獨立公投來襲，西班牙和伊拉克還好嗎？

謝奕秋

2017年秋天，在伊拉克庫爾德地區和西班牙加泰羅尼亞自治區（首府巴塞羅那），兩場鬧得沸沸揚揚的獨立公投在不到一周內陸續亮相，賺足了眼球，滿足了當地政治家的弄權欲望，卻也透支了國民的感情，留下了一地雞毛。

正如離婚不是單方可以決定的事，除非有出軌、家暴等情形可訴諸法庭判決，主權國家的一個部分也無權單方面以獨立公投的形式實現分離，除非它曾屬于該國的殖民地或遭受過該國的武力摧殘，發生了人道主義危機，例如科索沃。

從世界范圍內的政治實踐來看，強行以獨立公投的形式從母國單方面脫離，已經越來越難以成功了。克里米亞2014年3月通過獨立公投，單方面從烏克蘭分離出去，迄今沒有得到多數國家認可，哪怕它已經加入了俄聯邦。更不用說，混戰中的頓涅茨克和盧甘斯克，仍被公認屬于烏克蘭了。

疏還是堵？

2016年初才當選加泰羅尼亞自治區主席的普伊格蒙特宣稱，自己只是想追求蘇格蘭人那樣的公投機會。然而，他可能因“濫用公款”舉行公投而被逮捕。

3年前的蘇格蘭獨立公投，給不少人一個錯覺，以為在中央政府反對地方獨立的情況下，地方上可以隨意操作公投程序。其實，蘇格蘭公投是英國卡梅倫政府事先批準的，其用意就在于以蘇格蘭民意（民調一直顯示統派占優，只不過投票前有些反常）及早“澆滅”當地獨派政黨支持者的熱情。

事實上這一策略也奏效了，蘇格蘭選民投“統一”票的比例，要高出“獨立”票10個百分點。之后獨派政黨黨魁辭職，該黨也在今年6月的大選中丟掉不少國會議席。

像蘇格蘭這種“上面允許投，自己沒過線”的情節，加拿大主要說法語的魁北克省1995年也上演過。當時“獨立”票差一點就過半了，比較驚險，但還是沒過。從那以后，魁獨分子就像泄了氣的皮球。加最高法院、議會也不再給他們機會了。這種先“疏”后“堵”的方式，可謂一勞永逸解除了后患。

魁北克、蘇格蘭這類動真格的公投，歷史上并不多見。在政治、軍事決定國界的年代里，獨立公投更多是走一個形式。蘇聯解體帶來了一大批國家獨立，但這些國家的獨立公投往往并不受關注，因為上層精英已經達成了解體蘇聯的共識；反之，那些不是原加盟共和國的小地方，如南奧塞梯、納戈爾諾-卡拉巴赫、德涅斯特河沿岸，即便辦了公投且事實獨立，也得不到國際承認。

冷戰結束后，真正能獨立出來且獲得國際承認的非前蘇聯國家，有波黑、厄立特里亞、東帝汶、黑山、南蘇丹等少數案例。

波黑在歐共體支持下強行公投獨立后，引發了當地塞族人的武裝反叛，打了三年半的波黑戰爭，共有20萬人死亡；最后議和，以一國兩個實體（波黑聯邦、塞族共和國）的方式實現了共存。

其余幾個國家公投獨立時，基本上都得到了原來所屬國家的諒解。比如，厄人陣與埃塞人陣并肩作戰，1991年推翻埃塞俄比亞獨裁政權，然后各自建政；獨裁者蘇哈托下臺后，1999年印尼新總統同意飽受戰亂的東帝汶（九成多居民信天主教）選擇自治或脫離印尼；2005年蘇丹南北議和，進入6年過渡期，期滿后南蘇丹公投獨立，得到祝福。

如果一個地方的獨立是國際“合意”的結果，獨立公投的贊成率就不重要。反之，如果國際上普遍不支持，那么即便公投獨立贊成率達97%，也會在程序上被各種挑刺。比如說違憲、存在軍事干涉、信息不透明、組織混亂、缺少辯論、無法核實結果等等。

西班牙和伊拉克最近的地方獨立公投，國際上普遍不支持，國內又不合憲法，基本上就是自彈自唱的鬧劇，所以采取“堵”的方式總體沒錯，但更重要的還是爭取民心。伊拉克庫爾德地區公投結果—有效投票率72%，將近93%的有效票支持獨立，顯示了局部的民意依歸。這是巴格達方面要正視的。

結構性困境

西班牙加泰羅尼亞自治區獨立公投，與伊拉克庫爾德地區獨立公投，看起來訴求差不多，但兩個地方在國家架構中的地位很不一樣。

西班牙王國是個單一制多民族國家，地方行政區不是一個政治實體，不具有任何主權特征。而伊拉克是個聯邦制國家，各成員單位先于聯邦國家存在，憲法承認庫爾德聯邦地區現有的權力。

同樣是下轄4個省，庫爾德自治區有20多萬自己指揮的內部安全部隊，而加泰羅尼亞不僅沒有準軍事部隊，連警察控制權也在公投前一周被上收，無法維持正常的投票秩序。所以，10月1日加泰羅尼亞公民投票不可能像9月25日庫爾德地區公投那樣順利，甚至會因投票所大樓被“封鎖”而無法投票。

雖然主體地位有高低，但兩地面臨的司法障礙是一樣的。加泰羅尼亞于9月6日通過的確定公投日期的法律，被憲法法院要求“暫時擱置5個月”；伊拉克最高法院則下令庫區“暫停籌辦”9·25公投，直到法院審查完相關違憲控訴。馬德里方面恫嚇，參與非法公投的742名市鎮長若不出席庭審，將被逮捕；巴格達方面則威脅，所有參與公投程序的伊拉克公務員，都將面臨公訴方的起訴。

兩地公投的命運也早已注定：因違憲而不被國家承認。而這在兩地已不是第一次。2005年伊拉克新憲法頒布實施時，庫爾德自治區就搞過獨立公投，以98.98%的壓倒性多數通過。2014年11月，加泰羅尼亞舉行過一次獨立公投，80.7%贊成完全脫離西班牙獨立，但投票率只有40%左右。

在其他障礙方面，伊拉克庫區是邊界沒有劃定，在許多庫爾德人為主的省份與聯邦政府存在管轄權爭議。而且，土耳其、伊朗、敘利亞等周邊國家境內，都存在大量的庫爾德同族。雖然他們的政治立場不一，甚至彼此厭惡，但外界通常視他們為一體，擔心出現“大庫爾德斯坦”。因此，哪一方庫爾德人有獨立要求，另外幾國一般都會協同圍堵。而整個庫爾德地區深處內陸，一旦周邊國家封鎖邊境，石油等重要出口物資無法外輸，就形同死局。

加泰羅尼亞緊挨法國和地中海，地理上自成一體，不擔心被封鎖，可一旦獨立也就自動退出歐盟和歐元區，想重新加入就沒那么容易了。如今，除了決定脫歐的英國，大多數歐盟國家拒絕支持“加獨”。對歐盟出口占加泰羅尼亞出口額的65.8%，如果被征收高關稅，對其農業和制造業打擊太大。

動機和代價

就重啟獨立公投的動機而言，伊拉克庫爾德人并不單純，除了有將自治區升格為共和國的沖動，更在于將“石油印鈔機”基爾庫克納入庫爾德版圖—這次公投不限于自治區，而開放給同意參加公投的基爾庫克省。

另外，庫爾德自治區被聯邦政府“中斷”財政撥款太久，導致它欠外國石油公司和承包商巨額款項，被欠薪的公職人員也抱怨連天。自治區主席巴爾扎尼面臨換屆因素，試圖以公投造勢“背水一戰”。

巴爾扎尼曾表示，公投之后，庫爾德政府會用一到兩年，跟伊拉克官員探討邊境劃界、自然資源分割以及宣布獨立的時間表。這樣，原本已超期留任的巴爾扎尼還能延任一段時間。而如果解決欠薪問題，他還可以在換屆選舉中有更大布局。

但是庫區自身的問題，影響了巴爾扎尼對大局的判斷。當前“伊斯蘭國”戰爭甚至在伊拉克都還沒結束，在敘利亞則因爭奪東部油田而可能爛尾，國際社會（除了以色列）并不希望他此刻來“橫插一竿子”。即便“伊斯蘭國”已是只“死老虎”，土耳其總統埃爾多安和伊朗教士政權也不好惹。再說，伊拉克庫區一旦獨立建國，伊拉克什葉派政權失去制衡，將更加倒向伊朗，這是美國不愿看到的，也是華盛頓在表態時偏向巴格達的原因。

至于加泰羅尼亞人，雖然抱怨本地區的文化和語言得不到尊重，但重啟獨立公投主要是出于經濟利益考量。

加泰羅尼亞是西班牙最富饒的自治區之一，以16%的人口貢獻了西班牙19%的稅收收入，出口額占西班牙1/4，甚至享有超過一半的創投資金。但長久以來，自治區只收到遠低于自己貢獻數額的財政撥款，而且當地金融業的翅膀也被西班牙在國債市場上的糟糕表現束縛。當地人認為一旦獨立，可擺脫西班牙分攤在自治區身上的722億歐元債務（2016年數據），省掉向中央政府每年約160億歐元的納稅。

但加泰羅尼亞人也應該想到：當地生產的很多商品都運往西班牙市場，與西班牙之間“國界”的建立，將導致雙方在就業和財富上的損失，而軍隊、外交機構和央行的設置，都將給“新國家”帶來負擔。

現實中的博弈

各種限制條件擺在面前，博弈者自身的主觀能動性，對事件進展也有一定影響。

庫爾德公投之前，伊拉克總理阿巴迪責令庫區交出過境點、機場的控制權，還以庫區“偷竊”石油并“非法出口”為由，要求其他國家不要進口庫爾德石油。同為什葉派掌權的伊朗，隨即做出有力的配合，除了與伊拉克、土耳其聯名譴責公投外，還停飛了往返伊拉克庫區的航班，關閉了與伊庫區接壤的邊境，在兩伊邊境搞大型軍演。

公投之后，伊拉克議會責成聯邦政府恢復對基爾庫克等地油田的控制。而如若土耳其真的采取所需的“一切步驟”，比如關閉經土耳其海港出口的伊拉克輸油管道，可能引起伊庫區經濟動蕩；昔日的“安卡拉代理人”巴爾扎尼，說不定會被“變革運動”等反對黨攆下臺。

但這盤棋有一個突破口，就是普京。伊拉克庫區的基爾庫克省長在公投后宣布，與俄羅斯的石油合作不變。那么，因為俄對敘政府有很大影響力，假如土耳其封鎖邊境，伊拉克庫區可尋求俄羅斯協助，經敘利亞對外出口石油。所以，普京和巴沙爾會否為了石油利益而得罪土耳其和兩伊，才是關鍵。

再看西班牙。捍衛君主立憲制的首相拉霍伊（代表“中右”人民黨）已經展示了雷霆手段，但似乎到了下面就成了“拳頭打棉花”，因為獨立的意愿是自下而上產生的，不全是自治區官員在操弄。

公投前幾周，中央政府停止了向加泰羅尼亞撥款，而自治區重新任命了稅務機關，以示經濟分離。為控制地方預算，中央政府9月20日逮捕了自治區經濟部官員等14名高官；當天巴塞羅那就有4萬人上街抗議，之后碼頭工人還罷工讓國民警衛隊無法按時出動。幾天內，中央政府查封了近千萬張選票，自治區的基層組織又分發了上百萬張選票。

因10·1公投不設投票率門檻，一旦贊成票過半，加泰羅尼亞政府宣布獨立，西班牙可能會關閉該自治區政府。但馬德里對加泰羅尼亞的壓制也激起了逆反心理，使得上街抗議漸成常態，哪怕巴塞羅那8·17恐襲造成了上百人死傷。所以，有西班牙高官建議：采取“模擬公投”形式，給獨派一個發聲渠道。

目前看來，無論伊拉克庫區還是加泰羅尼亞，都無法保證獨立后可獲得更好的治理，而且兩地內部的權斗也相當激烈。在這個呼喚自治和包容但主權仍是至高原則的時代，獨立公投就像是“被用作武器的雞肋”，貌似一投就靈，實則欲速不達。