芻論我國公眾參與社會治理服務平臺的構建

馬健裕，梁仲明

(西北大學 公共管理學院 ，西安 710127)

芻論我國公眾參與社會治理服務平臺的構建

馬健裕，梁仲明

(西北大學 公共管理學院 ，西安 710127)

公眾參與社會治理是政治民主發展的必然趨勢，當前我國公眾參與社會治理尚需深入的理論探索和實踐創新。其中，加快構建公眾參與社會治理服務平臺對于進一步優化公眾參與社會治理，推進社會主義民主政治發展，具有重要現實意義。現階段要加快構建我國公眾參與社會治理的服務平臺，即：一個集中協調公眾參與項目，提供面向參與對象個性化支持服務的專業的社會服務機構。文章探索設計了公眾參與服務中心(站)作為公眾參與社會治理服務平臺的形式之一。

政治民主；公眾參與；社會治理；服務平臺；公眾參與體驗

公眾參與社會治理落戶中國已經20多年，在理論探索和實踐應用兩個層面均取得了相當可觀的成績。但客觀而言，我國公眾參與還有很大的提升空間，既需要理論層面的深入研究和探索，也需要實踐層面的進一步創新和拓展。近年來，不少學者對我國公眾參與社會治理發展中出現的問題和不足給予關注。如，胡仙芝教授認為，目前我國公眾參與社會治理存在的問題主要有：制度規范缺乏、參與有效性不足、公眾主體意識和能力不足、組織化程度較低，以及非制度化參與等。[1]那么，怎樣才能進一步優化我國公眾參與社會治理？筆者擬從公眾參與的服務平臺建設方面展開分析。

一、公眾參與社會治理服務平臺的構成要素和功能

服務平臺在國內各行業應用廣泛，其能夠整合基礎設施資源和提供相關行業領域應用示范，提高精細化管理水平，并為不同服務對象提供技術支持，降低服務對象的行為成本。例如，人才服務中心，為單位招聘和個人求職提供信息和平臺。具體工作內容已從最初的招聘服務、人事代理發展到包括培訓服務、勞務派遣、就業指導、人才測評、管理咨詢和人力資源服務外包等多種服務。

實踐中公眾參與平臺也不陌生。例如在民意調查階段利用多種現代通信手段構建民意信息匯總、分析平臺。我國大部分地方政府網站安排有公眾留言信箱，如北京朝陽區政府網站為民意征信開辟了公眾參與網上通道。國外如英國E-Participation平臺，提供電話、短信、電子郵件和在線表單等多種民意征集方式。收集到的信息由E-Participation工作人員匯總處理，以供連接在平臺上的政府部門查詢和應對。同時公眾還可以在E-Participation上進行在線討論，政府部門能根據在線討論的熱點及時發現公眾關注的焦點。[2]

為方便公眾獲取全部相關參與信息，國外一些國家還建立了公眾參與中央聯絡點(central contact point)。例如2008年奧地利搭建的“Digitales ?sterreich”(數字奧地利平臺)，是以信息公開和參與項目集中協調為主的數字服務平臺，該平臺能夠集中協調地方和國家層面開展的參與性項目。[3]

此外，也有針對參與領域所搭建的參與平臺。2008年10月13日，北京市朝陽區啟動了“社區規劃公眾參與平臺”。該平臺是政府、居民、規劃技術人員三方為主的溝通平臺，由政府部門組織，社區居民和專業人員共同參與，還可邀請有關的非政府組織和有關專業背景的志愿者參加。因地制宜設置工作場所，用于展示規劃、接待群眾、收集意見、提供咨詢服務。同時方便政府工作人員深入基層，了解現狀，完善規劃。[4]

在此背景下，有學者建議構建基于新媒體的城鄉規劃信息發布和公眾參與平臺。通過優質高效的信息發布和互動反饋支持，吸引新媒體上的公眾參與向該官方平臺集中。該平臺將擁有直觀方便的用戶界面(WebGIS技術)，信息發布機制(展示、公布和查詢)，評論互動網絡(公眾、政府部門、專家三方)。[5]

上下溝通和信息流動是公眾參與平臺的主要內容，因為公眾參與最基礎的內容就是信息獲取、交流和反饋。其原因與公眾參與的三個條件密不可分：信息公開；利益相關人參與；反饋。[6]就此而言，公眾參與社會治理的服務平臺就是為實現信息公開，政府、公眾、專家三方溝通互動，信息反饋等方面提供支持服務的一種系統。進一步而言，對公眾參與社會治理服務平臺的形式、職能和導向可從以下幾方面把握：

首先，形式多樣。如社區規劃公眾參與平臺，由市、區規劃部門與街道辦事處或鄉鎮政府及其他相關部門共同組成領導小組。嚴格來講，它不是一個獨立的社會組織機構，而是在政府推動和主導下建立的一種新參與機制。如北京市人才服務中心，是由市委組織部、市人力資源和社會保障局共同領導的全市綜合性人才市場社會化服務機構。與此同時，以網絡數字系統為核心搭建網絡服務平臺也不失為另一種巧妙的構建形式。例如數字奧地利平臺和英國E-Participation。以網絡數字系統為核心搭建服務平臺，能夠發揮網絡工具的信息統計、分析和處理優勢，最大程度上滿足公眾參與的信息公開與流動需求。并且對于公眾而言，網絡數字系統式的服務平臺具有高度透明的公開性和信息互動反饋的即時性。因而，公眾參與社會治理的服務平臺，或者小范圍有限運行成為一種新的公眾參與機制，或者網絡數字系統，也可向著專業層次擴展為實體的社會化服務機構。并且均應該由政府主導推動，設立上級主管部門規范日常運行管理。

其次，注重服務性職能。以社區規劃公眾參與平臺為例，其工作目標是拓寬公眾了解規劃、參與規劃的渠道，建立政府、社會公眾和規劃技術人員之間的常態化溝通機制，增加相互間的傾聽、交流和理解，加強規劃管理的精細化，使規劃工作更好地貼近群眾、服務社會。公眾參與社會治理的服務平臺也應當以服務性職能為主。除項目展示、接待訪客、收集意見、提供咨詢等工作外，公眾參與社會治理的服務平臺還可以承擔教育培訓、資料存儲、參與項目記錄等工作。為需要集會議事場地的參與項目提供會場支持服務，例如外聯、會場布置、媒體接待等。多個參與項目，或項目周期重疊時，公眾參與社會治理的服務平臺應當負責集中協調參與項目，科學安排周期先后順序。此外還有更多支持服務可在實踐中繼續發展完善。

再次，面向參與對象。市場經濟下企業生產以消費者為導向，服務性機構更是如此，應當盡一切可能滿足服務對象的個性化需要。服務平臺的個性化服務，對于政府而言，側重民意征集調查，可重復性地實施精細化管理，以及提供了解社會的觀察窗口；對公眾而言，側重信息公開、參與意識能力培訓、溝通反饋通道，以及一目了然地參與項目篩選；專家人員，側重傳播渠道、大眾科普，以及社會觀察研究窗口；其他社會組織，側重影響力擴展、多方協商機制，以及利益合作。

綜上可知，公眾參與社會治理的服務平臺是一個集中協調公眾參與項目，提供面向參與對象個性化支持服務的專業化社會服務機構。

二、構建公眾參與社會治理服務平臺的重要意義

1.有利于提高公眾參與社會治理的有序性。擴大公民有序參與是我國堅持和完善社會主義民主制度的一個重要目標和途徑。黨的十八大報告指出，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。[7]十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。這對公眾參與社會治理的有序性提出了新的要求。

實現公眾參與社會治理的有序性，需要必要的參與通道和參與組織。目前我國擁有多種參與通道，如信訪、行政復議和行政訴訟、基層群眾自治組織議事、旁聽等；諸多參與組織，如各級人大、政協、工會、共青團、婦聯，群眾自治組織、其他社會公共組織等。進一步提高公眾參與有序性，需要不斷豐富參與通道和參與組織。公眾參與社會治理的服務平臺即是一種新的參與通道和參與組織。另一方面，參與渠道的暢通是有序政治參與的基本特征。[8]公眾參與社會治理的服務平臺借助及時的信息公開，透明的機制運行，能縮短政府、公眾、專家之間的互動距離等，維護和暢通公眾參與通道。總之，引導公眾通過該服務平臺進入參與領域，是將公眾參與納入常態化、制度化、組織化的重要舉措，能有效地提高公眾參與的有序性。

2.有利于拓展公眾參與社會治理的渠道。“在社會轉型時期，公民的參與需求與社會的參與渠道之間經常會構成一對矛盾，會出現某種張力。解決這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑”。[9]2016年《中國公眾的政治參與觀念調查報告》指出：我國公眾已經具有較高的政治參與意識和基本素質，而政治參與渠道有待進一步拓展。[10]近年來多地出現的鄉賢文化研究會、[11]鄉賢理事會[12]等基層公眾參與社會治理實踐創新，從結果上說明公眾對拓展參與渠道的需要。諸多案例，如環境保護、[13]舊城更新、[14]公共設施選址[15]等，表明不引入公眾參與可能引發公眾對決策合法性和科學性的懷疑。所以拓展參與渠道與政府部門為大眾服務的目標實現是一致的，從近些年黨和政府的工作報告中可以看到我國政府在這個議題上的真誠態度。而公眾參與社會治理的服務平臺即是一種新的公眾參與渠道。此外，由于可重復性的精細化管理，公眾參與項目被模式化、程序化，便于學習推廣和創新，所以服務平臺更有利于孵化新的公眾參與渠道。

3.有利于培育公眾參與社會治理的意識和能力。我國政治現代化起步晚，人民民主不到七十年，公眾參與“大都出于外力的推動，要么是政府改革的需要，要么是媒體的助力，要么是公民個體的利益維權所逼迫，很少是出自公民社會內在的活力和公民意識的真正覺醒”，“一些政府官員缺乏與社會公眾平等合作、服務公眾的理念”，[16]致使公眾參與的深度和廣度不足。公眾參與的深度和廣度很大程度上取決于公眾參與意識能力水平，因此需要不斷提高公眾參與的意識和能力。

公眾參與社會治理的服務平臺能夠提高公眾參與的意識和能力。公眾通過了解和討論問題進行學習，增長知識和開拓視野；通過媒體宣傳和溝通交流，消除種種誤解，增加公眾對決策和政策的理解，提升對公共事務的判斷能力。傳統公眾參與模式，例如聽證會，范圍和周期有限，所以對公眾學習過程的作用有限，遠不能滿足培育公眾參與意識和能力的長期需要。公眾參與社會治理的服務平臺作為常態化參與渠道，同時開創參與培訓服務，輔之以網絡虛擬社區，為公眾提高參與意識能力營造了一個良好的教育培訓基地。

4.有利于降低公眾參與社會治理的信息成本。公眾是否具備選擇公共決策方案所需的專業技術能力，這關系著公眾參與的深度和力度。獲取相關專業資料并非免費，公眾需要投入大量的時間去閱讀和學習。由政府邀請專家負責說明咨詢、數據統計分析、專項研究報告等同樣需要時間成本和實際酬勞(比如現金支付，象征性榮譽，或時效性特殊便利等。同時，也要考量公眾選擇參與項目、參與機制的成本。國外經驗表明，市民的參與興趣不會僅限于本市參與項目，如果要尋找其他城市或地區乃至中央政府層面的參與項目，將以指數方式增加公民的搜索成本。[17]并且公民在青年、中年和晚年所傾向的參與項目很可能不同，再引入就業與非就業、已婚與未婚、受教育程度、宗教信仰、居住年限等社會因素，參與項目的選擇將更加多變。[18]并非沒有必要選擇適合自己的參與項目，因為受個人觀念影響，對于自己所認為好的公眾參與機制，公眾的參與體驗、參與積極性更佳。[19]所以任何能夠降低公眾選擇信息成本的措施都十分重要。

為協調兼顧不同的群體利益，保證決策的參與性，政府往往事前需要進行大量的民意征集調查。但政府獲取民眾意見并非免費，特別是當民眾意見表達渠道不暢通、民眾意見表達積極性不高時，政府意見征集的成本會有所增加。2006年IAP2總結公布了數十種熱門的公眾參與工具，大部分參與工具都服務于政府獲取民意，或者說方便公眾表達意見。[20]這些實踐經驗從側面表明，政府獲取公眾意見的信息成本問題值得重視。公眾參與社會治理的服務平臺能夠降低公眾參與社會治理的信息成本。它為政府、公眾、專家提供了一個常態化的溝通平臺，拉近了三者之間的溝通距離，有利于切實降低政府民意征集成本和公眾專業技術知識獲取成本。

5.有利于公眾參與社會治理的理論研究。不斷擴大公眾參與社會治理是當今時代國家政治文明的發展趨勢。然而對于公眾參與的未來發展，學術界仍然存在爭議。例如，行政人員中的利益相關群體是公眾參與的促進因素還是阻礙因素，仍需要進一步研究。[21]有學者指出，近十年來我國公眾參與研究以制度-結構分析和過程-事件分析為主，需要加強對典型公眾參與實踐的持續性研究，進一步提高公眾參與定量研究水平。[22]公眾參與研究的深入，對公眾參與社會治理的實踐觀察窗口提出了更高要求：一是需要常態化的 觀察窗口；二是需要長期持續性的觀察窗口；三是需要便于量化研究的觀察窗口，等等。構建公眾參與社會治理的服務平臺，開辟了一個公眾參與社會治理的觀察窗口，如能與高校和研究機構保持開放合作態度，長期提供相關數據，最終有利于提高我國公眾參與社會治理的理論研究水平。

6.有利于提高政府負責公眾參與項目工作效率。政府部門能否處理好日益龐雜的參與工作是建設服務型政府的重要課題。隨著公眾參與領域的擴大，公眾參與項目的豐富，必然對協調公眾參與項目周期、管理公眾參與基礎設施資源、處理公眾參與記錄、提供公眾參與支持等提出更具體的工作要求。成立一個專門的應對機構或許是一種更高效的辦法，使政府部門能專注于與公眾和社會的其他互動及本職工作。其次，公眾參與社會治理的服務平臺或可消化一部分運營成本，減輕公共財政負擔。提供相關服務是否收費以及收費標準、收費對象可根據實際情況進一步論證安排，區分公益項目與收費項目也有助于緩解經費壓力。此外，作為服務性機構，公眾參與社會治理的服務平臺較之于政府部門天然地擁有親和力優勢，容易營造公正公開透明的形象，更有利于調動公眾參與積極性，改善公眾參與的公正性體驗。

三、我國公眾參與社會治理服務平臺的構建思路

根據我國社會政治發展實際，公眾參與社會治理服務平臺建設要科學規劃，逐步推進。例如先發展網絡數字系統，從公眾參與項目網絡信息中心開始，重點突出公眾參與項目信息公布、電子咨詢和網絡連線等功能，一步步擴大到實體性的公眾參與社會治理服務機構。總之，要堅持試點先行，逐步推廣的原則，逐步構建完善公眾參與社會治理的服務平臺。本文在此探索提出以下構想思路。

首先，各地區可根據需要設立公眾參與服務中心(一級)或公眾參與服務站(二級)，輻射本區域參與群體；各地區參與平臺之間合作共享，構成全國性的參與服務平臺。公眾參與中心(站)至少應該包括以下資源，詳見表1。

其次，公眾參與服務中心(站)的工作目標在于降低公眾參與成本，培育公眾參與意識能力，集中協調公眾參與項目，優化豐富公眾參與體驗，其具體工作內容如表2所示。

表1 公眾參與中心(站)資源

表2 公眾參與服務中心(站)的具體工作內容

再次，為組織機構運行的高效有序，防止推諉扯皮，公眾參與服務中心(站)應分多個科室。本文設計了一種科室劃分形式，具體如下：

辦公室。負責中心事務協調；負責文秘、文電、會務、機要、檔案等日常運轉工作；擬定中心年度發展規劃和年度計劃，并承擔具體實施工作；重要文稿的起草；研究提出中心條例和管理辦法；重要事項的組織和督察；中心物業、固定資產、車隊管理等后勤保障；中心安全保衛消防。

綜合科。來訪咨詢、信息保密、信息公開等；公眾參與宣傳教育；新聞媒體發布；大型公眾參與項目服務的組織和協調；外部組織聯絡；科研機構和課題組合作項目；公眾參與組織和團體的接待和聯絡。

人力資源科。中心人力資源發展規劃、隊伍建設、人事管理服務等；專家技術人員聯絡；中心組織文化建設；中心參與培訓隊伍建設；中心外部人力資源管理。

信息技術科。中心用戶網站搭建和維護；網上公眾信息數據的匯總、分析和處理；公眾參與網絡和移動端應用開發；中心影像、文字、錄音、圖片等信息資料的記錄、收集和存儲；社會調查等。

財務科。負責編制中心年度財務預算、決算；中心財務的監督與管理；日常財務收支的審核、核算、結算等。

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C916

A

1002-7408(2017)10-0015-06

陜西省政府委托項目“公共領域中的對話機制與社會管理研究”(20301004)階段性成果。

馬健裕(1991-)，男，陜西延安人，西北大學政治學理論碩士生，研究方向：公眾參與社會治理理論與實踐；梁仲明(1957-)，男，西安人，西北大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向：中外政治制度比較、行政管理。

【責任編輯黎峰】