積極探索行政違法行為檢察監督制度的構建

趙紅　吳雙雙

摘 要：行政違法行為檢察監督是十八屆四中全會賦予行政檢察監督的新內涵，體現了行政檢察監督職能由訴訟內監督向訴訟外監督拓展的發展趨勢，是構建多元化監督格局的重要支柱。目前我國行政違法行為檢察監督處于“積極探索”階段，面對新形式新任務，應當明確行政違法行為檢察監督的原則、線索來源、監督范圍、方式、程序等，促進行政機關依法行政。

關鍵詞：行政違法行為 檢察監督 多元化監督格局

一、堅持行政違法行為檢察監督的原則

（一）規范監督原則

行政違法行為檢察監督尚處于探索階段，雖然十八屆四中全會明確了檢察機關對行政違法行為的檢察監督權，但是這一權利的行使缺乏法律層面上的具體操作依據，因此檢察監督活動應當在不違背法律基本精神的前提下規范進行，只有規范操作，才能促使作為監督對象的行政機關接受并認可監督的結果。十八屆四中全會以來，湖北省人民檢察院在法律制度框架內積極審慎地探索行政違法行為檢察監督，督促行政機關依法履行職責的檢察建議的采納率高達87%。[1]

最高人民檢察院民事行政檢察廳在《關于行政檢察工作的專題調研報告》（以下簡稱《報告》）中提到，要以案件質量評查為契機，嚴格把握行政檢察監督的條件，遵循各項辦案程序，審慎行使行政檢察監督權，促進行政檢察監督案件的質量有效提高。如湖北省人民檢察院行政訴訟檢察處于2016年4月11日向全省行政檢察部門下發《關于組織開展行政訴訟監督案件質量評查活動的工作方案》，通過此次評查活動全面總結了全省行政訴訟的工作經驗，重點查找和解決了檢察機關在行政裁判結果監督、審判程序監督和執行活動監督工作中存在的主要問題和薄弱環節，并且有針對性的提出改進措施，不斷推進三項監督工作規范化，進一步提高監督能力和水平。

（二）有限監督原則

行政違法行為檢察監督涉及到檢察權與行政權之間的關系，由于檢察權不同于裁判權，不具有法律上的裁判功能，其對行政行為違法的判斷也不具有最終的法律效力，為了協調檢察權與行政權之間的關系，必須對檢察監督權進行一定的限制。2014年12月6日，北京大學法學院副院長王錫梓提到，檢察院要做到兩個平衡，一是與法院之間的平衡，二是與行政機關之間的平衡，檢察機關在進行行政違法行為檢察監督時要謹記法律監督的屬性，尊重行政權的運行規律，考慮行政機關面臨的實際情況，像很多不作為實際上是受到既存資源的限制，在監督過程中盡職但是不越權，監督但是不代替，尊重被監督機關的自我糾正機制，保持應有的謙抑和理性。

（三）重點監督原則

在全國檢察機關工作座談會上，曹建明檢察長明確提出了“六個必須”的基本要求，其中擺在首要位置的就是檢察工作必須要服務大局、保障民生，把監督重點放在嚴重侵害公益和公民合法權益等人民群眾反應強烈的突出問題上。行政違法行為檢察監督目前尚缺乏法律依據，在探索完善、開展試點的過程中要報經中央批準或者全國人大常委會授權，不能在條件不具備、時機不成熟的情況下，四面開花式的一把抓。

二、豐富行政違法行為檢察監督的線索來源

（一）信息不對稱阻礙了案件線索來源

線索來源問題是開展行政違法行為檢察監督工作要考慮的首要問題，目前行政檢察機關主要是通過其他機關交辦或轉辦、公民來信來訪以及檢察機關自行發現等途徑獲取案件線索，在現有的線索來源中存在信息不對稱的問題，導致線索來源不暢，這些問題主要體現如下：

第一，監督者與被救濟者之間信息不對稱。浙江省寧波市北侖區出現過一個案例，90多歲的老漢在柴橋街道方家橋有一處房產，他的女兒在其不知情的情況下將房產變更登記到自己名下，之后老漢以房管局為被告向法院提起行政訴訟，法院判決房管局敗訴，老漢拿著勝訴判決書去區國土局申請變更土地使用證，但是國土局置之不理、消極不作為。這個案子以檢察機關向國土局發出檢察建議，督促其依法處理老漢的變更土地使用證申請而告終，但其過程卻十分曲折，因為在面臨國土局不作為的問題時，老漢根本就不知道該向那個部門尋求救濟，幸而后來經當地一名律師的引導，老漢才得知檢察機關擁有對行政不作為等違法行為的檢察監督權，并在檢察機關的幫助下解決了這一難題。相信生活中類似的案子還有很多，但并不是所有人都能夠像老漢一樣幸運，在面對行政機關不作為時能夠得到有效的指引，維護自己的合法權益。而這些屢見不鮮的案子也在不斷地給我們傳遞著這樣一個信號，即信息不對稱使監督者與尋求權利救濟者之間難以實現對接，監督機關無法鎖定行政違法行為的受害者，而行政違法行為的受害者們不知道監督者的存在，這使得公民主動向檢察機關提供案源的渠道中斷。

第二，監督者與被監督者之間信息不對稱。檢察機關與行政機關就行政執法信息而言存在信息不對稱的現象。首先，在實踐中檢察機關獲取行政行為違法的信息一般是通過公民申訴，或者等到行政相對人與行政機關進行訴訟之后在對行政訴訟活動進行監督的過程中獲取，但這些途徑都存在一個固有缺陷——事后性，檢察機關無法在行政行為作出時及時了解行政執法的情況；其次，檢察機關通過這些途徑獲取的信息量在信息傳遞的過程中難免存在一定量的減損，因為這些途徑無法實現檢察機關與行政機關的直接對接，要實現雙方的直接對接，較為可行的途徑是政府信息公開，但是目前政府信息公開的范圍有限，而且就公開的部分信息而言也不能保障其與實際情況是相符合的。因此，當前檢察機關與行政機關存在信息不對稱的問題，同時還存在獲取信息的時間差和信息量差，再加上少數行政機關對行政檢察監督存在消極抵抗的情緒，對檢察機關敷衍了事或不予理睬，加劇了信息不對稱的問題。

（二）暢通線索來源渠道，實現信息對稱

信息的不對稱阻礙了檢察監督工作的受案渠道，面對這一困境，我們要加強信息平臺的構建，加快相關制度的完善，扭轉信息不對稱的局面，疏通線索來源渠道。

第一，提高行政違法行為檢察監督的認知度。最高人民檢察院民事行政檢察廳在《報告》中提到，要用好各種傳統媒體和新型媒體來加大對行政檢察工作的宣傳力度，讓廣大人民群眾能夠深入了解行政檢察職能。但是從更廣闊的視野來看，提高認知度不應局限于向人民群眾宣傳的方式，類似于召開聯席會議、向基層派駐檢察室等方式，其影響力比簡單的宣傳和號召更有感染力。endprint

第二，構建信息共享平臺。曹建明檢察長在2017年全國檢察長會議上指出，“探索建立行政執法與行政檢察銜接平臺”，以此來暢通監督線索來源渠道。具體工作中如何銜接沒有先前經驗可以借鑒，需要各地檢察機關在實踐中探索，雖然探索之路不乏艱辛，但總有先行者。

（三）整合案件線索來源信息

當今我們所處的是一個大數據時代，大數據最明顯的優勢就是能夠從海量信息中挖掘出蘊藏其中的有價值的信息，這樣可以有助于檢察機關精準發力。在全國檢察機關民事行政訴訟監督工作座談會上提到的檢察機關對民事行政審判、執行工作的實際情況掌握不足，外部監督還不到位等問題，同樣存在于行政檢察監督工作中，所以，檢察機關需要對行政機關違法行為有更進一步的了解，這樣才能更有效地進行檢察監督。如何更進一步了解，這需要借助大數據平臺，通過上述方式采集到案件線索信息，并且不能止步于此，采集信息只是第一步，第二步便是對這些信息進行分類、提煉、篩選，將這些信息通過豐富的數據可視化技術呈現在我們眼前，[2]讓我們能夠準確、迅速的判斷哪些領域是行政機關違法行使職權的高發領域，哪些是邊緣領域，這對于源頭整治、積極預防、精準監督都具有十分重大的意義。

三、明晰行政違法行為檢察監督的范圍

（一）準確把握“在履行職責中”

檢察機關對行政違法行為的檢察監督應當嚴格限定在履行職責過程中發現的行政機關及其工作人員違法行使職權或不行使職權的行為。可以看出，十八屆四中全會授予了檢察機關對行政違法行為檢察監督的權力，但是比較審慎，這種態度實際上貫穿于行政檢察監督的始終，也與行政檢察監督的有限監督原則相一致。就拿行政公益訴訟來說，從一開始提出的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，便明確了試點案件范圍是“在履行職責過程中發現生態環境和資源保護……等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害……”，到2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的關于修改《行政訴訟法》的決定，其中新增的行政公益訴訟條款也明確“在履行職責過程中”，這一貫的審慎態度再結合檢察監督的有限原則便也不難理解。

但這里存在一種有爭議的情形，即：如果行政相對人認為行政機關做出的具體行政行為違法，向檢察機關申請檢察監督，檢察機關能否受理，有的學者認為這種情形不滿足“履職”時發現的條件，應當排除在外；[3]也有學者認為不予受理的論斷有些偏頗。究其本質原因，是將“啟動主體”與“監督主體”的概念相混淆了。[4]

結合目的論的解釋方法，后一種觀點可能更加合理，第一種觀點則有概念法學的傾向，根據碧海純一的看法，概念法學排除具體情形的目的考量，偏重于形式邏輯的操作，忽視了活的法律之探求。行政違法行為檢察監督的目的是促進行政機關依法行政，保障公民的合法權益，如果將公民申請檢察機關進行監督的情形排除在外，將會使行政檢察監督制度設立的目的落空。

（二）抽象行政行為暫時不予監督

從理論的層面上來講，行政違法行為檢察監督應當既包括具體行政行為又包括抽象行政行為，但是，由于目前檢察機關監督能力的限制，現階段還不宜將抽象行政行為納入到行政違法行為檢察監督的范圍內。[5]這種定位與我們國家目前行政檢察監督的實際發展情況是相一致的。就檢察監督范圍而言，大致包括以下幾類：一是行政機關基于行政職權或者履行行政職責而主動作出的行政行為，如吊銷營業執照、責令停產停業等，這種行政行為一般會給行政相對人帶來不利的后果；二是授益性行政行為，如行政許可、行政給付等；三是針對以上兩種情形的不作為。

四、規范行政違法行為檢察監督權的行使

行政違法行為檢察監督包括提出檢察建議、支持起訴、督促起訴、提起行政公益訴訟等多種監督方式。其中督促起訴和支持起訴沒有什么太多要注意的，這里主要是分析一下檢察建議和行政公益訴訟。

（一）規范使用檢察建議

根據實踐中的調研報告來看，檢察建議存在運行不規范、質量不高等問題，這將大大折損檢察建議的監督權威。內蒙古自治區人民檢察院檢察長馬永勝在內蒙古自治區檢察機關行政檢察工作電視電話會議上提到，要以專項整治為契機，切實規范監督行為，著重查找、加強整改行政檢察工作中不公正不規范的檢察行為，要嚴格按照法律規定的條件和情形開展檢察監督工作，特別是要嚴格規范適用檢察建議。檢察建議的規范使用特別重要，因為檢察建議相對于其他監督方式而言是一種柔性的監督方式，強化檢察建議的效力，不在于提升其強制效力，而在于規范檢察建議的使用，提高檢察建議的質量，[6]行政行為確實違法且行政機關拒不改正的，則應當采用其它監督方式。

（二）審慎提起公益訴訟

從全國人大常委會授權最高人民檢察院《關于在部分地區開展公益訴訟工作的決定》，到《檢察機關提起公益訴訟試點方案》的出臺，再到《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中新增的行政公益訴訟條款，不難看出行政公益訴訟十分注重訴前程序，在訴前能夠通過向行政機關提出檢察建議的方式督促其依法履行職責或糾正其違法行為的，就不用再走訴訟程序了，其目的主要在于節約司法資源、發揮行政機關的自我糾錯功能以及提高檢察監督的效率。所以能夠以向行政機關提出檢察建議的方式督促行政機關糾正違法行政行為的，就不要提起行政公益訴訟，只有在提出的檢察建議沒有得到預期的效果時，再考慮進一步的檢察監督方式。

五、行政違法行為檢察監督的程序

（一）程序的啟動

在上文中有探討行政違法行為檢察監督的范圍，如果行政相對人認為行政機關做出的具體行政行為違法，向檢察機關申請檢察監督，檢察機關應當受理，那是不是意味著請求或建議檢察機關進行行政檢察監督的主體都可以作為啟動主體？并非如此，案件受理并不等于程序啟動，啟動的決定主體是檢察機關，因為不能排除有些行政相對人或利害關系人基于心理不平衡等因素無理取鬧的情形，如果任何主體都能啟動行政檢察監督程序，程序啟動的太過隨意，程序的嚴肅性將無法體現。endprint

（二）調查程序

不經調查無法判斷一項行政行為是否違法，這一過程是掌握行政行為違法的證據，是讓行政違法行為檢察監督變得有理有據的重要階段。河南省人民檢察院檢察長在河南省檢察機關行政檢察工作座談會上的講話中提到，強化行政違法行為檢察監督要依法用好調查核實權，通過查詢、調取、復制相關證據材料，詢問案件當事人或者案外人，咨詢有關專業意見等調查方式，及時發現并有效糾正行政執法人員的違法行為。三門縣檢察院聯合縣法制辦、縣環保局等10個部門聯合會簽的《關于加強行政檢察監督協作配合的若干意見》的第6條就明確列舉了檢察機關享有調閱、復制、詢問等六項調查核實證據的權力。

（三）作出決定

經過調查程序，若根據已有證據能夠證明行政行為違法，則應當向作出該行政行為的行政機關提出檢察建議，督促其履行職責或者糾正違法行政行為，同時要附上理由說明。作出決定之后，行政機關應當對落實的情況以書面方式予以回復，不予以改正的，檢察機關可以考慮采取進一步的監督措施。

就具體個案而言，檢察監督的程序到這里就可以畫上一個句號了，但是就整體來看，要強化行政檢察監督的效果還應與被監督者進行溝通，在加強個案監督的同時，針對監督過程中發現的普遍共性問題可以通過專項報告、聯席會議等方式與相關政府部門進行協調溝通，共同維護法治國家的建設。這方面有類似的成功經驗，北京市檢察院行政檢察處在正式成立前后與民事檢察處一起采用訴訟監督通報方式，對法院進行整體訴訟監督工作，在監督過程中，檢察院通過對法院在行政訴訟活動中存在的問題進行系統梳理、歸納分析，從認定案件事實不準確、適用法律錯誤、裁判標準不一、知產行政案件審理不符合行政訴訟規則等方面召開專題座談會向法院進行了通報，讓法院能夠明確哪些方面存在問題，繼而可以有針對性的加強和改進，這對于后續潛在問題的提前預防有很大的作用。原副檢察長姜建初對北京市檢察院的這種做法給予了很高的評價：“北京市院向北京高院發出通報的做法很值得在全國范圍內推廣，是提高監督質量、監督層次、整體監督的成功經驗。”在行政訴訟監督過程中檢察院可以采取向法院采用行政訴訟監督通報的方式提高整體監督效果，那么，在行政違法行為檢察監督中，檢察院也可以向行政機關發出通報，讓行政機關明確自身問題，進而有針對性的改進，對后續潛在問題進行提前預防。河南省人民檢察院檢察長在河南省檢察機關行政檢察工作座談會上的講話中提到：“監督工作要緊緊圍繞促進依法行政的目的，不能簡單地為了監督而監督，要注重分析案件背后的原因等深層次問題。”[7]

注釋：

[1]最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政檢察指導與研究》，中國檢察出版社2015年版，第256頁。

[2]參見白建云：《建立檢察機關行政執法檢察監督大數據平臺三點設想》，載《檢察技術與信息化》2017年第1期。

[3]參見李志林：《行政違法行為法律監督制度初探——以檢察改革為視角》，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》，2015年第4期。

[4]參見謝玉美、劉為勇：《行政違法行為檢察監督程序論》，載《行政法學研究》，2017年第1期。

[5]參見鄭新儉：《推進行政違法行為檢察監督》，“第十七屆全國檢察理論研究年會專題”，載《人民檢察》2016年第11期。

[6]參見肖曉峰：《堅持問題導向，推動民行檢察理論研究——中國檢察學研究會民事行政檢察專業委員會第五屆年會觀點綜述》，載《人民檢察》2016年第14期。

[7]同[1]，第30頁。endprint