檢察機關提起公益訴訟出現的難題破解

孫曉茹

摘 要：當前，檢察機關開展公益訴訟工作，面臨案源相對較少，辦案阻力大，檢察官自身素質不適用公益訴訟工作的高要求，可以借鑒的經驗較少等問題。為此，要多種渠道獲取案件線索，在法律授權范圍內做好工作，注重監督效果，保證案件質量。

關鍵詞：公益訴訟 難題 解決之策

公益訴訟作為一種新的訴訟機制，受到社會各界廣泛關注。最高人民檢察院從2015 年起已在全國部分地區試點提起行政公益訴訟工作，隨著今年《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改，最高人民檢察院部署了檢察機關全面開展公益訴訟工作。但這對非試點院來說，開展公益訴訟仍是項新工作，會和試點院一樣出現一些共性難題，需要進一步總結提高。

一、現階段檢察機關提起公益訴訟出現的難題

（一）案源相對較少

案件線索是公益訴訟工作的基礎，沒有線索，試點工作就是無米之炊，無源之水。案源是開展辦案工作的前提和基礎，要牢牢抓住“公益”這個核心，針對公益訴訟工作重點，堅持從維護國家利益和社會公共利益出發。一方面，案源線索應當來源于檢察機關履行職責中發現的案件這一先決條件，制約了檢察機關獲取案源渠道。另一方面，檢察機關應當先履行督促的前置程序，由于絕大多數行政機關懾于檢察機關的法律監督機關地位及權威性，對檢察建議提出的建議一般都會及時進行整改，這樣就使大量案件被前置程序消化掉，能夠起訴到法院的就大大減少。隨著公益訴訟案件的辦理和宣傳，行政機關對公益訴訟重要性的認識會進一步加深，其對檢察建議的糾正率必然進一步提高，這樣雖然檢察建議的效力能夠提高，但結果必然使能夠進入訴訟程序的案件線索進一步減少。

（二）案件辦理阻力大

從絕大多數行政公益訴訟案件來看，案件都是發生在基層，被告多數也是基層的行政機關，但由于行政機關上下級間的層級結構原因，也就是說絕大多數的行政機關一般都有其相應的上級主管機關，上級機關出于維護自身形象的目的，都會向同級黨政機關或相對應的檢察機關提出協調的請求，特別是近年來行政責任追究的力度加大后，各級政府及其工作部門對作為被告人的身份都會感到很大壓力，由此自然會花更大氣力在做方方面面工作，從而給檢察機關辦案增加了壓力。

（三）檢察官自身素質不適用公益訴訟工作的高要求

庭審是案件審理的中心環節，很大程度上決定案件能否勝訴的關鍵。對于被告能夠主動接受監督的案件來講，庭審的對抗性可能不強，但若是遇到被告不愿承認錯誤的案件，那么庭審的對抗性將明顯增強。案件的辦理過程中，相關部門由于害怕被追究責任，對檢察機關的所有指控都不認可，所以庭審雙方辯論異常激烈，在此情況下，公益訴訟案件對檢察機關出庭人員的應變能力、法律功底、庭審場面控制等等素質能力提出了很大的挑戰，稍有不慎可能陷于被動局面。由于檢察機關公益訴訟的被告都是相關行政機關，其對自身的部門法律規定、程序等遠較檢察機關更熟悉，由此檢察機關在信息和法律知識中存在不對稱的不利地位，對檢察官的業務能力提出了更高的要求。

（四）新工作可以借鑒的經驗較少

就檢察機關而言，公益訴訟工作經過兩年的試點，取得了一定的經驗，但是還是不能滿足實際工作的要求。對于公益訴訟工作而言，無論是調查取證還是訴訟請求、出庭審判等等都處于摸著石頭過河狀態，稍不注意就可能出現紕漏，影響判決結果。此外，相對于民事公益訴訟，行政公益訴訟由于不能調解、和解結案，因此，一旦指控的事實證據或適用法律不夠充分嚴謹，檢察機關就必須承擔敗訴的法律后果，對檢察機關的形象產生影響。

二、公益訴訟難題如何破解

（一）盡快出臺詳細的司法解釋

《民事訴訟法》《行政訴訟法》明確了人民檢察院在公益訴訟中的法律定位，明確的法律依據是檢察機關做好公益訴訟工作的武器，應盡快通過立法明確檢察機關提起、參與公益訴訟的具體規定。

司法解釋要對提起公益訴訟的范圍做出更加細化的規定。正確把握“公益”與“私益”的界限，防止將“公益”泛化，對不具有公共性的利益以公益訴訟的方式進行保護，導致訴權被濫用。檢察機關提起民事公益訴訟的案件范圍限定在污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的案件，要以生態環境和資源保護領域為重點，嚴格遵守提起公益訴訟范圍，只有在有關機關或組織沒有提起，社會公共利益仍處于受侵害狀態的情況下，檢察機關才可以提起民事公益訴訟。

積極推動有關部門和社會團體成立公益協會，推薦政治素質高、業務能力強、熱心于公益事業的退休檢察官加入公益協會，引導公益組織作為適格主體提起民事公益訴訟。要把握好公益訴訟的標準、范圍和重點。牢牢抓住公益這個中心，堅持從維護國家和社會公共利益出發推進工作。

（二）多種渠道獲取案件線索

完善內部協作機制，依職權發現。檢察機關要加強案源機制建設，認真研究“在履行職責中發現”案件線索的途徑和方法，建立與行政執法機關的案件線索移送機制；構建檢察各業務部門之間移送線索的工作渠道。加強與偵監、公訴、自偵、控申、預防等業務部門的聯系，完善內部協作機制。

加強與外部的溝通協調，積極爭取社會各界的理解和支持。要加強與行政機關的協調，推動檢察監督與行政監察、行政復議等行政機關內部糾錯機制的有效銜接。要加強與政府法制部門、環保等行政執法單位的協調，深入推進“兩法”銜接等工作平臺建設，完善在公益保護中行政機關與檢察機關的銜接機制，在生態環境和資源保護領域，加強與環保、國土、林業等部門的協作；在國有資產保護領域，加強與財政、審計、國資委等部門的協調配合；在食品藥品安全領域，加強與食藥監、工商管理、質監等部門的協作，獲取公益訴訟線索。

（三）在法律授權范圍內做好工作，注重監督效果，保證案件質量

提起公益訴訟不是檢察機關的“專利”，法律規定的機關和有關社會公益組織也可以是公益訴訟的重要參與者。因此在處理檢察機關與社會公益組織關系時，如果公益組織已向法院提起公益訴訟，檢察機關則無需再向法院起訴，確有必要的，檢察機關可以通過支持起訴等方式給予法律咨詢、協助調查取證等幫助。如果社會公益組織在提起公益訴訟可能存在訴訟能力與意愿或動力不足等問題，在經過訴前程序而沒有取得監督效果的情況下，檢察機關應當及時提起公益訴訟。

選派優秀的檢察官參與公益訴訟工作，對公益訴訟案件質量進行評議，對于起訴到法院的案件，要從文書制作、出庭表現、庭審效果等方面進行綜合評價。對擬提起公益訴訟的案件要認真分析研判，做好調查取證工作，正確運用檢察機關調查核實權來收集取證，確保事實清楚、證據充分，程序合法。在庭審環節，要重視加強與法院的溝通聯系，共同研究公益訴訟特殊的庭審程序和流程，特別是要根據民事和行政公益訴訟不同的案件性質和訴訟特點，研究適用不同的舉證責任、證據標準等；要高度重視出庭公訴工作，重視庭前的證據審查工作，選派優秀出庭團隊，圍繞案件焦點做好出庭應對準備；要正確行使好檢察機關在公益訴訟中的處分權。

對行政機關，要注重發揮監督的雙重效應。一方面，要通過監督支持行政執法，推動行政管理和行政處罰法律效果的實現，維護正確行政處罰的權威，形成依法行政的良好態勢；另一方面，要通過監督規范行政行為，切實糾正不作為、亂作為等突出問題，建立長效工作機制，推進問題從根本上解決。endprint