員額檢察官權力清單的科學配置

李文凱

摘 要：落實司法責任制改革，必須科學地配置好員額檢察官的權力。員額檢察官權力清單的配置需要解決三個問題，即檢察長將哪些權力授予員額檢察官，授權標準是什么，通過什么方式來授權。權力清單配置后，還必須通過健全監督管理機制，保障配置的權力在合法軌道上運行。

關鍵詞：員額檢察官 權力清單 監督管理機制

黨的十八大后，中央全面推進司法責任制改革，要求“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。落實司法責任制，就要科學合理地配置員額檢察官權力清單，使其清楚自己的權力和責任，讓其回歸成為辦案的主體，對所做決定獨立承擔責任。在根據檢察權的特點，科學的配置權力清單的同時，還必須健全監督機制，做好員額檢察官執法辦案監督管理工作。

一、配置權力清單要解決的問題

制定權力清單時，不但要遵循檢察權本身的特點規律，還必須堅持突出檢察官主體地位與檢察長領導檢察院工作相統一。檢察機關實行檢察長負責制，檢察長在檢察權運行中處于核心地位，除了履行業務管理職能外，還要承擔行政管理、人事管理工作。在權力清單配置中，檢察長除了直接辦理一定數量的重大案件外，還要保留一定的決定性、審核性及文書簽發權，除了法律規定必須通過檢委會決定的，其余都可以通過授權的方式下放給員額檢察官。因此，權力清單的配置就需要解決三個問題，即檢察長將哪些權力授予員額檢察官，授權標準是什么，通過什么方式來授權。

（一）授權范圍

檢察權復合性特點，使其司法性既有程序性的權力又有實體性的權力，程序性和實體性權力中又包括了一定的決定權和執行權。

檢察執法辦案中，不管是實體的還是程序上的決定權與執行權既有分離又有合一。決定權和執行權分離的情況下，由檢察長或者檢察委員會作出決定，由辦案人具體執行。例如抗訴、不起訴、民事審判監督的抗訴都是由檢察長或者檢察委員會作出，辦案人負責執行；還有自偵部門立案偵查中，檢察長審批決定立案后，案件承辦人負責組織法律文書的制作、偵查策略的運用等等。還有決定權和執行權合一的情況，但是合一的情況大部分都是程序性的決定權，對實體不產生大的決定作用，這種情況下，由辦案人自己決定自己執行。例如決定訊問犯罪嫌疑人、詢問被害人，就是由承辦人自己決定自己執行。

改革前三級審批制度，檢察官事事報批，決定性的事項不做決定，承擔著承辦人的角色，任何決定都不用承擔責任。因此在本輪改革中，對檢察官的權力清單中應當擴大員額檢察官決定性權力，明確規定檢察長、檢察委員會的權力職責，除此之外的權力全部歸員額檢察官，并由員額檢察官對自己所做決定承擔責任，真正落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。對執行性、承辦性的權力全部下放，還原辦案權給辦案人。

（二）授權標準

檢察權的多樣性、復合性表現在職務犯罪偵查權、批準逮捕權、公訴權、訴訟監督權。因此，檢察長給員額檢察官授予檢察權時，必須遵循和考慮其權限特點，針對不同的對象采用不同的標準授權。理論上和實踐中各個地方的標準都不一致。通常的做法有：

1.個人行使的可以授權下放，團隊協作的不可以下放。個人行使的權力，主要表現為逮捕、起訴等部門的檢察官在辦案中有一定的獨立性、親歷性的權力，對于這部分權力應當充分下放。團隊協作主要指的是偵查職務犯罪的權能，這部分權力不可以下放，是與司法責任制的改革相違背的。

權力是責任的前提，脫離權力的責任是無源之水、無本之木；司改前錯案責任追究制之所以難以落實，主要原因就在于案件的決定權不在辦案人，一線的辦案人無實質意義上的權力，絕大多數案件都是行政領導或者檢委會甚至是政法委做出來的，執法辦案人自然也就無法承擔責任。檢察官司法責任制改革，就是要重新理清檢察長、檢委會、辦案檢察官之間職責，權力清單就是理清他們之間職責的載體。因此，筆者認為，對于職務偵查權不是不能下放，而是限制性的下放，對于偵查的啟動、中止的決定權以及采取人身、財產權益的重大偵查措施應有檢察長或者檢委會行使，其余的權力都可以授權給員額檢察官。

2.自由裁量的可以授權不放，非自由裁量的不可以下放。自由裁量的本來就是由辦案人自己根據案件的事實、證據、情節來裁量的，是辦案人與生具有的權力且任何人無法干涉。筆者認為，應對非自由裁量的權力進行梳理，非重要性的權力可以授權給辦案人，讓辦案人成為案件處理的責任主體。

3.直接決定刑事責任終結的不可以下放（撤案、撤訴、不起訴等），直接決定訴訟程序救濟權力的不可以下放（回避、各種復議、復核決定等）。對直接決定刑事責任終結的權力進行整理分類，可以有條件的逐漸授權給檢察官。直接決定訴訟程序救濟權力涉及到對當事人權利的救濟，可能會做出與前一個決定截然相反的結論，故筆者同意這種權力不可以下放。

綜上所述，檢察權是復雜的具有多種屬性的綜合性權力，對于逮捕、公訴等部門的檢察官充分授權下放；對于職務犯罪偵查權，應當限制下放；對于訴訟監督權授權，采取部分授權的方式。

（三）授權方式

檢察官的權力清單采用什么方式表現出來？列舉式還是概括式？采用正面清單還是負面清單？列舉式和概括式都有其優缺點，列舉式的優點在于詳細，缺點在于瑣碎，容易遺漏檢察官的權力。概括式的優點在于全面，簡練，缺點是不明了。筆者認為，對權力清單應當采用列舉式且采用正面清單的方式，詳細列出檢察官的權力及責任，讓檢察官明確自己的權力。但是因列舉式有其天生的不足，故檢察官的權力清單以列舉式、正面規定為主，以概括式為補充。

二、權力清單的具體配置

在設計權力清單的過程中，我們按照“刑事檢察權充分放權、職務犯罪偵查限制放權、訴訟監督部分授權的原則”進行設計，旨在實現基層檢察院內檢察長與員額檢察官、上下級檢察院權力行使上的扁平化，實現員額檢察官主體地位與檢察長領導相結合的統一。檢察長（副檢察長）對自己決定的事項負責，員額檢察官在授權范圍內對自己作出的決定負責，員額檢察官對授權范圍外的事項不承擔責任。下面通過表格具體設計檢察長、檢察委員會、副檢察長、員額檢察官的權力清單。

（一）檢察長的權力

（二）檢察委員會的權力

（三）分管副檢察長的權力

（四）員額檢察官的權力

三、權力清單配置后的監督管理

孟德斯鳩說過“沒有制約的權力，必然會走向腐敗”。因此，在賦予員額檢察官職權后，還必須進一步完善司法辦案內部監督制約機制，確保檢察權依法正確行使和辦案質量。

（一）健全案件管理制度，做好分案和流程監控工作

檢察官承辦的案件，采用隨機分案為主、指定分案為輔的原則。案件辦理、審核、流轉、管理應當在統一業務系統上進行。案件管理部門對司法辦案工作實行統一集中管理，全面記錄辦案流程信息，全程、同步、動態監督辦案活動。

（二）建立健全檢察官聯席會議制度

聯席會議討論決定重大、疑難、復雜案件，若參會人員意見一致，形成書面意見供員額檢察官參考；若參會人員意見不統一且出現重大分歧時，報檢察長決定或者由檢察長提交檢委會決定。

（三）健全配套的案件質量評查機制，建立長效的評查機制

通過對所辦結的案件進行重點評查、隨機評查、專項評查、個案評查等，發現問題，規范辦案行為，提高案件質量。案件評查小組、案件管理、紀檢監察部門建立聯動機制，互通有無，將評查結果作為年終考核的依據。同時因故意或者重大過失出現錯案、瑕疵案件的，將由紀檢監察部門追究其相關責任。endprint