員額內檢察官退出機制研究

冷建明

摘 要：員額內檢察官退出制度是強化檢察官管理的重要內容，是保持檢察官隊伍內在活力的必然要求，也是確保檢察官整體素質的重要舉措。實行員額內檢察官退出，有利于促進檢察官員額隊伍素質的提高，有利于新鮮血液的注入，有利于各項改革措施的完善銜接。落實好退出制度，要注重“度”，注重“量”，注重“衡”，做到員額內檢察官退出和員額內檢察官職業保障相輔相成。

關鍵詞：員額內檢察官 退出機制 分流安置 平衡

員額內檢察官退出制度，是指員額內檢察官遇到法定事由，并經法定程序免除其檢察官身份的規范總稱。建立科學、合理、有效的員額內檢察官退出制度是強化檢察官管理的重要內容，是保持檢察官隊伍內在活力的必然要求，也是確保檢察官整體素質的重要舉措。員額內檢察官退出制度實質上是對員額內檢察官執業資格、執業能力以及執業效果所作出的一種否定性的評價，其導致的直接后果就是檢察官身份的免除和職權的喪失。因此，員額內檢察官退出制度構建務必慎重和仔細，只有科學設計員額退出機制，才能確保員額制改革發揮應有的實效。

一、實行員額內檢察官退出機制的必要性

（一）實行員額內檢察官退出機制有利于促進檢察官員額隊伍素質的提高

員額檢察官退出機制能有效地起到對檢察官提高司法業務素質，提升依法、公平、公正辦案水平的激勵作用。建立員額檢察官退出機制，讓入額并不等于進了“保險箱”，不適應員額工作的檢察官退出員額，打破入額終身制，員額檢察官有了危機感。將員額退出與辦案績效考核掛鉤，對于只拿待遇不愿盡責、擔當不夠不敢盡責、能力不足不能負責以致辦案績效考核不達標的檢察官，啟動員額檢察官退出員額程序，讓那些不勝任工作的檢察官及時退出員額，維護員額檢察官隊伍的活力，這樣能極大地促進員額檢察官的自我提升。檢察官員額制確定了檢察官終身責任制，即“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。員額檢察官就必須對自己辦理的案子負全責，一旦由于自身原因而導致案件辦理出現問題，員額檢察官則可能承擔退出員額的責任，這樣情況倒逼員額檢察官主動加強學習，把所有精力放在正確辦理案件上，極力避免出現問題案件，這樣就能夠讓員額檢察官自我加壓，自覺主動提升業務能力和專業水平，從而推動員額檢察官隊伍素質實現大幅提升。

（二）實行員額內檢察官退出機制有利于新鮮血液的注入

建立退出機制能留住人才、穩住人才、吸引人才。司法責任制改革不但要不斷將斬露頭角的新鮮血液源源不斷地輸送到“員額內”；而且還應將“員額內”不適應的人員請出去。只有這樣，才能讓“員額制”真正活起來。檢察官助理作為員額檢察官的后備人選，職業發展前景是員額檢察官，在檢察官員額限定的情況下，如果不建立退出機制，則造成每年新增檢察官員額過少或者沒有，就會損傷檢察官助理的工作積極性。通過本次司法改革，大部分經驗豐富的老同志進入了員額檢察官隊伍，隨著時間的推移、年齡的增長，年齡相對較大的員額檢察官在身體、能力、水平等方面可能存在不適應工作要求的情況，需要建立“有進有出”的員額動態退出機制，通過人員調整、篩選，讓辦案多、質量高、效果好的人員入額，讓素質高的檢察官及后備人員進入一線辦案，確保所有員額檢察官都身體健康、精力充沛、業務精湛，更好地配置司法資源。

（三）實行員額內檢察官退出機制是各項改革措施完善銜接的需要

7月11日，曹建明檢察長在大檢察官研討班上明確指出，要加強系統集成，完善落實機制，確保改革任務落地見效。要完善統籌協調，堅持重點突破與整體推進相結合，及時研究制定、落實配套措施，提高改革的系統性、協調性和集成度。檢察官員額制度涉及進入機制、放權機制、管理機制、監督機制、退出機制等一系列相關機制。檢察官員額制確定后，如果沒有后續配套制度的支撐，員額制的改革可能成為“無源之水”“無本之木”，員額內檢察官退出機制是檢察官員額制度后續配套制度中的關鍵一環。退出機制的建立完善不僅可以與檢察官員額遴選機制呼應，促進檢察官員額遴選制度的完善，還能與監督機制進行銜接，形成更為公正合理的檢察官管理程序，更為重要的是，員額內檢察官退出機制能將檢察官等級制度、職業保障制度、薪酬制度有效銜接，在整體上使檢察官員額制度更為完善。

二、實施員額檢察官退出機制面臨的問題

（一）員額檢察官退出機制的合理性問題

在現行模式和環境下，必要的考核對員額內檢察官退出機制的實施有著舉足輕重的作用，考核評價機制應符合司法規律，與檢察隊伍現狀相適應。其中，辦案數量成為員額檢察官考核的一項重要因素，將辦案數量與檢察官員額、薪酬待遇掛鉤。檢察官往往會主動“迎合”考核數據，主動追求辦案數量，數量只能反映出檢察官工作中的一部分，檢察官的司法作風、黨風廉政情況、工作作風等內容對員額檢察官同樣重要，但這些內容過于主觀，無法量化成簡單的數據，最后考核主要評價標準還是數量，同時各部門業務有差異，考核案件數量對比性不強，無法全面反映員額檢察官的工作業績，無法實現員額內檢察官退出標準的合理、統一，不能讓退出員額的干警信服。

（二）員額檢察官退出機制的合法性問題

員額內檢察官退出機制需要符合相關法律的規定，應是前后規定的銜接、相關制度的配合以及機制整體的協調。《檢察官法》第12條規定：“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。《人民檢察院組織法》對此作出了更為細致的規定。在檢察官員額制改革之前，檢察官的任用和罷免都需經人大審議通過。員額內檢察官退出是否需按《檢察官法》所規定的程序進行罷免？檢察官退出員額有別于檢察官免職，退出員額后其檢察官身份、等級依舊保留，將來還有重新人額的可能性，退出檢察官員額是否經人大任免，在目前改革中，員額內檢察官退出機制尚不能確定。

（三）員額檢察官退出后的分流安置問題endprint

員額檢察官退出機制有利于凈化司法大環境，但對需要退出的檢察官有很大的負面影響。從任職資格來看，符合員額選任條件的檢察官一般都是業務骨干，且工作經驗豐富，若因任職回避而退出，將付出較大的代價，理應通過后期妥善的分流、安置工作對其進行彌補。[1]目前，職業保障制度還不健全，由于各地的經濟發展狀況的不同，檢察人員工資也會有所不同。由地方財政部門發放薪酬，有時可能反而降低了檢察人員的待遇水平。所以，建立一個合理的工資制度是非常必要的。可以考慮由省財政直接統一對地方檢察院撥款，實現基層檢察院的待遇均衡相同。這樣既避免了地方政府的干預，保障了檢察官的獨立，同時也提升了檢察官的尊榮感。檢察人員將有更多精力去處理案件，不再有待遇問題的后顧之憂，有利于提高辦案效率和辦案質量。

三、完善員額內檢察官退出機制

（一）退出機制應遵循的原則

員額內檢察官退出制度具有很強的政策性和原則性，其應當遵循以下原則：

1.黨管干部原則。在堅持黨的領導的前提下依法獨立行使職權，檢察工作才能有所作為。黨管干部原則是構建員額內檢察官退出機制所應遵循的首要政治原則。各級檢察機關黨組應當樹立正確的用人導向，依法加強和改善對員額內檢察官退出機制的領導，防止出現“偏差”。

2.程序法定原則。程序法定原則的基本要求在于員額內檢察官退出程序的啟動、審查、批準和公示等各個環節必須由既定的程序規則加以約束，非有法定事由，非經法定程序，不得任意免除員額內檢察官，從而有助于增強員額內檢察官退出制度的嚴肅性和公正性，也是對員額內檢察官的一種具有實際意義的職業保障。

3.進出平衡原則。檢察人員分類管理改革之后，“員額內檢察官”實質上成為一種稀有的檢察人力資源，是檢察業務工作開展的骨干力量。因此，應當注意將員額內檢察官退出制度與員額內檢察官選任制度有機結合起來。在有檢察官退出員額的同時，應當及時啟動員額內檢察官選任程序，保持員額內檢察官數量的整體上處于動態平衡狀態。

（二）員額內檢察官退出機制應當注重的問題[2]

1.注重“度”。“度”即適度，除了正常退休、健康問題等原因正常退出員額外，強制退出實質上對檢察權職業身份的強制性免除，是對檢察官業績的否定性評價和對違法違紀行為的懲戒性措施。相比較降級、警告以及記過等其他懲戒措施，強制退出是最為嚴厲的懲戒措施，但是并非唯一懲罰措施。因此，對員額內檢察官退出的適用應當慎重，注意與其他懲戒性措施銜接和協調，從而做到適度，防止過猶不及。

2.注重“量”。“量”即標準，在員額內檢察官退出制度構建，應當注意完善檢察官考評體系、檢察官懲戒制度以及其他配套實施細則，對檢察官各類退出事由確定科學的、細化的和可量化的標準和程序，真正做到用一把“尺子”公平、公正地適用于每位員額內檢察官，增強員額內檢察官退出制度的科學性和公信力。

3.注重“衡”。“衡”即平衡，員額內檢察官退出和員額內檢察官職業保障兩者是相輔相成的關系，不可偏廢。為防止任意免除檢察官職務，必須明確“非因法定事由，非因法定程序，不得將檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分”，從而保持免除職務與保障履職之間的平衡，保障檢察官依法、獨立、公正行使檢察權。

（三）員額內檢察官退出的情形和程序

根據中政委《關于嚴格執行法官、檢察官遴選標準和程序的通知》等文件規定， 筆者認為具有下列情形之一的，員額檢察官應當退出員額：

（1）辦案績效考核達不到考核標準的；

（2）在司法辦案工作中故意違反法律法規應當承擔司法責任，不宜擔任員額檢察官的；

（3）在司法辦案工作中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責應當承擔司法責任，不宜擔任員額檢察官的；

（4）負有監督管理職責的檢察官因故意或重大過失怠于行使或不當行使監督管理權，導致司法辦案工作出現嚴重錯誤，應當承擔相應司法責任，不宜擔任員 額檢察官的；

（5）因其他違紀違法行為受到相應處分，不宜擔任員額檢察官的；

（6）院領導班子成員配偶、子女和檢察官配偶在其任職檢察院所在設區市區域內從事律師、司法鑒定、司法拍賣職業的；

（7）因工作需要調離司法辦案崗位的；

（8）因工作調動離開檢察系統的；

（9）退休、辭職的；

（10）有不宜擔任員額檢察官的其他情形的。

同時，員額檢察官可以自愿申請退出員額。對員額檢察官具有退出員額情形的，縣（ 市、區）院黨組研究提出檢察官退出員額的意見，報上一級院審核后，層報省院政治部審查。地市級檢察院對本院員額檢察官具有退出員額情形的，院黨組提出檢察官退出員額的意見，呈報省院政治部審查。省院政治部提出審查意見，報省院黨組審批決定。依照審批決定，按照有關規定辦理退出手續。檢察官退出員額后仍在職的，按照檢察輔助人員或司法行政人員序列管理。

注釋：

[1]林國強：《員額檢察官單方退出需解決好三個問題》，載《人民檢察》2016年第23期。

[2]參見張云霄、王高迪：《檢察官員額制改革三題》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第2期。endprint