江西省農民工市民化公共成本測算研究

盧小祁

摘 要：農民工市民化問題是我國新型城鎮化過程中必須引起關注的重要問題，農民工市民化的成本如何計算，由誰來承擔，值得思考。根據農民工市民化的成本特征在借鑒以往研究成果的基礎上，以江西省為研究的樣本地區，重點研究了江西省農民工市民化的公共成本，提出了農民工市民化公共成本粗略測算的基本思路和方法，并在此基礎上探討了農民工市民化的成本分擔機制，為有效推進江西本地農民工市民化提出相關對策建議。

關鍵詞：農民工 市民化 成本測算

中圖分類號：F303 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）09-147-03

2013年中國社科院發布了《城市藍皮書》，在該書中專門就農民工市民化的成本進行了分析。通過研究發現，全國農民工市民化的平均公共成本為13.1萬元/人。分地區來看，我國東部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本為17.6萬元，中部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本為10.4萬元，西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本為10.6萬元。可見，東部地區農民工市民化的成本最高，而中部地區農民工市民化的成本相對最低，低于全國平均水平。江西省作為中部欠發達地區的省份之一，農民工市民化的成本問題值得思考。

一、農民工市民化的含義

關于農民工市民化國家統計局曾經進行了專門的定義，主要是指農民工在本地從事非農產業或離開本地外出就業六個月及以上。根據農民工就業的地域可以將農民工分為兩類：一類是本地就業的農民工，即在戶籍所在地城鎮區域內從業；另一類是外來或外出農民工，即在戶籍所在地域以外的城鎮就業的農民工。因此，本研究中所指的農民工市民化主要是指：農民工在戶籍地以外的城鎮就業，有強烈的意愿且有一定的能力在就業所在地的城鎮落戶，享受與就業所在地城鎮居民同等的基本公共服務。

二、江西省農民工的基本情況

根據有關資料，2013年江西籍農民工總量首次超過1000萬人，達到了1016.7萬人。其中，外出就業農民工為744.6萬人，本地就業農民工為272.1萬人。而在外出就業農民工中，在省內從業的農民工數量為203.4萬人，比2012年增加了21.4萬人，增長11.8%。根據相關測算全省農民工整體平均年齡34.8歲。由于歷史和體制方面的因素，在省內就業的農民工雖然逐步成為了產業工人，卻難以成為真正的城鎮居民，無法享有城鎮居民同等的基本公共服務，仍處于“半市民化”狀態。

三、農民工市民化的成本分類

農民工市民化的核心是農民工實現市民化后能夠與本地城鎮居民同等地享受基本公共服務{1}。目前關于農民工市民化的成本測算主要考慮兩類：一是私人成本；二是公共成本。私人成本主要是指農民工在城鎮就業所發生的生活成本、住房成本、智力投入成本以及自我保障成本等，主要由農民工自己承擔。公共成本則主要包括農民工市民化以后由于城鎮人口大幅增加給城鎮帶來的基本品和公共服務成本因供應量的增加而增加的費用，如教育文化、衛生醫療、養老、交通基礎設施等。目前，農民工市民化的公共成本主要涉及六個方面：一是農民工市民化以后隨遷子女教育成本；二是醫療保障成本；三是養老保險成本；四是民政部門的其他社會保障支出；五是社會管理費用；六是保障性住房支出{2}。

四、農民工市民化的公共成本主要構成分析

農民工市民化的主要動力來源于農民工成為就業所在地市民后能夠享受到的與當地城鎮居民同等的最基本的公共品和公共服務，而對這些基本公共和服務需求量的增加勢必會導致公共成本支出的增加，因此，農民工市民化的主要公共成本包括以下幾個方面：

1.農民工隨遷子女義務教育成本。主要測算農民工市民化后隨遷子女到就業所在地入學教育，導致該地教育經費支出增加的成本。政府對義務教育的經費投入包括教師工資、學雜費、教科書費用、公用經費、教學設施費用、校舍改造費用等。由于農村學生生均義務教育經費與城市學生生均義務教育經費之間存在一定的差距，農民工市民化以后，農民工子女勢必會跟隨父母遷入城鎮入學，而導致城鎮義務教育學生數量會增加，該部分經費支出主要由政府承擔。

2.社會保障和就業成本。社會保障和就業成本是指農民工脫離農村進入城市以后所享受的跟城鎮居民同等的社會保障和就業方面的服務。社會保障成本主要包括養老保險、工傷保險、生育保險、失業保險和最低生活保障等。以基本養老保險成本為例，養老保險覆蓋范圍為城鎮各類企業和職工、各類從業人員、機關事業單位。養老保險主要由三個部分組成，個人支付占主要部分，政府財政每年對養老保險有一定補助。而農民工市民化以后一旦失業還可以享受當地政府組織的一系列就業培訓。由于在城鎮居民社會保障體系中，主要由地方政府承擔城鎮居民最低的各項基本社會保障服務，因此，隨著農民工市民化數量的增加，江西省地方政府所負擔的各種社會保障成本也會相應提高。

3.保障性住房支出。目前大部分外來農民工進城務工主要是自行租房或通過按揭貸款方式購買商品房來解決住房問題。目前農民工市民化進程中主要是依靠市場來解決住房問題。而對于低收入的農民工家庭，可以選擇政府提供的公租房等保障性住房，價格相對比較低廉，且政府對公租房會按照一定的標準給予補貼。隨著農民工市民化數量的增加，城鎮新增人口數量的提升，對公租房等保障性住房的需求也會相應加大，因此，政府在這塊的支出也逐年提高。

4.文化體育事業成本。農民工市民化會導致城鎮居民數量大幅提升，對圖書館、博物館、體育館等一些文化體育娛樂設施的需求會相應增加，而公共文化設施建設和維護成本也主要由政府負擔，因此，農民工市民化數量的增加會促使政府在文體事業方面的財政補助數量的提升。

5.醫療衛生成本。農民工市民化會導致醫療衛生服務需求的增加，醫療機構、醫療設施、醫務人員的供應也相應增加，這部分開銷也主要由政府支出為主，市場補充為輔，因此，農民工市民化數量的增加會促使當地政府在醫療衛生方面的財政補助數量提升。endprint

可見，農民工子女義務教育成本、社會保障成本、住房保障成本、文體事業成本以及醫療衛生成本是農民工市民化成本過程中政府財政所需負擔的主要組成部分。但是，在估算農民工市民化的公共成本時，按照終身享受的福利成本來估計農民工市民化成本，在經濟理論上難以立足{3}。

五、對江西省農民工市民化公共成本最小成本的估算

2017年3月為貫徹落實《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》》（國發〔2016〕44號）精神，江西省人民政府出臺了關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的意見，要求將持有居住證人口納入基本公共服務保障范圍，創造條件加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋。意見中提到了支持農民工市民化的一些具體政策舉措，其中重點提到了教育、醫療、社保以及住房等方面要保障農業轉移人口享受與其他常住人口同等的待遇，相關支出納入公共財政保障范圍。同時還提出要將農業轉移人口作為城鎮社會保障資金分配因素。因此，對江西省農民工市民化公共成本最小成本的估算主要考慮教育、文化體育傳媒、社會保障和就業、醫療衛生以及住房保障等基本公共服務支出情況。農民工市民化過程中的最低成本主要是指農民工成為市民后能夠享受到的與當地城鎮居民同等的最基本的公共品和公共服務水平的成本，而這些基本公共服務的支出主要由政府來承擔。農民工市民化最低公共成本=基本公共服務支出增量/城鎮人口增量。江西省2012-2015年基本公共服務支出增量情況如表1所示，從總體上來看，江西省各項公共服務支出都保持增加態勢，其中2013年江西省住房保障支出提升加快，到2014年有所回落，到2015年又大幅提升。

從表2提供江西省2012-2015年城鎮人口增量、基本公共支出增量的數據來看，近年來，江西省城鎮人口增長加快，與之相對應的是基本公共服務支出也持續增加，但2014年江西基本公共服務支出增加的幅度小于2013年增幅。江西省城鎮人口2012-2015年的平均增量為72.33萬人，基本公共服務支出增量為2230159萬元。由此，可以粗略估算出江西省農民工市民化的最小成本=30833元/人。這就意味著，如果江西省每年有75萬左右的農民工進入城市，變成城市人口，所要付出的最低城鎮化成本將達到231.25億元/年。

需要說明的是，由于無法確定城鎮新增人口中農民工的具體比例，只能粗略地將全省每年城鎮全部新增人口等同于農民工市民化的人口數量，其次，農民工市民化過程中還有許多成本無法用貨幣化衡量，且由于城市人口增加給地方政府帶來的城市管理、基礎設施增加等方面的成本，由于研究數據在可獲得方面的局限性也難以細化區分，因此，對農民工市民化的公共成本測算只能是粗略的估算。從江西省人口總量的變動趨勢來看，“十二五”期間，江西省人口總量是逐漸增加的，2011年以來江西總人口數量從4488萬人增加到2015年的4566萬人。從城鄉人口結構分布來看，農村人口數量不斷減少，2011年為2437萬人，到2015年下降為2209萬人。可見，江西省人口數量的增加主要得益于城鎮人口總數的增加。

六、幾點思考及對策建議

1.農民工市民化的公共成本應該由政府承擔為主。由于農民工市民化行為具有很強的外部性，在農民工從農村流向城市，從欠發達地區流入發達地區，從小城鎮流入大中城市的過程中，為當地的產業發展貢獻了廉價的勞動力，彌補了當地勞動力資源不足的問題，因此農民工流入地地方政府應該作為具體的推進農民工市民化行為的主體，應該根據自身經濟發展水平，結合轄區內農民工群體的生產、生活特點和具體需求，及時并有針對性地出臺相關政策，引導本地農民工市民化。此外，農民工市民化是跨地區的發展行為，農民工流入地和輸入地之間在農民工市民化進程中不能分割開來，必須統籌考慮。農民工的加速流動一定程度上對輸出地發展會造成一定的損失，尤其是青壯年勞動力外流嚴重的地區，由于農民工市民化是一個跨地域的動態行為，不應該由地方政府中的哪一級來承擔，因此，中央政府應統籌考慮建立一套合理的轉移支付制度，重點對勞動力輸出地區或者農民工流出地區給予一定的補貼，彌補勞動力流失給地方發展帶來的各種損失。

2.中央政府應該承擔部分農民工市民化的公共支出。顯然，農民工市民化進程中隨遷子女的教育尤其是業務教育、養老保障、醫療保障均屬于中央政府的事權范圍；而社會救助、保障性住房、城市管理等則屬于地方政府的事權范圍，因此，中央政府和地方政府之間必須合理分擔農民工市民化的公共支出。

3.提升農民工承擔市民化過程中個人成本支出的能力。農民工市民化進程中除了公共成本還有私人成本，而人均私人成本往往高于公共成本。農民工私人成本的支付能力一定程度上會影響公共成本的支出數額，而一定數量的公共成本支出既能有效保障農民工市民化進程中對基本公共服務需求的滿足，又能保障農民工私人成本支付能力的提升。當公共成本中的義務教育、基本醫療、養老等公共支出得到有效保障，農民工才能在就業所在地做到真正的安居樂業，有更多的能力去支付必要的生活成本支出、受教育和培訓支出，進一步提升自身的勞動技能，從而提升農民工收入增收能力。

總而言之，關于農民工市民化公共成本的測算，首先應該明確農民工市民化涉及到的各項公共服務成本的指標，既要區分當期值與未來值，又要區分由政府承擔還是由個人支付的成本。對于教育、醫療以及農民工市民化過程中發生的各項社會保障和就業補助支出，應考慮城鄉之間的差距，即農民工市民化之前的相關公共支出與農民工市民化之后的相關公共支出之間的差。同時，必須明確由個人購買的社會保障資金支出不應該計算在公共服務成本之中。此外，對農民工市民化成本的測算不能僅僅從經濟成本的角度出發考慮短期內政府是否有能力承擔，而忽略農民工市民化對地方經濟、社會發展所帶來的各項收益。

[課題來源：江西省社會科學院理論創新工程項目，課題名稱：江西省農民工市民化成本測標（課題編號：16CX065）]

注釋：

{1}張繼良，馬洪福.江蘇外來農民工市民化成本測算及分攤[J].中國農村觀察，2015（2）

{2}{3}丁萌萌，徐滇慶.城鎮化進程中農民工市民化的成本測算[J].經濟學動態，2014（12）

參考文獻：

[1] 張繼良，馬洪福.江蘇外來農民工市民化成本測算及分攤[J].中國農村觀察，2015（2）

[2] 孫正林，佐赫.農民工市民化成本估算與分擔機制[J].學術交流，2016（10）

[3] 馮俏彬.農民工市民化的成本估算、分攤與籌措[J].經濟研究參考，2014（8）

[4] 姚毅，明亮.我國農民工市民化成本測算及分攤機制設計[J].財經科學，2015（7）

（作者單位：江西省社會科學院 江西南昌 330000）

（責編：呂尚）endprint