城市基礎設施管理中政府和市場職責劃分的探析

臧傳敏

摘 要：城市基礎設施城市運行和發展中起到了關鍵的作用，是城市賴以生存和發展的基本條件。改革開放以來，隨著政府職能的不斷轉變以及市場化改革的持續深入，城市基礎設施管理發生了深刻的變革，取得了顯著的成效，但仍存在基礎設施運營效率低下、投融資渠道單一等問題，出現這些問題的根源在于城市基礎設施管理的過程中政府與市場職責劃分不清。文章從目前城市基礎設施管理中政府的職能范圍出發，分析了職責劃分不清的原因，探討嘗試從多個方面將兩者進行明確的職能分工，以達到政府與市場各司其職，最大限度地利用社會資源實現運營高效率。

關鍵詞：城市基礎設施管理 政府職責 市場機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）09-028-03

城市基礎設施管理按其服務的性質可以分為社會性基礎設施和功能性基礎設施。在我國，城市基礎設施一般是指工程性基礎設施，主要包括：“能源生產和供應設施；城市供水、排水、照明、污水處理等市政基礎設施；航空、鐵路、汽車運輸等對外交通設施，城市道路、城市客貨運和城市交通管理等市內交通設施；郵電通信設施；環衛、環保、園林、綠化等城市環境設施；防火、防洪、防震等城市防災設施；城市戰備設施等。”{1}城市基礎設施內容會隨著人民生活水平和社會生活需求的提高而不斷的充實。

“傳統的管理中政府既扮演著管理者又扮演著經營者的角色，‘全能角色造成政企不分，基礎設施權責利關系不明確，建設、管理、運營脫節，競爭意識弱，效率低下，投入產出效益差，資產流失浪費現象嚴重。”{2}本文是從政府與市場對城市基礎設施管理的重要作用的角度出發，借鑒國外的豐富經驗并對其進行總結，提出城市基礎設施管理中政府與市場的職責分工，實現運營的高效率。

一、城市基礎設施管理的模式發展歷程

中華人民共和國成立以后，我國開始實行計劃經濟體制，到20世紀70年代結束。在此期間，公共部門負責城市的基礎設施管理。從國際上城市的基礎設施管理的發展歷程來看，我國的城市基礎設施管理模式是隨著國際發展歷程的變化而變化。通過國際的走向我們需要清醒地認識到，城市基礎設施管理既要發揮市場的重要作用，也要依靠政府的引導作用，只有這樣才能把城市發展得更好。

（一）20世紀70年代之前：政府全包全管模式

在20世紀70年代之前，受強調政府干預經濟的凱恩斯主義思想的影響，城市基礎設施被很多國家作為具有自然壟斷的社會福利性產品，基本上對城市基礎設施進行國有化的管理已經達成共識。據統計，英國國有企業在國民經濟中的比重上升到20%，西班牙的公共企業占全國造船業的80%，在希臘，公共企業主要負責經營電力工業、鐵路運輸和郵電部門。

我國在當時是計劃經濟體制，同樣進入國有化的階段。在這個模式下，政府對基礎設施產品和服務的生產、供給都實行了壟斷。

（二）20世紀70年代～90年代：政府公共管理模式

從20世紀70年代開始，西方國家出現了以低增長、高膨脹為特征的“滯脹”現象。因此，能夠彌補市場失靈的凱恩斯主義受到質疑，新自由主義思想在西方國家日益流行。

私有化可以追溯到英國，20世紀70年代初，英國的私有化政策開始實行，剛開始只是出售諸如英國宇航公司等少數公司的股票。1984年后，隨著城市基礎設施被更多的個人或者企業所管理和運營，相關的部門和行業的數量也成上升趨勢。20世紀80年代，私有化主要集中在航空、電信、能源、電力、供水、天然氣等自然壟斷的企業，政府已經放手，使市場的作用得到充分的發揮。

社會主義市場經濟體制的確立是在改革開放以后，在市場經濟比較完全和城市管理制度由社會引導的情況下形成了這種模式，在這種模式下，明確了政府的職能，即只提供和管理與公共利益有關的具有非競爭性和非排他性的基礎設施產品與服務，以此來確保社會的穩定。

（三）20世紀90年代以后：政府調控管理，市場多元運作相結合模式

20世紀90年代，受市場經濟的長期影響，英國的企業私有化擴大到郵政、鐵路、運輸等部門。私有化程度在不斷地加深，這不僅使得政府獲得更多的收益，由于需要個人或企業要繳納稅款，稅收也成正比，同時也減少了支出，英國政府多年財政的問題沒有得到很好的解決，私有化的出現緩解了局面，英國經濟受到很大的影響，從此開始走向復蘇和穩定發展新時期。

在此期間，此模式的形成需要政府較強的調控能力，其中鮮明的特色是在政府調控的范圍之內，對城市基礎設施產品和服務的提供是多樣化的。“多元供給的模式包括公辦公營式、公辦商營式、專利經營式和私商經營式。”{3}在這種模式下，政府利用更少的成本調動更多的社會資源和資金來管理城市基礎設施，更好地滿足人們的需求。

二、現有的問題：政府與市場的職責不明

城市基礎設施通常被當作生活的必需品，因為它有很小的需求彈性，并且在生產方面形成規模，有規模效益，最明顯的是具有自然壟斷的特性。政府對基礎設施管理有其必要性，但是政府在管理的過程中出現一些問題。

首先，政府角色錯位，職能混亂。在城市基礎設施管理過程中，政府不僅是一般的社會管理者，更是扮演著管理市場的重要角色，從國有企業的角度來看，政府又是企業生產者或者擁有者。但是在尋求利益、責任要求等方面，三種角色充滿了內在的沖突。其實在很多城市，政府是基礎設施建設項目的所有者和直接投資者，同時又是具體項目的經營管理者，還是基礎設施的管理者。

其次，“由于長期受計劃經濟理論的影響，在城市基礎設施投資、建設、管理、產品或服務的價格、收費體系等方面基本上仍實行嚴格的計劃控制運作模式，造成城市基礎設施經營壟斷程度過高”，{4}缺乏競爭機制，導致基礎設施運營效率低下。

最后，“城市基礎設施的投資、建設、管理和運營分離，各自為戰、信息嚴重不對稱、基礎設施的成本偏高，而且存在許多‘無部門負責現象，經營效率低下。”{5}還有由于事業單位掌管著城市基礎設施的運行，所以政府有關監督部門對其缺乏約束力，也造成運行效率低下，有的設施甚至閑置或造成嚴重浪費。endprint

從這些問題中我們可以看出，政府與市場的職責劃分不清，政府管了不應該管的事情，市場的作用也沒有得到發揮。

三、政府與市場職責不明的原因分析

政府與市場職責劃分不清最主要的原因是基礎設施特殊的經濟屬性。因為有特殊經濟屬性，所以可以將其劃分成不同性質的基礎設施，政府就不能對其進行壟斷管理，要具體問題具體分析。最重要的是基礎設施的壟斷管理不能適應居民的需求變化，無法及時滿足需求，市場的介入，不僅會減輕政府的負擔，還會更好地滿足居民需求。另外，政府失靈與市場失靈也是職責不明的原因。

（一）市場優勢與失靈

市場利用利益杠桿、市場競爭，能夠調動人們的生產積極性，提高勞動生產率，實現資源的有效利用。但是對于純粹的公共產品，如污染這類的生產的外部負效應，市場是失靈的。因為污染者和被污染者之間在如何分配“重新安排生產計劃”上所得到的好處問題上不能達成共識。因此這部分不僅需要政府通過提供公共產品的方式來有效地克服和糾正外部性問題，還需要通過罰款或征稅的手段，因為在存在外部成本的情況下，如果政府向有關企業或個人對相當于它所造成的邊際外部成本進行罰款或征稅，相關當事人就會注意到外部成本會轉化為自己的內部成本，他們在作出決定時就會想到內部成本會增加，所以會盡量減少排放污水或者其他污染的環境的情況，從而達到減輕污染的目的。

（二）政府作用和失效

“政府在社會經濟生活中扮演著公共物品提供者、負外部效應消除者、正外部效應鼓勵者、收入及財富再分配者、生產秩序的維護者和宏觀經濟的調控者等角色，政府干預作用的強制性和規模性在糾正市場失靈上具有明顯優勢。”{6}另外，基礎設施被公認為公共產品，既沒有競爭性也沒有排他性的物品，如擁擠的道路、大氣和清潔的水等，產權的邊界是非常重要的問題，如果無法劃定，由誰承擔責任，誰有權利去懲罰，這些問題不能解決，只能由政府出面投資。私人資本更是無力解決這些問題，更無法得到該有的收益，所以是不愿意介入的。但是由于政府所掌握的信息有限，對私人市場反應的控制能力有限，以及競爭的缺乏這些情況的存在，在管理的過程中會出現失效。關于政府失效，薩繆爾森將其定義為：“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產生了。”因此政府參與市場管理時，則需要注意投資效率機制建立，才能維護社會的平衡和穩定。

（三）基礎設施特殊的經濟屬性

“城市基礎設施具有特殊的經濟屬性：產品服務具有公共物品與私人物品混合屬性，產品服務經濟屬性的異質性決定了城市基礎設施服務和經營方式的多樣性。”{7}這也是劃分基礎設施的政府和市場職能的標志。異質性使得不同部門間、部門內部和各種技術類型之間，基礎設施產業的經濟特征大不相同。例如，當城市間的收費高速公路不太擁擠，從而不太具有競爭性時，它就是典型的準公共物品。如果城市道路在交通高峰期十分擁擠，具有很強的競爭性，此時是需要收費的。城市基礎設施公益性強，不能完全市場化，但是有效的競爭必然會提高公共物品的生產供給效率，同時改善提供公共物品的質量和數量。

正是因為其特殊的經濟屬性，所以政府與市場要相互配合，政府扮演好自己的角色，市場在價格體制下自由發揮。

四、城市基礎設施管理上政府與市場的職責劃分

城市基礎設施具有公益性的特征，所以在效率公平的選擇上更傾向于公平。在城市基礎設施管理中，市場機制和政府應該密切配合，各司其職，所以改善城市基礎設施管理，提高基礎設施運營效率的首要條件是明確政府在管理中的職責，以此來界定政府與市場職能發揮作用的范圍。

（一）依據城市基礎設施的壟斷性來劃分

政府是公平的化身，市場是效率的代表，按照這種原則，再加上基礎設施具有公用性和公益性的特征，所以可以將基礎設施劃分為壟斷性的基礎設施和非壟斷性的基礎設施兩大類。這里壟斷性和非壟斷性主要指的是基礎設施的管理權是否對外開放，能夠對外開放的屬于非壟斷性基礎設施，要么屬于壟斷性基礎設施。如城市供水、供電、有線通信、對外交通、防災設施等決定國計民生，其影響是可想而知的，在生產和生活中由于客觀或其他社會經濟原因形成的不能被替代，不可或缺一類的基礎設施。還有一些公益性質極強，難以明確具體的服務對象，但是必須由政府投資及補貼才能維持經營和發展。對于這類的應該由政府主導，以維護公共利益。

對于非壟斷性基礎設施，如城市燃氣、供熱、園林、綠化、環衛等設施，相對于壟斷性城市基礎設施而言，非壟斷性的基礎設施同樣不可或缺，具有重要的作用，在政府的監督之下，可以通過多樣性的競爭使得成本降低，同時提高基礎設施管理的效率。

（二）依據城市基礎設施的項目分類來劃分

美國各級政府都不同程度地重視基礎設施的建設，尤其在民主黨上臺期間，更加大力發展基礎設施建設。美國基礎設施建設民間資本的投入占很大的比例，并且采取的是市場競爭的方式建成的。它將基礎設施分為經營性基礎設施和非經營性基礎設施，側重于非經營性基礎設施，并形成了自己的特色。

通過借鑒美國對基礎設施的分類的經驗，我們也可以將基礎設施建設分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目，實行分類管理。對于可以通過向社會收取費用回收投資的經營性項目，如收費公路、收費橋梁、自來水、燃氣、污水處理等，政府可以讓渡權利，撤出其投資，通過投標等一些方式來廣泛吸引社會資本；對于有一定收費機制但受市場、政策及經濟等因素的制約，成本自身無法收回的準經營性項目，如軌道交通、過江隧道等，這些準經營性項目工程量大、耗費多、耗時長，收益又很小，所以可以通過適當的財政補貼或給予周邊土地開發權等政策讓企業或個人覺得有利可圖，從而達到吸引社會資本的目的；對于非經營性項目，如城市綠化、生態保護等，可以采用公共服務外包的方式。吸引社會資本意味著市場的進入，自負盈虧，充分發揮市場機制的作用，競爭性就會加強。這樣，政府和市場就會各司其職，從而提高基礎設施運營的效率。endprint

（三）依據城市基礎設施的融資方式來劃分

英國的基礎設施管理做得比較好，在融資這方面主要采用BOT模式。基礎設施的主體建設及其資金都是由私人部門進行籌備的，他們來進行項目管理和基礎設施的經營。私人部門經過一段時間的經營之后，取得成本并獲得相應的利益之后，政府再收回，然后由政府直接經營和管理。這是一種完全私有化的形式，以競爭的條件為發展背景，最大可能地促使開展有效、公平的競爭，反對自然壟斷。

根據我國的國情要做到完全私有化是不可能的，但是部分基礎設施私有化是可以的，所以可以將城市基礎設施的融資方式分為財政投入、公私合作和完全市場化等多種形式。“從經濟屬性方面來分析，城市基礎設施可以分為公共物品性質、準公共物品性質和私人物品性質三種類型。”{8}“有些具有純公共產品屬性的基礎設施，具有非競爭性和非排他性的特征，如城市道路、廣場、公園、路燈、交通信號燈等，只能由公共財政進行投資。”{9}有些基礎設施由于有俱樂部產品特征，例如，供水、供氣，收費的道路、橋梁以及污水和垃圾分類處理等，可以部分或者全部引入市場機制，吸引外部的投資。

注釋：

{1}黃科宏.我國現代城市管理基本理念探討[J].廣西城鎮建設，2008（10）：46.

{2}曹敏暉.城市基礎設施管理中存在的問題及對策[J].管理工程師，2010：14-17.

{3}丁健.城市基礎設施管理模式的簡要剖析[J].上海市建設職工大學學報，2002（1）.

{4}孫磊.淺談城市基礎設施管理模式的發展[J].民營科技，2010（8）.

{5}羅松江.城市基礎設施建設和管理模式[J].商業經濟，2004（2）：82-83.

{6}魯國強.論自由市場與政府干預[J].當代經濟管理，2012（1）：2.

{7}孫潔.城市基礎設施的公私合作管理模式研究[M].同濟大學，2005.

{8}劉廣珠.城市管理學[M].北京：清華大學出版社，2014.162-163.

{9}楊宏山.城市管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2009.216-217.

（作者單位：大連海事大學公共管理與人文學院 遼寧大連 116026）

（責編：若佳）endprint