習近平以人民為中心的法治化治理思想論析

李金和

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴陽 550001)

習近平以人民為中心的法治化治理思想論析

李金和

(貴州師范大學 歷史與政治學院，貴陽 550001)

黨的十八大以來，對當代中國國家治理的核心問題——什么是國家治理現代化、怎樣推進國家治理現代化，習近平總書記作了系列重要論述。其中，習近平從國家治理現代化的指導思想層面突出表達了“以人民為中心的法治化治理”思想。作為國家治理現代化時代課題的中國方略，“以人民為中心的法治化治理”思想，是國家治理現代化的抽象形式——法治化和國家治理現代化的抽象實質——良法善治的本質升華，是國家治理現代化的具體實質解答。推進當代中國國家治理現代化，必須貫徹落實習近平“以人民為中心的法治化治理”思想，不能停留于國家治理現代化的抽象形式層次和抽象實質層次。

習近平；以人民為中心；法治化治理；國家治理現代化

無論是從觀念導向的理想主義路徑論，還是從問題導向的現實主義路徑論，國家治理現代化問題都已經成為21世紀人類社會發展和人類文明開拓必須直面的時代課題。適應人類文明發展趨勢，面向當代中國問題，黨的十八屆三中全會明確將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為新的戰略課題。三年多來，學術界對當代中國國家治理體系和治理能力現代化問題進行了廣泛而深入的探討，對作為當代中國國家治理現代化指導思想的“習近平國家治理現代化思想”展開了一定程度的研究。但是，相較于“習近平國家治理現代化思想”在推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化實踐中的指導地位，現有研究還存在明顯不足。基于此，本文擬以習近平總書記系列重要論述為文本，從國家治理現代化的抽象形式、抽象實質、具體實質三個層次逐層闡發習近平“以人民為中心的法治化治理”思想的深層本質，以期彌補相關研究的不足。

一、法治化：國家治理現代化的抽象形式

2014年2月17日，習近平在“省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”上的講話中指出：“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1]習近平這里所說的“全新的角度”，從我國改革開放以來的政治實踐來看，就是從前社會主義的統治者中心型國家統治、管理者主導型國家管理、社會主義建設初期的人民形式參與型國家管理轉向社會主義新時期的人民有效參與型國家管理、社會主義現代化時期的人民中心型國家治理。1980年8月18日在中共中央政治局擴大會議上的講話中，鄧小平指出：“我們要充分發揮社會主義制度的優越性，當前和今后一個時期”，政治上應“充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利”。[2]322“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力”，也就是要推進人民有效參與型國家管理建設。

縱覽人類文明的歷史發展，總結新中國建立以來正反兩方面的歷史經驗，充分發揮社會主義制度的優越性，加速社會主義現代化建設，推進人民有效參與國家管理，核心要件是“改革并完善黨和國家各方面的制度”，實現黨領導人民管理國家的制度化。鄧小平指出，肅清封建主義和資產階級思想的影響，“重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展。”[2]336人類文明的歷史和社會主義的建設實踐證明：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[2]333

什么才能確保“制度好”呢？歷史實踐證明，不是統治者中心型的“人治”，也不是管理者主導型的“管制”，而必須是人民有效參與型的“法治”。“人治”的典型特征是“言出法隨”，“把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’。”[2]146“管制”的典型特征是“官僚制政府”，“社會管理行政化，行政權力強勢化”。無論是“人治”還是“管制”，都不可避免地陷入這樣一個悖論，即必然仰賴于領導者的賢明和領導者賢明的必然不確定性的二律背反。正是針對社會主義建設初期人民形式參與型國家管理的“管制”癥結，1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話中明確指出：“為了保障民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。……應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要法律，……經過一定的民主程序討論通過，并且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”[2]146～147

緊接著，1980年，鄧小平提出了“黨和國家領導制度的改革”課題。1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，明確“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”，“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利。”[3]顯然，中國共產黨領導下的依法治國方略，一開始就是作為“國家治理”方略定位的，而不僅僅是一種“管理”手段，更不是一種“管制”手段和“統治”手段。貫徹依法治國的“國家治理”方略，1999年3月15日，九屆全國人民代表大會第二次會議通過《憲法修正案》，將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫進《憲法》總綱。至此，法治原則成為中華人民共和國“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織”行使“公共權力”的根本原則。特別需要注意的是，與“依法治國”的憲法原則相統一，2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議又一次通過《憲法修正案》，把黨的十六大提出的“尊重和保障人權”進一步表述為“國家尊重和保障人權”，寫進《憲法》公民的基本權利和義務第一條，將“人權”由一個政治概念提升為法律概念，使“人權”獲得憲法保障。由此可見，作為一個有機的整體，依法治國不是“管制”民眾、“統治”百姓，而是“保障人權”。

而后，從黨的十六大到黨的十八屆四中全會，依法治國方略逐步由理念到實踐，由“全面落實”到“全面推進”。黨的十六大明確“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，強調“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，“堅持依法執政”。[4]黨的十七大指出“依法治國是社會主義民主政治的基本要求”，強調“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家”，“全面落實依法治國基本方略”，“推進依法行政”，“尊重和保障人權”，“加快建設社會主義法治國家”。[5]黨的十八大部署“全面推進依法治國”，“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”[6]2013年2月23日下午，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。在主持學習時，習近平強調：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[7]黨的十八屆四中全會專會研究全面推進依法治國若干重大問題，并指明“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的依法治國總目標，價值指向上，也就是“促進國家治理體系和治理能力現代化”。在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中，習近平強調：“法治體系是國家治理體系的骨干工程”，全面推進依法治國是“國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”。[8]

可見，習近平的國家治理現代化思想，在其最基礎的意涵上，也就是國家治理的法治化。但同時，必須特別注意，如果我們僅僅停留于法治化的層面來理解習近平的國家治理現代化思想，也就淺化了其深層意涵。顯然，抽象的法治只是回答了國家治理現代化的治理方式問題，而沒有回答作為國家治理現代化方式——法治方式的前提，即“法的內容”的問題。正如黨的十八大報告所指出的：“法治是治國理政的基本方式”。正因為抽象的法治只是回答了國家治理現代化形式層面的方式問題，在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平從戰略支點的角度指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”[9]然而，當前有關國家治理現代化問題的研究和習近平國家治理現代化思想的闡釋，大多仍然停留在法治化這一國家治理現代化的抽象形式層面。

二、良法善治：國家治理現代化的抽象實質

應該說，正是針對將黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略思想簡單地作國家治理體系和治理能力法治化的形式化理解，2014年2月17日，在“省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班”上，習近平在闡述推進國家治理體系和治理能力現代化必須重視法治之前，特別引用了北宋政治家王安石在《周公》一文中的論斷：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。習近平指出：“‘立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治’。推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，建設法治中國。在這點上，我們不會動搖。”[10]3顯然，習近平國家治理現代化思想中的“法治”，不是抽象形式的法治，不是抽象的“法律之治”，更不是“管制”模式下的“用法來治”，而是“善法之治”。

習近平國家治理現代化思想中的“法治”是“善法之治”，而非抽象的法治思想，在十八屆中央政治局第四次集體學習的講話中，習近平就已有明確闡述。他說：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。”[10]43可見，習近平國家治理現代化思想中的“法治”，不是剝離了內容的形式法治，而是以好內容為前提的“好法之治”。正如古希臘思想家亞里士多德所主張的：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂良好的法律。”[11]顯然，亞里士多德主張，“制訂得良好的法律”是法治的前提，法治是“制訂得良好的法律”獲得普遍服從的結果，亦即先有“良法”方有“法治”。在亞里士多德看來，“人民可以服從良法也可以服從惡法”，但“惡法之治”，不是“法治”。

由此可見，西方法理學上的“惡法非法”“惡法亦法”之爭問題，實質上是抽象的形式法治產生的抽象悖論問題，而且是抽象形式法治必然產生的抽象悖論問題。如果不是停留于抽象的形式法治，而是直面現實生活中人們的現實期盼和現實法治，“惡法亦法”問題是有違人們的常識、常情、常理的，是不太可能獲得民眾認同的。擔任過美國聯邦最高法院大法官30年之久的奧利弗·溫德爾·霍姆斯曾指出：“法律的生命不是邏輯，而是經驗。一個時代為人們感受到的需求、主流道德和政治理論、對公共政策的直覺——無論是公開宣布的還是下意識的，甚至是法官與其同胞們共有的偏見，在決定賴以治理人們的規則方面的作用都比三段論推理大得多。法律蘊涵著一個國家數個世紀發展的故事，我們不能像對待僅僅包含定理和推論的數學教科書一樣對待它。要理解法律是什么，我們必須了解它以前是什么，以及它未來會成為什么樣子。……在任何特定時代，法律的內容，就其本身而論，都完全可能與時人所以為便利的東西嚴絲合縫；但是它的形式和機理，以及它在多大程度上能夠導致我們所希望達到的效果，則極大地依賴于過去。”[12]在現實生活的、常識、常情、常理的意義上，德國著名法學家伯恩·魏德士指出，法律職業工作者在“實現建立在世界觀之上的政治形成目標方面，發揮著共同的作用。如果不打算充當麻木的法律技術匠(Rechtstechniker)角色，他就必須對‘為什么’當為以及法的效力依據確立自己的立場。正如歷史所表明的，倘若沒有自己的立場，法律工作者將很容易在無意識當中成為權力所有者的工具，成為權力者的法政策目標、甚至罪惡的法政策的工具”，[13]亦即為虎作倀、助紂為虐。

站在全球層面考察西方古希臘至今兩千多年法治理想的歷史、政治和理論，近十年來活躍于英美法理學界的美國杰出學者布雷恩·Z.塔瑪納哈指出，關于法治的理論構想可以歸納為兩種基本類型六種形式，即“形式的”和“實質的”兩種類型，“以法而治”“形式合法性”“民主+合法性”三種形式法治和“個人權利”“尊嚴權和(或)正義”“社會福利”三種實質法治。具體如圖示：[14]117

法治的理論構想較薄弱→比較濃厚形式法治以法而治———法律是政府的工具形式合法性———普遍,面向未來,明晰,確定民主+合法性———合意決定法律的內容實質法治個人權利———財產,隱私,自治尊嚴和/或正義社會福利———實質平等,福利,共同體的存續

形式法治不對法律本身的實際內容作出判斷，不關心法律本身是良法還是惡法，不關心法律的實體目標。也正因為形式法治不對法律本身是良法還是惡法的實際內容和實體目標作出判斷，因而最受西方資產階級法律理論家的偏愛。布雷恩·Z.塔瑪納哈特別指出，形式法治，尤其是形式合法性的形式法治，“對自由主義和資本主義而言是占主導地位的法治理解”，因為形式合法性的形式法治，“與內容不公正或內容邪惡的法律制度可以共存”，“對資本主義而言，公開、面向未來并具有普遍性、平等適用與確定性等品質的法律很適合于便利市場交易，因為可預測性和確定性允許商人計算預期交易的可能成本與利潤。”[14]152、153

毫無疑問，表征、承載、反映社會主義制度優越性和國家治理現代化特性的社會主義法治，不是也不能停留于形式合法性的形式法治，并且也沒有停留于形式合法性的形式法治。黨的十八屆四中全會明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”可見，習近平國家治理現代化思想中的法治，是實質法治，是“良法善治”。其中“良法”是前提，“善治”是目標。但同樣需要注意的是，無論是“良法”還是“善治”，作為社會的規范性要件，都是價值評判的結果。也就是說，構建“良法”，推進“善治”，不能停留于“良法善治”概念本身，而是首先必須明確作為“良法善治”價值評價前提的價值立場和價值標準。在系列重要論述中，習近平一再指明，推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化的“良法善治”，不是抽象的良法善治，而是站在人民立場，以人民利益為核心價值標準的良法善治。這就是說，如果僅僅停留于“良法善治”這一抽象的概念來理解習近平的國家治理現代化思想，同樣淺化了其深層意涵。因為“良法善治”只是從一般意義上回答了習近平國家治理現代化思想的抽象實質。

三、以人民為中心的法治化治理：國家治理現代化的具體實質

為貫徹落實《中國共產黨章程》的全心全意為人民服務根本宗旨，黨的十八屆五中全會明確提出，全面建成小康社會的第一條原則，就是“堅持以人民為中心的發展思想”，亦即“把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點，發展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發展權利”。從“發展人民民主，維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發展權利”這一內容不難看出，習近平把“以人民為中心的發展思想”，作為“國民經濟和社會發展”的首要原則，是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的首要原則，亦即是習近平國家治理現代化思想的“良法善治”的核心原則。2016年1月18日，習近平在“省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班”上指出：“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節。”[15]在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”[9]

“為了人民、依靠人民”，“堅持以人民為中心的發展思想”推進國家治理體系和治理能力現代化，質言之，也就是推進以人民為中心的法治化治理。作為良法善治這一抽象實質的具體化和法治化這一抽象形式的本質升華，習近平“以人民為中心的法治化治理”的國家治理現代化思想，可以歸納為這樣三個關鍵詞，即以尊重和保障人權為中心，以良法善治為顯性表征，以法治為基本方式。

貫徹和落實習近平具體實質的國家治理現代化思想——“以人民為中心的法治化治理”，全面推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化，至少必須明確并做好以下三個方面的工作。

第一，“以人民為中心的法治化治理”，是尊重和保障人權的“為民之治”；推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化，必須強化人格尊嚴和人權保障。對比“法治”與“統治”、“管制”，實質法治與形式法治，社會主義法治與資本主義法治，不難發現，“為民之治”是社會主義法治區別于資本主義法治的根本特征，亦是實質法治區別于形式法治的根本特征，也可以說是“法治”區別于“統治”和“管制”的根本特征。在中國共產黨領導下的社會主義中國，“為民之治”更是中國共產黨先鋒隊性質的具體體現，是中華人民共和國憲法權威的必然要求。我國《憲法》第33條、第38條明確規定：“國家尊重和保障人權”；“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯”。為落實憲法效力，貫徹憲法原則，黨的十八大指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”；到2020年，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”。在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中，習近平強調：“必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”；“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現人民意志。”[8]

第二，“以人民為中心的法治化治理”，是規范公權力行使的“治官之治”；推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好領導干部這個“關鍵少數”，強化依法執政、依法行政。對比《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等公法與《民法總則》等私法，不難發現，法治，作為“法律之治”，其前提是區分公共領域和私人領域，其功能是規范公權力，維護私權利。在公權力與私權利的關系中，私權利是決定性的、根本的。概而言之，法治的實質就是規范公共領域的公權力，維護私人領域的私權利。“以人民為中心的法治化治理”，本質是“治官”、“為民”，而不是“治民”、“為官”。《行政許可法》第1條規定：“規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序”；《行政處罰法》第1條規定：“規范行政處罰的設定和實施，……維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”；《行政強制法》第1條規定：“規范行政強制的設定和實施，……維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益”。與行政法規范公權力、保護私權利相呼應，今年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》第1條規定：“保護民事主體的合法權益，……維護社會和經濟秩序。”正因為“以人民為中心的法治化治理”是“治官之治”，在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，在“省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班”上，習近平反復強調“權由法定、權依法使”，“法定職責必須為、法無授權不可為”，“全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’”，并特別指出“能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政”。[8]

第三，“以人民為中心的法治化治理”，是讓人民群眾切實體驗到公平正義獲得感的“務實之治”；推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化，必須一項一項抓好落實。對比“法治”與“法制”，不難發現，法制即法律制度，更多地偏重于靜態層面的制度有無，從文義本身無法得出法律對國家生活、社會生活的介入；與法制不同，法治即法的治理，明確強調動態層面的治理效度，亦即強調法律對國家生活、社會生活的廣泛介入。實干興邦，空談誤國。貫徹落實習近平具體實質的“以人民為中心的法治化治理”，全面推進當代中國國家治理體系和治理能力現代化，當前必須重點抓好已有法律的具體落實工作，使中國特色社會主義法治理論上的“為民之治”“治官之治”切實轉化廣大人民群眾日常生活感知的“為民之治”“治官之治”，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。2014年1月7日在中央政法工作會議上，習近平指出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，“經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，總體上解決了有法可依問題”，“誠然，我們的制度體系還要完善，但當前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格執行”，因此，“現在，我們的工作重點應該是保證法律實施，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。有了法律不能實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話。”[16]易言之，離開了實踐中的“務實之治”，中國特色社會主義法治理論上的“為民之治”、“治官之治”就只是一紙空文，“以人民為中心的法治化治理”的國家治理現代化就會成為一句空話。

[1] 完善和發展中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報，2014-02-18(01).

[2] 鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3] 江澤民文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，2006∶28-31.

[4] 江澤民文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，2006∶553，555.

[5] 胡錦濤文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，2016∶635-637.

[6] 胡錦濤文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，2016∶634.

[7] 依法治國依法執政依法行政 共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設[N].人民日報，2013-02-25(01).

[8] 習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015，(1).

[9] 習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10-29(02).

[10]習近平關于全面依法治國論述摘編[G].北京：中央文獻出版社，2015.

[11][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1983∶199.

[12][美]霍姆斯.普通法[M].冉昊，姚中秋，譯.北京：中國政法大學出版社，2005∶1.

[13][德]魏德士.法理學[M].丁曉春，吳越，譯.北京：法律出版社，2013∶271.

[14][美]布雷恩·Z.塔瑪納哈.論法治：歷史、政治和理論[M].李桂林，譯.武漢：武漢大學出版社，2010.

[15]習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[N].人民日報，2016-05-10(02).

[16]十八大以來重要文獻選編(上)[G].北京：中央文獻出版社，2014∶717,719-720.

D61

A

1002-7408(2017)10-0054-06

2014年國家社科基金年度項目“中國夢的精神實質與社會主義核心價值觀培育研究”(14BKS012)階段性研究成果。

李金和(1975-)，男，湖南新化人，貴州師范大學歷史與政治學院教授，法學博士，博士生導師，主要從事馬克思主義價值理論與思想政治教育研究。

【責任編輯張亞茹】