PPP項目中政府與社會資本的工作分配與協調

摘 要：本文作者根據最近參與的PPP項目，對項目過程中政府與社會資本的工作分配和協調進行了一些整理，以供業內人士參考。

關鍵詞：PPP；工作分配

前言

當前，我國經濟發展形勢進入新常態，經濟增速轉向中高速增長，地方政府的財政收入增速也呈現下行趨勢，城市基礎設施建設面臨著較大的資金壓力。為此，創新基礎設施建設投融資模式，推廣PPP模式在基礎設施建設中的應用勢在必行。2015年5月19日國務院發布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知，進一步指導我國地方政府在基礎設施建設過程中應用政府和社會資本合作模式，即PPP模式。這是對于創新公共服務供給機制和基礎設施建設投融資模式的新的嘗試，充分利用社會資本完善公共事業建設投融資模式具有十分積極的現實意義。本文作者將根據最近參與的浙江某PPP項目，對項目過程政府社會資本的工作分配和協調做相應介紹。

1基礎資料介紹

1.1 工程概況

浙江某經濟開發區新型城鎮化建設政府與社會資本合作（PPP）項目建設范圍主要位于某經濟開發區范圍內，根據項目所在縣板塊劃分為 2個板塊，分別為城北工業新城和城西北工業新城。同時根據各板塊內實施的內容劃分為道路工程、房建項目、綠化工程和市政工程四個區塊主要項目內容為市政道路、景觀綠化、城市公園、文體中心等項目，總投資約為38.3725 億元（其中建安費約 25.3408億元，前期費約 13.0317億元）。

該項目合作期為14年，分為建設期和運營期，其中建設期4 年，運營期10年，項目分項工程預計于 2016 年陸續開工，整個項目建設擬在4年內完成，即 2019年全部完工。該項目選用的PPP模式為BOT-ROT綜合型（即建設-運營-移交和改建-運營-移交）。

1.2 合同文件摘要

（1）合作范圍

某經濟開發區新型城鎮化建設政府與社會資本合作（PPP）項目合同范圍內的市政道路、景觀綠化等公共設施建設以及舊城改造、休閑旅游、教育衛生、文化體育、民生保障等社會事業基礎設施建設項目，具體以經批復的施工圖紙及工程量清單為準。

建設工程的施工主體由雙方成立的項目公司通過邀請招標方式確認；除此之外須遵照某縣政府投資類項目的相關管理辦法執行。工程建成后運營維護工作的服務主體直接確認為社會資本方。

（2）項目合作期限

不少于14年，分為建設期和運營期，其中建設期為4年，運營期為10年。

項目各單項工程預計將于2016年起陸續開工，整個項目建設擬在4年內完成，即2019年全部完工。雙方約定以各單項工程單獨施工、竣工驗收、結算、審計、服務費支付，同時約定第一個單項工程開工后36個月不能具備邀請招標條件的其他單項工程做甩項處理。

（3）項目投資建設方式

在本合同簽訂以后，由政府方指定“浙江省某經濟發展總公司”（國有資本代表）與社會資本方共同出資組建負責本項目投資、融資、建設、運營及移交的項目公司（以下簡稱“項目公司”）。

項目公司應當在本合同簽訂后20日內完成工商注冊登記。

項目公司注冊地址限在某縣遞鋪街道行政轄區內。

項目公司注冊資本金比例為項目總投資額的30%即 11.5 億元，政府方指定的“浙江省某經濟發展總公司”出資比例為資本金部分的10%，其余90%部分由社會資本方或其控制的子公司出資。出資的具體方式在項目公司的章程及投資協議中予以明確。

社會資本方或其控股的投資公司可選擇發起設立專門投資本項目的基金（公司）或直接出資設立項目公司。

項目公司注冊完成后將完全繼承本協議中所明確的社會資本的權利和義務。社會資本方仍然與項目公司共同承擔項目的出資建設的合同義務、并承擔連帶責任。

本項目的征地拆遷工作、工程地質勘察、設計工作、監理工作、造價咨詢工作、環境評估、工程審圖、質量監督、安全監督、質量檢測等按國家規定與工程建設相關的其他工作均由政府方另行委托，除征地拆遷費用外，其他費用不包含在合同價中。

項目公司負責本項目投資、融資工作，按設計文件組織工程施工，實施項目管理，組織工程竣工驗收，在竣工驗收合格后將符合設計各項要求的完好的工程移交給政府方，負責資料歸檔并移交，負責質量缺陷責任期內施工、設備材料供應商保修工作的管理。

建設期內由項目公司向承包方支付工程進度款。項目進入運營期后，由XX縣本級財政或其委托的次級財政—遞鋪街道財政所按照本PPP項目合同規定的條件以政府購買服務的形式將本項目中所涉及的政府付費金額支付給項目公司。

1.3 政府購買可用性服務費的計算及償還

運營期內由XX縣本級財政或委托次級財政—遞鋪街道財政所向項目公司支付可用性服務費。本項目建設期結束后進入項目運營期，政府方在運營期內分拾期支付服務款。

（1）本項目可用性服務費支付比例和支付節點為：

1）前期費及前期投資回報

前期費資金使用年限為3+10年。政府方在每一期資金全部到達項目公司賬戶的次日起，按照雙方約定的前期費投資回報率開始計算該期資金回報，在每一期前期費資金到賬滿一年后的次日開始支付回報，本金不計復利。前叁年只支付回報，第肆年起由政府方在 拾 年內按季度以等額本金法還本付息。

2）建安造價價款、建安造價價款投資回報及建設單位管理費

自建設項目進入運營期后，按年度平均劃分運營期共 拾 期，第壹期至第 拾期 政府方每期支付 10 %的項目建安工程費和建設單位管理費，并結清相應的建安造價價款投資回報。自工程竣工驗收合格之日或實際交付政府方之日（以先發生為準）起滿一年后的15日內開始支付（以后每年按此日期支付一次價款），直至按運營期年限支付完畢。

2、工作協調

政府方負責本項目的動拆遷等前期工作以及公用管線的搬遷工作等，及時向項目公司交付工程建設用地，協助處理解決項目公司在工程建設中的有關困難與問題，保證工程順利進行。政府方負責因項目前期工作所引起的任何糾紛、訴訟、賠償以及事后的行政管理及其他有關事務。

政府方協助社會資本方社會資本方協助政府方辦理工程建設以及完工所需的許可、執照和批準，負責項目接口管理的協調工作。

政府方應及時安排審計單位擔任各單項工程的駐場審計，社會資本方每月25日根據已完成工作量編制計價報告上報駐場審計，駐場審計原則上應于次月20日前完成審核并報政府方確認。

3、項目公司參與的管理工作

本項目由社會資本方安排人員組建項目公司，并進行如下的項目管理工作：

（1）進行項目前期策劃、經濟分析、專項評估與投資確定；

（2）按PPP項目合同約定介入項目監管，對工程的建設、投融資、保修、護等行使全過程監管工作；

（3）配合建設單位負責辦理的本項目投資建設所需的相關項目行政審批手續及政府規定的項目開工各項前期工作，包括立項、可研、辦理各項審批、建設用地及施工臨時用地的相關手續、造價咨詢、招標代理、施工招標等工作；

（4）配合建設單位負責辦理的工程建設前期征拆等工作，包括為建設工程承包單位提供具備施工條件的施工場地，建設過程中電力、電信、給水、煤氣等市政配套專業部門及項目周邊矛盾的協調處理，與本項目有關的各政府行政主管部門和其他相關部門的關系的協調，與其他臨近工程項目之間的協調，與項目主管部門之間關系的協調等工作；

（5）配合總承包單位或施工企業進行工程施工組織設計和技術方案的編制與上報。根據施工總承包單位所承擔的施工建設內容，按單項工程分別提供建安工程的進度計劃，并由社會資本方匯總后提交政府方。進度計劃包括：開工前，根據工程建設進度編制本項目總體進度計劃（分年、季、月度）；在工程實施過程中，根據工程施工實際進度與計劃進度的差異，提供季、月度調整計劃；每月將“項目大事記（15日前）”等項目管理資料按照子項目分別匯總報送至政府方等。

（6）完成項目中標通知書到建設工程竣工備案之間的各項報批手續；

（7）對工程項目進行全過程、全方位管理（動拆遷除外，含管線搬遷及建設），組織工程建設，并協調工程各參與方工作；

（8）提出工程實施用款計劃，根據建安工程進度計劃向政府方同步配套提供資金需求計劃，資金需求計劃分為年度資金需求計劃和包括每月用款明細的季度資金需求計劃；資金需求計劃應提前四個月預測并書面上報政府方。組織工程量清單、月度計量、工程結算、工程竣工決算和處理工程索賠等編制審核，組織竣工驗收，向建設單位和政府方移交竣工檔案資料；

（9）生產試運行及工程保修期管理，組織項目后評估；

（10）項目管理合同專用條款、附加條款約定的其他工作。

（11）根據集團在文明施工、安全生產、廉政建設、工程質量等方面的相應規定高標準地執行監督管理工作。

（12）社會資本方積極配合本項目各施工總承包單位在當地的施工方面的涉稅事宜，社會資本方應當積極配合政府方就項目公司在當地的涉稅事宜或在政府方的授意下在當地開展涉稅工作。

（13）工程計量并支付的相關手續由社會資本方負責，社會資本方根據各施工單位所承擔的子項目施工建設內容，分別提供相關手續，匯總并提交政府方。

4、小結

項目開發采用PPP模式，采用適量的資金投入、回收后再進行滾動開發的模式，作為項目資金安排的主線，根據開發階段及市場情況調整資金投入比例，使得政府、開發商的項目開發風險降到最低，提高了項目資金的利用率。

然而在PPP項目的實際操作上還有很多方面需要繼續完善：

（1）完善政策保障機制

針對PPP項目各方參與主體，必須要制定具有法律效力的合作契約，進而促進各方之間有效合作，促進PPP模式在我國市場中的推廣和應用。

首先，要明確政府職能。PPP項目在不同建設時期，政府發揮的職能具有一定差異，政府在履行合同參與PPP項目建設過程中，還要充分發揮自身行政職能，加大對PPP項目建設各個環節的監督和管理。

其次，要保證政策具有穩定性和持續性。要完善各種信用約束和政策保障體制，盡可能消除民間資本參與投資PPP項目過程中產生的顧慮。在加大政策實施規范性和指導性的同時，還要針對政府信用進行嚴格約束，明確PPP項目各個部分的職責權限，來保證政策具有穩定性和持續性。

最后，要明確各方主體的職責權限，對于社會資本方來說，職責權限的清晰界定要比項目風險分擔機制和投資成本效益更為重要。因此，政府要進一步加快PPP項目政策的立法，將各項規定進行整合，為PPP項目的建設提供有力的政策保障和法律保障，確保PPP項目能夠順利建設。同時在實際操作中也要按照約定的那樣實行。

（2）健全風險評估和分擔機制。

PPP項目建設過程會受到各種因素的影響，因此也面臨各種復雜風險，對于各種風險的識別能力和防控能力直接決定了PPP項目是否能夠運行成功。因此，必須制定完善的風險分擔機制，使得各個參與主體合理分擔相應風險。

首先，要針對PPP項目存在的風險進行評估。對于民間資本來說，PPP 項目投資實際上是進行市場投資，必須要針對風險進行精確評估，進而提高風險的管控能力。要根據項目的具體種類和實施階段來評估各種風險的類型和屬性，進而靈活制定相應的風險評估體系，來預測各個類型風險的發生概率和可能造成的損失，提高企業風險防控能力。

其次，各方參與主體應合理分擔風險。參與PPP項目各方主體要共同承擔各項風險，不能將所有風險全部轉移到社會資本方。合理進行項目風險分擔，其重點是確定各種風險的類別和基本屬性，針對不同屬性的風險確定不同的承擔主體。例如，社會風險、法律風險和政策風險等應該主要由政府機構承擔；經營維護、項目施工、項目設計過程中的風險應該交給相應的社會資本方承擔；對于項目融資和市場經營類風險，由于評估過程需要完善的評估體系和數據支撐，因此應交給銀行承擔。

本文對項目過程中政府與社會資本的工作分配和協調進行了一些整理，請業內人士批評指正。

參考文獻

[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析閉.中國軟科學.2009（5）：107-113.

[2]姜軍，唐琳.PPP模式下的股權融資模式創新[J]開發性金融研 究，2015（2）.

作者簡介

楊學華，男，1967年生，教授級高級工程師，高級經濟師，注冊咨詢工程師（投資），現供職于上海市工程建設咨詢監理有限公司，主要從事基本建設投資咨詢管理及相關法務工作。

（作者單位：上海市工程建設咨詢監理有限公司）