社會治理體系創新中的政府轉型

摘 要 社會治理是國家治理體系的重要組成部分。“管理”到“治理”，是改革開放和社會矛盾處理過程中經驗教訓的總結，順應了當代公共管理的理念和趨勢，是我國社會領域的一場深刻變革。其中政府轉型是現代社會治理模式的要求之一，重新審視和定位社會治理體系中政府的角色，實現政府轉型，是實現社會治理目標的關鍵。

關鍵詞 社會治理 政府轉型 角色定位

作者簡介：粘凌燕，煙臺市委黨校，講師。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.071

在農業時代，統治型社會以維護統治利益為需要；在工業時代，管理型社會以維護社會利益為目的；隨著民眾參與意識的不斷增強，到了后工業時代，強調多元主體共同參與、以實現公民權利為出發點的治理型社會應運而生。在中國共產黨的執政歷程中，“治理”一詞首次出現在黨的十八屆三中全會公報中。“管理”到“治理”，順應了當代公共管理的理念和趨勢，是我國社會領域的一場深刻變革。

一、社會治理中的政府角色定位

重新審視和定位社會治理體系中政府的角色，如何避免政府“錯位”、“缺位”和“越位”，是實現政府轉型的前提。當然，普遍的政府角色模式并不存在，政府角色的準確定位，總是取決于該國市場體系的發育程度、社會成員自治能力等。就當前而言，在社會治理體系中，政府的角色至少應該包括：

（一）負責者

戴維·奧斯本在《改革政府》中提出：“政府的角色應是‘掌舵而不是‘劃槳。”這也是從20世紀70年代開始西方各國政府角色重新定位的主要選擇。盡管如此，全球化背景之下的政府，有著其他社會組織無法替代完成的功能，其地位不能有絲毫的減弱，至少在下列方面承擔著公共責任：一是保障個人權利自由和人身安全。政府出于優化治理結構的考慮將一部分公共權力交給社會組織或社會力量承擔，但是政府應當對委托人承擔兜底的責任；二是維護社會穩定和公平正義。現代政府壟斷了合法使用暴力的權力，政府自然有責任維護社會穩定，合理分配資源，維護社會公正。政府應該擔負起維護、提供社會公平正義的責任，使公平和正義成為社會治理的價值追求。

（二）組織者

在社會治理體系中，政府擁有分配社會資源的權力，能夠站在全局角度進行戰略統籌安排。因此，應由政府負責組織安排多元主體的社會治理協同：一是設定目標。政府可以通過各級反饋等形式設定更具前瞻性的社會治理目標。建立共同準則，保證多元主體行動目標一致；二是組織激勵。培育具有組織性和自主性的社會組織，鼓勵社會組織主動承接政府職能；三是創制體制。向社會治理提供制度支持，堅持自由、平等、公正等原則進行制度設計，建立健全政府和社會資本合作機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用；四是理順關系。協調多元治理主體之間的合作互動，督促不同主體進行協商，以平衡政府和社會力量，形成完善的社會治理體系。

（三）服務者

從控制到服務是后工業時代政府理念更新的必然選擇。如何通過服務社會來激發社會活力，也是進入 21 世紀的中國政府面臨的重要課題。要改變傳統的依靠行政命令和管制處理社會事務的方法，構建服務型政府：一是公共服務。政府行使權力的主要目的在于服務并回應公眾的需求，是服務而不是管制，寓管理于服務中，與市場和社會組織共同提供公共產品。二是政策保證。政府應將社會治理工作的重心放在制定政策和監督政策執行上面，從政策層面和實際操作層面對政府和社會資本的合作予以指導。三是資金支持。政府應該建立合理的運行保障機制，使社會治理體系能夠獲得維持自身發展的資金支持。

二、社會治理中的政府職能要求

政府職能需要順應社會發展規律。全面正確履行政府職能是社會治理體系的中心環節。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，系統闡述了當前正確履行政府職能的總體要求，為加快轉變政府職能，在社會治理體系中更好發揮作用指明了方向。

（一）職能科學，權責法定

政府職能是指政府在社會經濟發展中承擔的職責和應該發揮的作用。主要包括政府應該做什么、不應該做什么以及應該做的怎么做。應該做什么，不該做什么，總的來說就是法定職責必須為、法無授權不可為。同時，明確劃分政府與市場的職能邊界，盡量減少政府干預，保障公共利益最大化；計劃體制下的管制型政府只是動機上的責任政府，而不是結果上的責任政府。因此，凡是市場機制能夠解決的問題，政府不應干預。對于社會組織和社會力量能夠通過自我服務、自我協商解決的問題，政府不應包辦。對于政府的法定職責，違法或者不當行使權力必須依法承擔法律責任。

（二）執法嚴明，公開公正

政府執法是實施法律的活動。對于政府及其職能部門而言，就是按照法定范圍和法定程序履行自己的職能。政府直接面對社會公眾，無時無刻不在“回應”公眾，公開公正是政府行為的應有之義，政務信息透明度越高，善治的程度也就越高。總之，社會治理的有效性取決于政府是否按章施政、依法治理。公平公開、嚴格執法是提高社會治理能力的重要手段。要用敢擔當、敢作為的法治思維來解決社會治理過程中的問題，引導群眾通過法律途徑解決合理、合法訴求，同時依法處理違法上訪、鬧訪等擾亂社會秩序的行為，提高社會治理的法治化水平。

（三）廉潔高效，守法誠信

協調多元治理主體的關系，提高政府治理效率成為擺在政府面前的突出問題。廉潔高效是服務型政府的根本要求， 要求政府及其行政人員在提供服務的過程中，緊緊圍繞公共利益，不濫用公共權力，時刻保持廉潔并保證服務的優質、高效。總之，市場競爭機制引入社會治理領域之后，廉潔高效、守法誠信的政府不僅可以使其提供的公共服務更具競爭力，提高政府的公信力，還可以促使社會治理其他主體增強社會責任感，營造參與社會治理服務的氛圍，保證每位社會主體可以合理地期待自己的利益。endprint

三、社會治理體系創新要求中政府轉型的三個維度

（一）以市場為主導，實現協同自治

社會治理體系創新視閾下政府職能轉變的關鍵在于處理好政府與市場、政府與社會的關系，政府與市場、社會在治理機制中發揮各自功能實現優勢互補。場機制具有平等、開放、自由的特點，它所蘊含的權利本位、契約精神、意思自治等精神和邏輯最初主導和規范著市場等私領域的交易，之后向社會等公領域滲透。我國30多年的經濟體制改革，就是從高度集權的計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，同時，市場化也或多或少地成為社會領域改革的重要組成部分。

有效的社會治理建立在政府和市場相結合的基礎上。“要在公共服務領域引入市場競爭機制，使公共服務的供給者實現多元并存，打破政府對公共物品供應的壟斷。” 這包括政府向社會和市場放權和政府向社會力量購買服務兩方面。這就要求政府職能從管制向服務轉變，建立政府主導的、多元立體共同參與的社會治理體系，注重主體間協調和合作。由于傳統權力本位思想的影響，我國民眾還未有較強的公民意識和社會治理能力，政府更應該提供社會成員自我治理的各種可能性，在實踐中啟發社會成員自我服務、自我管理，提高的自我治理能力。相反，就微觀經濟領域而言，“唯GDP”的政績考核機制使許多地方政府親市場的傾向十分明顯，導致市場的權力化和權力的市場化。因此，政府應該與市場保持合理的距離。

（二）以法治為保障，實現良法善治

我國傳統的計劃經濟體制和中央集權政治體制形成了強勢的政府。“中國政府在政治動員、力量整合、政策推進等方面所具有的強大力量，是世界上任何國家都無法與之相比的。” 我國社會改革是由政府主導的簡政放權，是政府的自我革命，先天缺乏可以與之抗衡的監督力量，極易形成權大于法，行政權力“大一統”的政治格局。因此，在社會治理體系創新中，政府應考慮“力所能及”，又要考慮“力不能及”，把握好“度的邊界”。這里的“邊界”，就是法治。法治國家要求政府權力運行必須遵守憲法和法律，以實現權力對權力的有力制約和權利對權力的有效約束。

社會治理體系創新需要在全社會范圍塑造法治精神。一方面，行政權力必須在法律規定的范圍內行為，堅持法無規定即禁止，權責一致的原則。法律因為其超越其他社會控制方式的優越性，成為現代社會首要的秩序規則，依法行政有助于提高政府公信力，為公民積極守法起到示范和帶動作用。另一方面，重視司法在社會治理中的作用。政府帶頭尊重司法，并不會導致行政權威的降低。通過訴訟實現執法，也是政府實現社會控制的一種手段。因為如果行政相對人對行政復議、行政訴訟缺乏信心，大量案件還是會流入信訪，這不僅提高了社會治理成本，而且制度化地造成了威脅社會穩定的潛在危險。法治除了這一工具性價值之外，法治還有自身的價值，這就是通過社會治理的形式合法性和主體行為的合規范性來實現社會善治的根本價值目標，全社會因此成為一個內在聯系的共同體。

（三）以文化為引領，實現內化德治

“任何社會中的人們在價值觀上都可能存在差異，但他們必然在社會生活的基本方面形成大體一致的觀念。” 在社會治理體系創新中應該遵循社會成員長期形成的生活模式、風俗、乃至信仰，這樣人們加入其中才會有一種安全感。對于社會治理而言，文化能夠將社會趨同和一致的規范、原則內化為個人的行為準則，規范指導人的行為，由此形成一定的社會秩序。“上世紀六七十年代席卷全國的政治運動，曾給中國社會帶來深重災難。這一段彎路給中國人上了深刻的一課。” 這說明“社會控制根植于社會文化，每個民族、每個國家、每個社會所擁有的背景文化是其產生社會控制的根本動力和制度建構的重要來源。”

兩千多年封建社會“德主刑輔”的治國理政方式，孝悌忠信禮義廉恥的道德傳統，以及當下以德治國的治國輔助工具，對于中國法治進境的意義非比尋常。我們無法通過推行“法治”一刀切的根除在社會治理中從政府到民眾對于“人治”的熱衷；“法律人格化”特征明顯，遵守法律不是出于內心對于法治至上的認同，而是忌憚于執行實施法律的“人”，因此依法治國和以德治國相結合，在我國有獨特的意義。為政以德是中國傳統文化中重要的政治倫理思想，在現實中體現為行政執法主體在執法過程中對職業道德和官德的堅守。中國傳統文化中的家族自治模式蘊含了樸素的治理文化，為社會治理提供了豐富的素材，我們必須挖掘獨特的治理傳統和治理優勢，借助文化的潛在功能，協助解決社會發展中的問題。

注釋：

朱志松.廉潔高效是服務型政府的根本要求.黨政干部學刊.2008（2）.16.

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