“三權分置”背景下河北貧困地區農村土地流轉調查

——以沽源白玉祥，史學良，梅迪，王怡婧，馬馳堃縣為例

摘要：實行“三權分置”并行，著力推進農業現代化，是現階段深化農村土地制度改革的重大舉措。本文將河北貧困地區農村土地流轉作為研究對象，以國家級貧困縣——沽源縣為例，探索該縣在“三權分置”背景下推進農村土地流轉過程中的實踐經驗，并針對存在的問題提出合理性的建議。

關鍵詞：土地流轉；“三權分置”；貧困地區；扶貧脫貧

中圖分類號：F301.11 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2017）40-0057-04

一、導言

黨的十八屆五中全會提出，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。農村土地流轉再度被社會廣泛關注。河北省是農業大省，農業在全省特別是在貧困地區依然是主要的經濟發展基礎。目前，河北省仍有40個縣屬于國家級貧困縣，其中22個縣納入了國家連片特困地區。在新形勢下，切實推進農村土地流轉“三權分置”是推動河北省貧困地區精準扶貧、順利脫貧的重要法寶，也是建設經濟強省、美麗河北的必然選擇。

河北省沽源縣屬北方農牧交錯帶中段，是典型的脆弱生態區，水土流失極為嚴重，農牧業生產極不穩定，經濟水平落后，是國家級貧困縣，納入了國家燕山—太行山區連片特困地區。近年來，該縣積極探索實施農村土地承包經營權分置，搞活農村土地，促進農業發展，增加農民收益，在推動農村流轉土地承包經營方面探索出了自己的路子。

二、河北貧困地區農村土地流轉現狀

近年來，河北省貧困地區農村經濟體制不斷深化和完善，農村土地流轉開展得如火如荼，不僅規模不斷擴大，而且還呈現出獨特的流轉特點。

（一）土地流轉規模總體呈擴大趨勢

隨著精準扶貧工作的順利推進，河北貧困地區經濟快速發展，農村經濟結構也隨之調整，土地流轉規模總體呈現擴大趨勢。以沽源縣為例，該縣全縣總區域面積3654平方公里，總耕地面積150余萬畝，其中家庭承包耕地面積148萬畝，集體機動地40980畝，占耕地總面積的3%左右。根據沽源縣農工委提供的2008—2015年全縣地流轉數據，沽源縣土地流轉規模不斷增大，流轉速度漸趨平穩。2008年以來全縣土地流轉達到491624畝，82%集中連片，占全縣現有承包耕地1025469畝的47.94%，即全縣近50%的耕地已經流轉。據調查，全縣流轉的土地以水澆地為主，超過90%的水澆地實現了經營權流轉，旱地所占的比重較小。從2008—2011年沽源縣土地流轉規模不斷增大，到2011年達到最大值近14萬畝，之后兩年下降，2014年又有所增加達到8萬多畝。由于流轉土地面積不斷增加、可流轉土地的余量不斷減少，該縣土地流轉速度也有所放緩，漸趨平穩（見圖1）。

（二）土地流轉特點突出

經過多年的農村土地流轉實踐，河北貧困地區在流轉模式、流轉對象、流轉用途等方面有獨特之處。筆者在對沽源縣調查研究的基礎上，將其總結為以下幾點。

1.土地流轉多為出租形式，入股形式少。沽源縣土地流轉有出租、轉包、轉讓、互換和入股等多種形式，其中以出租形式為主，入股形式占比很少，其他形式有一定比例的存在。以黃蓋淖鎮為例，該鎮土地二輪延保時，耕地面積為58566畝，到2014年底，該鎮流轉耕地面積39900畝，流轉率達68.1%。出租形式占流轉面積的80%，入股形式僅占不到10%（見圖2）。

2.土地流轉多流向種植大戶，流向合作社占比小。沽源縣土地流轉有四種流向：普通農戶間流動、農戶向工商企業流動、農戶向合作社流動與普通農戶向種植大戶流動。流向種植大戶占比最高，達到80%，流向合作社的不到9%。流向合作社的土地多以入股形式流轉，流向種植大戶的多以出租形式流轉。農戶間的流轉主要以交換的形式存在。

3.土地流轉主要用土豆和蔬菜生產。沽源縣位于京津的上風上水方向，年均溫2.1℃，有效積溫1900—2100℃，7月份均溫17.9℃，無霜期70—120天。其獨特的氣候條件，適合發展錯季農業。經濟作物以蔬菜為主，其種類有圓蔥、架豆等。糧食作物以馬鈴薯為主。2016年，全縣蔬菜種植面積達25.41萬畝，蔬菜總產值突破15億元大關。蔬菜出口創匯278萬美元，同比增長29.3%。農副產品加工企業發展到47家，蔬菜、馬鈴薯加工能力達到35萬噸。

4.土地倒流轉現象時有出現。農業稅時代，部分農民或棄耕、或撂荒、或交與親戚鄰居耕種，自己外出打工。取消農業稅后，打工農民有些積蓄便回鄉創業，從事農業生產，從原來耕種的親戚朋友手里拿回土地，有的還承包其他農民的耕地，擴大耕地規模，出現土地倒流轉現象。在當前的經濟形勢和回鄉創業的影響下，不少外地打工的農民重新回鄉從事農業生產，土地倒流轉現象增多。

三、河北貧困地區農村土地流轉成果顯著

河北貧困地區農村自實施土地流轉“三權分置”以來，取得了顯著成果，既促進了農村經濟的發展、農民收入的提高，也推動了農村土地資源的合理配置。

1.土地流轉成為河北貧困地區開展脫貧攻堅的重要抓手。自實施土地流轉以來，沽源縣集中利用流轉土地開展扶貧攻堅，取得階段性成果，實施了大其梁食用菌種植園、張沽線設施架豆帶等扶貧產業項目，增建了扶貧設施大棚3000余座，幫助全縣2萬多貧困人口實現了脫貧。沽源通過流轉土地，發展園區農業、現代農業，引進了鑫華農業、雙益馬鈴薯、金蓮川牧業等投資超5000萬元的產業化龍頭企業28家，設立農民專業合作社600多家，優先扶持貧困戶進入工廠工作，直接帶動貧困戶戶均增收5500元，使2萬多人通過從事精細蔬菜種植和特色養殖實現脫貧致富。以西辛營鄉下火石村為例，2015年西辛營鄉在貧困村下火石村發展食用菌種植園區項目，實施食用菌種植脫貧攻堅戰略。截至2016年底，全村食用菌種植園區內大棚達56個。2015年生產鮮口蘑、香菇達16.4萬斤，銷售收入70多萬元。像西辛營鄉食用菌種植這樣的扶貧開發項目一樣，沽源縣二道渠鄉的錯季草莓、閃電河鄉的精細蔬菜、九連城鎮的食用菌等特色種植業已初具規模。沽源將帶動能力強、覆蓋范圍廣、發展基礎好的蔬菜、馬鈴薯和特色養殖作為主導產業來抓，農民增收效果顯著。以種植馬鈴薯為例，未流轉前產量為1000—1500斤/畝，現在能達到10000斤/畝，按照現在的最低價格0.65元/斤計，每畝產值6500元，除去投入成本2000—3000元/畝，純收入達到3500—4500元/畝。流轉出土地的農戶在正常出租費240元/畝之后，還可以打零工獲得工資收入，按照最低80元/天計，在整個種植期（4個月，120天），可以獲得過萬元的收入。按照人均6畝地計算，加上租地費6×240=1440，年收入能達到1.1萬。而土地未流轉前，產量1500斤/畝，單價0.65元/斤，總產值975元，去除各項成本，畝均收入400元左右，年均收入6×400=2400元。土地流轉前后相比，農民收入提高4倍之多。土地流轉已經成為幫助當地貧困人口增收減貧、脫貧攻堅的重要抓手。endprint

2.土地流轉成為河北貧困地區實現規模經營的關鍵一步。沽源縣在流轉土地上新建農業園區，實施長梁現代農業示范園、閃電河現代農業綜合開發示范區二期等建設工程，萬畝以上現代農業園區建設達到8個。全縣新增圈舍面積1.05萬平方米，規模化養殖場達到230家。沽源縣在閃電河、平定堡兩個鄉鎮發展了5萬畝高標準示范農田，重點構建了萬畝現代馬鈴薯、萬畝精品蔬菜、500畝循環農業、500畝觀光農業、2000畝有機蔬菜和現代加工物流園六大核心示范園區。截止2015年5月底，沽源全縣各類農業產業化企業發展到近300家，其中省、市級農業產業化龍頭企業30余家，農副產品加工企業發展到40余家，加工企業年加工能力120萬噸，實現產值9300多萬元，帶動就業3000人，經營范圍覆蓋全縣70%的農副產品。隨著土地流轉的進一步深入，規模經營已成為主要的發展方向。

3.土地流轉成為河北貧困地區提升農技水平的重要推力。沽源縣所在的壩上高原水資源形勢嚴重，農業生產必須保證用水安全和便利。土地流轉之后，規模化的生產倒逼經營者想方設法解決用水問題。微滴灌技術、水肥一體化設施設備、誘捕器、測土施肥、人工智能等現代化的生物防治技術、生產技術被廣泛應用于當地農業生產中。土地流轉推動提升農技水平在農業園區得體現最明顯。“十二五”期間，沽源縣高標準打造了壩上畜禽合作社生豬養殖基地、大其梁食用菌科技園等65個農業園區，高薪聘請了技術顧問，全程提供指導。除此之外，沽源縣還牽頭與國家半干旱農業工程技術研究中心開展合作，實施了馬鈴薯規模種植水肥一體化控制技術推廣活動，使馬鈴薯繁育技術處于全國領先水平。

四、河北貧困地區農村土地流轉存在的問題

河北貧困地區農村土地流轉取得了顯著成果，也存在著諸多有待進一步解決的問題，這些問題在一定程度上成為了制約其為脫貧攻堅持續發力的瓶頸。

1.土地市場不健全。據調查，沽源縣的土地流轉沒有形成一套統一的管理機制，鄉鎮政府和村級組織提供有效管理服務的能力有待提高，土地管理部門對土地流轉的管理和監督職能尚待進一步發揮。在流轉實踐中，合理配置土地流轉需要辦理大量手續，需要得到政府部門的審批才能合法使用，這對于承租雙方來說有不小的困難。此外，農村農戶的法律意識普遍淡薄，土地流轉過程中缺乏相關的評估、咨詢、公證、仲裁和監督等法律保障措施，部分農戶對于土地流轉流程不明確，存在不通過村委會、自發地進行農地流轉的現象，這使農戶的土地使用權益無法得到保障。此外，土地流轉缺乏統一的交易平臺，流轉雙方有時并不會形成正規合同；流轉雙方對流轉土地估價有差異，這使農民流轉土地存在收益風險。

2.土地流轉形式單一。據調查，沽源縣農村土地流轉形式主要以出租為主，該形式占比高達85%，其他形式占比少。這一現象與農民的受教育水平普遍較低、缺乏基礎的土地流轉經營意識和能力有關。農民對于家庭土地的處置更傾向于出租以獲取固定的租金收益，放棄入股經營等其他收益更高的土地處置方式。

3.品牌優勢欠缺。打造品牌是企業發展的必然。沽源縣作為農業大縣，雖然土地流轉面積大，參與經營的企業多，種植的產品種類多樣，但當地的農產品尚未形成具備當地特色的品牌效應，市場渠道單一，尚未形成有效競爭力，不能在市場上站穩腳跟，極易受到同類商品的沖擊以及市場變化的影響。

4.掠奪性經營普遍。不當的土地流轉加速了生態破環。其中，超規模化經營對生態破壞最為嚴重。由于受流轉期限的限制，一些企業、種植大戶以追逐高利潤為目標，不顧地力的承受能力，肆意開發利用土地資源；過度利用地下水，超出了當地資源的承受能力。為了拓展種植用地，當地農戶私自拓荒、變草地為耕地。無節制擴大耕地面積，掠奪性經營造成了草場破壞、環境污染，影響了土地流轉的質量和效益。

五、促進河北貧困地區農村土地流轉的對策

基于上述問題，我們繪制了促進河北貧困地區農村土地流轉的對策思維導圖（見圖3）。針對土地市場不健全的問題，本文提出要不斷簡政放權，健全相關法律措施，建立農村土地流轉交易平臺；針對流轉形式單一的問題，本文提出創新土地流轉方式，探索土地入股等形式；針對品牌優勢欠缺的問題，本文提出重視技能培訓和品牌意識；針對掠奪經營問題，本文提出立足長遠堅持適度規模，發展家庭農場。

1.創新管理方式，健全土地市場。作為農地流轉的引導性行為主體，政府要積極作為，營造良好的農地流轉環境，依法支持、引導農地流轉，建立起一整套相關的評估、咨詢、公證、仲裁和監督等法律保障措施。進一步完善貧困地區農村土地確權工作，搞活土地承包經營權。規范農地流轉合同，明確農地流轉手續，建立農地流轉備案制度。政府應牽頭成立土地流轉交易機構，通過這一中介服務機構建立起一套規范、高效的信息與服務平臺，健全土地市場，為貧困地區農民流轉土地提供服務，切實保障農民收益。

2.探索流轉方式，增加土地收入。堅持讓農民的土地在增收脫貧發揮最大作用這一原則，保證農民是土地流轉的真正受益者。這既要明晰土地承包權、經營權，還要創新土地的流轉模式，使土地資產成為長久的、高效的、穩定的財產性收入，幫助農民增收脫貧。實物折算地租與土地入股方式是值得實踐的土地流轉方式。河北省貧困地區農村土地流轉可以探索實施實物折算地租的方式，根據當年的農地產出情況來確定租金，對于農民特別是貧困農民來說，這既能滿足他們對“糧食”的深厚感情，又能保障他們的收益，還利于流轉雙方保持長期的流轉關系，減少土地流轉中的矛盾。河北省貧困地區農村土地流轉也可以探索實施土地入股的方式，鼓勵村民土地入股，賦予農民“老板”的身份，采取相關的配套措施，最大限度地保障農戶尤其是貧困戶的利益。此外，也可以將土地折價后與其他生產要素共同參股組建土地合作社。進一步以土地合作社的名義將流轉土地折算成固定資產入股到企業，獲取企業收益，參與企業分紅，使流轉土地的農民既當勞動者，也當小老板。endprint

3.培養本土人才，發揮品牌效應。提高農村人口素質，切實加強本土農村勞動力職業技能培訓。一方面政府要出臺相關政策，鼓勵農民愛農、務農、興農，促進農業發展隊伍年輕化、科技化，為貧困地區農業生產提供智力支持。另一方面，緊緊依托新型城鎮化，實現農民市民化，整合培訓資源，對貧困地區的農業經營者開展專業知識的傳授和專業技術的傳習，提高本土人員的農技水平，培育新型職業農民，逐步實現農民職業化，為現代農業培育生產經營主體，為提高農民轉移就業能力、提高生產效率、增加糧食產量和促進農業發展夯實基礎。沽源縣應該把握歷史發展機遇，積極乘京津冀一體化和北京冬奧會的東風，進一步發展好蔬菜種植、格外注重培養本土品牌，保證自身產品質量，做好宣傳營銷工作，打造產品品牌，提高產品知名度，實現質量支撐品牌，品牌提升質量的雙向促進。

4.適度規模經營，發展家庭農場。大力發展合作社經濟，發揮合作社的龍頭作用，為貧困地區農民提供全方面服務。要在財政投入、稅收優惠、金融服務等方面支持農業合作社發展，提高合作社的服務水平和生產能力，促進農業生產適度規模經營。發展家庭農場，通過土地流轉，逐步探索培育適度規模經營的家庭農場，采用先進生產技術，投入技術、資本等現代生產要素，提高家庭農場的集約化生產水平。

“三權分置”是我國農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力。在接下來的改革過程中，河北貧困地區要逐步形成“三權分置”格局，確保“三權分置”有序實施，特別是搞活承包經營權，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，推動土地流轉不斷深入，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

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