上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新與期待*

屠啟宇

上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新與期待*

屠啟宇

上海新一輪城市總體規(guī)劃是中央城市工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)首個(gè)獲批啟動(dòng)的超大城市總體規(guī)劃，在城市規(guī)劃的范式、理論、程序、形式上都取得了一系列重大創(chuàng)新。上海新一輪城市總體規(guī)劃所提出的建設(shè)“卓越的全球城市”的城市新愿景，不僅在公示期間獲得了公眾的廣泛認(rèn)同，而且首次以國(guó)際社會(huì)通行的概念昭示城市新抱負(fù)。更為可貴的是，上海在全球城市的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)上進(jìn)行了重大創(chuàng)新，推動(dòng)科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意等創(chuàng)新策源能力回歸全球城市核心功能，體現(xiàn)在城市發(fā)展方面的理論自信和實(shí)踐自信。當(dāng)然，作為城市發(fā)展的中國(guó)實(shí)踐，對(duì)照《新城市議程》等世界先進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展理念，上海新一輪城市總體規(guī)劃還必然存在有待破解的問(wèn)題，為此在歸納上海新一輪城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新的同時(shí)，也分別從整體目標(biāo)、創(chuàng)新、生態(tài)、人文和空間5個(gè)維度提出了10項(xiàng)期待。

城市總體規(guī)劃 | 創(chuàng)新 | 上海2040

0 引言

上海新一輪城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2040”）是全球經(jīng)歷金融危機(jī)進(jìn)入新常態(tài)和中國(guó)時(shí)隔37年再次召開(kāi)中央城市工作會(huì)議之后，國(guó)家住建部批準(zhǔn)啟動(dòng)的首個(gè)城市規(guī)劃。“上海2040”從規(guī)劃理念、規(guī)劃目標(biāo)、空間視野和發(fā)展策略等方面，都樹(shù)立了新常態(tài)下中國(guó)城市發(fā)展的新標(biāo)桿。“全球城市”、“存量規(guī)劃”、“底線(xiàn)意識(shí)、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”、“空間留白”、以產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃替代產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、“中央活動(dòng)區(qū)”、“15分鐘社區(qū)生活圈” 、90分鐘都市通勤圈等一系列

新思路、新設(shè)計(jì)都已經(jīng)在后續(xù)啟動(dòng)的城市規(guī)劃中得到借鑒參考。當(dāng)然，正如中央城市工作會(huì)議文件明確了城市規(guī)劃、建設(shè)與管理3大環(huán)節(jié)，上海新一輪城市總體規(guī)劃是總綱，主要解決方向、愿景和策略路徑問(wèn)題，規(guī)劃的完成正是新一階段城市建設(shè)與管理的起點(diǎn)。“上海2040”中的諸多創(chuàng)新以及限于各方面原因留待深化研究應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，必然是期待在面向2040年的城市建設(shè)與管理環(huán)節(jié)予以落實(shí)和破解。

1 全球城市：目標(biāo)創(chuàng)新與建設(shè)挑戰(zhàn)

“上海2040”提出的“卓越的全球城市”總體愿景符合上海實(shí)際、國(guó)家戰(zhàn)略，特別是既符合國(guó)際通行認(rèn)識(shí)，又敢于進(jìn)行認(rèn)識(shí)創(chuàng)新。Global City一詞，相比較上海2020總規(guī)的“國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心之一和有中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)際大都市”，更易于為國(guó)際社會(huì)所理解。同時(shí)，使用了“卓越”的表述體現(xiàn)了上海本輪規(guī)劃對(duì)于全球城市理論的新創(chuàng)建。即從單純關(guān)注流量控制的碼頭功能拓展到強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新能力的源頭功能。在全球范圍而言，上海是第一個(gè)明確將科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意納入全球城市核心功能的城市。這實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)全球城市理論[1-8]的超越。

在分目標(biāo)和具體功能性質(zhì)的設(shè)定上，“上海2040”實(shí)現(xiàn)了整體性愿景與個(gè)體感受的兼顧，也較傳統(tǒng)規(guī)劃有很大的進(jìn)步。在分目標(biāo)上，特別注意了公眾個(gè)體的可感受性，提出：創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，且以分目標(biāo)貫穿組織整個(gè)規(guī)劃的框架。同時(shí)，將具體功能在城市性質(zhì)中予以表達(dá)：4個(gè)中心+科技創(chuàng)新中心、文化大都市，兼顧了專(zhuān)業(yè)工作部署需要。當(dāng)然，從規(guī)劃階段進(jìn)入建設(shè)與管理階段，還有諸多功能主次關(guān)系和功能內(nèi)涵需要厘清。

1.1 期待厘清全球城市功能的主、副關(guān)系

本次“上海2040”的正式表述中，還是根據(jù)承接在先、創(chuàng)新在后的順序，在卓越的全球城市性質(zhì)表述中，首先確認(rèn)了上版規(guī)劃設(shè)定的國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心4項(xiàng)功能，接續(xù)以國(guó)際科技創(chuàng)新中心和國(guó)際文化大都市2項(xiàng)功能。在“卓越的全球城市”的決策咨詢(xún)和規(guī)劃研究中，對(duì)上述各種功能整體上達(dá)成高度共識(shí)。但是，至于如何擺放原來(lái)的“碼頭”功能和新興的“源頭”功能優(yōu)先位置，的確是一大問(wèn)題。這直接涉及規(guī)劃期內(nèi)工作推動(dòng)的緩與急，以及特定時(shí)期工作事項(xiàng)的輕與重。這是后續(xù)的上海全球城市的建設(shè)與管理工作需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

從功能的基礎(chǔ)性作用上看，“流動(dòng)”功能始終是全球城市的主功能，未來(lái)全球城市的發(fā)展仍將圍繞其自身的流量樞紐地位展開(kāi)。即便在全球化動(dòng)力發(fā)生變化、創(chuàng)新創(chuàng)意成為時(shí)代新趨勢(shì)的階段，全球城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力仍是其對(duì)要素發(fā)揮的樞紐作用。

在創(chuàng)新功能的層次中，創(chuàng)新樞紐功能的重要性也反證了全球城市的核心功能仍是流量樞紐與控制節(jié)點(diǎn)（流動(dòng)功能）的趨勢(shì)，而創(chuàng)新功能從整體上看，仍是全球城市的副功能。

從全球城市發(fā)展的歷史上不難看出，只有少數(shù)全球城市最終成為創(chuàng)新的策源城市，但這些城市的流量樞紐功能仍然得以保持，因此不存在創(chuàng)新策源替代要素樞紐功能的情況。對(duì)頂級(jí)全球城市而言，樞紐功能能級(jí)的篩選仍是十分嚴(yán)酷的。從GaWC項(xiàng)目組對(duì)2000—2016年這16年間全球城市等級(jí)的測(cè)度可以看出，處于α++層級(jí)的城市，始終只有紐約和倫敦兩個(gè)。這是由于這兩個(gè)城市在策源與樞紐作用方面始終保持同步與均衡。

反觀全球城市網(wǎng)絡(luò)中大量的知名創(chuàng)新城市，如波士頓、巴黎、海德堡、舊金山等城市，其創(chuàng)新的要素不可謂不富集。但城市的傳播能力和樞紐功能受到約束，從而使這些城市只能保持創(chuàng)新發(fā)起城市的定位（如創(chuàng)新城市、創(chuàng)意城市、文化名城、大學(xué)城等），無(wú)法成長(zhǎng)為具有支配力的頂級(jí)全球城市。

從性質(zhì)上看，未來(lái)30年，創(chuàng)新能力將成為決定全球城市地位的關(guān)鍵因素之一。創(chuàng)新功能是全球城市變“流量”為“存量”的核心功能。但創(chuàng)新的“策源”功能仍將依托于流動(dòng)的“樞紐”功能才能達(dá)成效用最大化。危機(jī)后，對(duì)全球城市的新認(rèn)識(shí)，也主要在于“策源”與“樞紐”的均衡發(fā)展，以及兩者的均衡發(fā)展對(duì)城市歷史地位形成的終極作用。因此，未來(lái)全球城市功能的主—副結(jié)構(gòu)上，樞紐功能應(yīng)居于首位，策源功能起到先導(dǎo)和支撐作用。在這一點(diǎn)上，上海不應(yīng)游移。尤其是“四個(gè)中心”仍須在未來(lái)25年間完成從“基本建成”（2020目標(biāo)）到“全面建成”的最后一躍。

1.2 期待客觀把握全球城市創(chuàng)新功能的核心內(nèi)涵

創(chuàng)新是活力之源。傳統(tǒng)全球城市的理論與實(shí)踐缺乏對(duì)創(chuàng)新的深刻認(rèn)識(shí)，進(jìn)而在全球城市的策源功能上沒(méi)有給予專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)。千年之交，恰恰是一批不在傳統(tǒng)全球城市視野中的新興城市得以主要基于創(chuàng)新策源功能而崛起成為新一代的先鋒城市、標(biāo)桿城市。人類(lèi)城市文明史已經(jīng)反映，是否創(chuàng)新既是各時(shí)代的中心城市之所以崛起的關(guān)鍵原因，也是一大批名城衰敗的核心誘因。面向未來(lái)，卓越的全球城市的內(nèi)涵設(shè)計(jì)必然涉及對(duì)創(chuàng)新的響應(yīng)，即策源功能。但是在策源功能的內(nèi)涵方面，不同于一些創(chuàng)新發(fā)起城市（諸如海德堡、牛津、劍橋、坎布里奇、硅谷小城市群、特拉維夫、新竹、班加羅爾、巴塞爾、威尼斯等知識(shí)、科技、研發(fā)、文化創(chuàng)意名城），全球城市更具核心競(jìng)爭(zhēng)力的是作為創(chuàng)新中心城市的匯聚、篩選和釋放3項(xiàng)子功能。

世界科技史、世界文明史一再證明（表1），真正推動(dòng)人類(lèi)文明進(jìn)步的是得到規(guī)模化應(yīng)用的創(chuàng)新（無(wú)論是知識(shí)還是技術(shù)、管理、藝術(shù)）。因此，具備推動(dòng)創(chuàng)新規(guī)模化應(yīng)用能力的創(chuàng)新中心城市才是真正的策源地，這樣的城市才是為創(chuàng)新做出最大貢獻(xiàn)的城市，同時(shí)也是從創(chuàng)新中獲得最大收益的城市。以流量樞紐和控制節(jié)點(diǎn)為核心性質(zhì)的全球城市，恰恰在創(chuàng)新的規(guī)模化應(yīng)用上具有難以復(fù)制的核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此，卓越的全球城市相應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)牟咴垂δ埽劝灾鲃?chuàng)新，更包含開(kāi)放創(chuàng)新，而創(chuàng)新的匯聚、篩選和釋放3項(xiàng)子功能是其他城市難以復(fù)制的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在。

就上海建設(shè)卓越的全球城市而言，“創(chuàng)新策源功能”是需要優(yōu)先提升的關(guān)鍵功能。在二級(jí)功能層次上，則主要應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放創(chuàng)新，發(fā)揮“創(chuàng)新匯聚平臺(tái)”、“創(chuàng)新篩選平臺(tái)”、“創(chuàng)新釋放平臺(tái)”的功能，通過(guò)對(duì)于創(chuàng)新的規(guī)模化應(yīng)用，形成上海的創(chuàng)新核心競(jìng)爭(zhēng)力。

2 創(chuàng)新之城：求解活力持續(xù)之道

創(chuàng)新之城是“上海2040”第1分目標(biāo)。在2016年9月的規(guī)劃草案向社會(huì)公示期間，得到了公眾的高度評(píng)價(jià)。公示期間，社會(huì)輿情也深化到了創(chuàng)新之城的活力問(wèn)題。

表1 西方商業(yè)文明1 000年以來(lái)中心城市的崛起與關(guān)鍵創(chuàng)新

2.1 期待老齡少子化問(wèn)題的有效解法

當(dāng)下的上海已是一個(gè)老齡化、少子化的城市。根據(jù)2015年普查，上海65歲以上老齡人口占常住人口的12.8%，占戶(hù)籍人口的19.2%，已逼近乃至可能已跨過(guò)20%的超高老齡化門(mén)檻。少子化格局（2010年14歲以下兒童占比8.6%）也并未因二孩政策而出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改觀。無(wú)論是維持上海的既有功能（“四個(gè)中心”）還是致力于科技創(chuàng)新中心和文化大都市新功能，都需要在上海進(jìn)一步釋放年長(zhǎng)人士的創(chuàng)新潛力、提高市民人力資源素質(zhì)的同時(shí)，持續(xù)吸引外部高素質(zhì)人才。然而高昂的安居成本，的確已成為一股推力。事實(shí)上，即使在當(dāng)前，即使是環(huán)顧中國(guó)的特大城市，上海的人才集聚優(yōu)勢(shì)也不在頂尖。上海大專(zhuān)以上學(xué)歷的人口占比持續(xù)小于北京、南京和武漢。應(yīng)該說(shuō)，多重挑戰(zhàn)情況下的上海整體解決策略還需要摸索。

2.2 期待從創(chuàng)新空間規(guī)劃升級(jí)到創(chuàng)新場(chǎng)所營(yíng)造

對(duì)于城市創(chuàng)新的空間部署是“上海2040”的一個(gè)重大亮點(diǎn)。在嚴(yán)肅研究了全球科技創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變革態(tài)勢(shì)后，“上海2040”判斷在現(xiàn)有的科學(xué)認(rèn)知水平上，不具備條件準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)超長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終放棄產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。但這不代表上海在推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面無(wú)所作為。“上海2040”充分吸取了科學(xué)研究對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)、工業(yè)活動(dòng)與具體城市空間互動(dòng)的最新規(guī)律性認(rèn)識(shí)，分別規(guī)劃了市域科技創(chuàng)新空間和市域先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間，并分別識(shí)別了創(chuàng)新功能集聚區(qū)、復(fù)合型科技商務(wù)社區(qū)、嵌入式創(chuàng)新空間、集中集聚的產(chǎn)業(yè)基地，以及呈現(xiàn)產(chǎn)城融合的特色的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。這是在將包括規(guī)劃在內(nèi)的公共政策資源主要投入營(yíng)造科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)上，讓市場(chǎng)來(lái)決定最終是哪些創(chuàng)新項(xiàng)目、哪些產(chǎn)業(yè)會(huì)脫穎而出，成為城市發(fā)展新動(dòng)能。

放棄產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，專(zhuān)注產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新空間規(guī)劃，在中國(guó)城市規(guī)劃實(shí)踐中可謂開(kāi)了先河。但同時(shí)，對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不足也導(dǎo)致創(chuàng)新場(chǎng)所的營(yíng)造還需要持續(xù)探索。目前，在張江科學(xué)城和作為核心地塊的“國(guó)家實(shí)驗(yàn)室單元”的規(guī)劃中，不僅是規(guī)劃設(shè)計(jì)方的認(rèn)識(shí)需要提高，而且作為科技創(chuàng)新主體的使用者（高校科研院所以及園區(qū)）的認(rèn)識(shí)也要提高。比如，科學(xué)城是不是需要對(duì)周邊社區(qū)在非科創(chuàng)的商業(yè)、文化功能上也形成輻射和吸引力？又比如，科學(xué)城在設(shè)計(jì)、功能配置上是否僅僅服務(wù)于科技人員，還是也要具備一個(gè)位于中心城區(qū)的城市副中心應(yīng)該具備的對(duì)周邊的正常服務(wù)功能？再比如，在科學(xué)城向所在高校一再“示好”（擴(kuò)地、放容積率、增配交通等基礎(chǔ)設(shè)施等）的同時(shí)，高校是否也要轉(zhuǎn)變思維，從封閉的校園轉(zhuǎn)型為開(kāi)放的校園？

3 生態(tài)之城：宏大雄心的實(shí)現(xiàn)之道

“生態(tài)之城”是“上海2040”3個(gè)分目標(biāo)之一，也是公眾調(diào)查階段共識(shí)最高的社會(huì)期望。“上海2040”以立體式（大氣、水、土壤）、全域化（不僅是陸域還有上海轄區(qū)內(nèi)的海域）的方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)予以了部署，并且與總規(guī)同步，啟動(dòng)了標(biāo)志性項(xiàng)目——崇明國(guó)際生態(tài)島規(guī)劃。但是，上海還缺乏引領(lǐng)潮頭的舉措。對(duì)于崇明島，主要還是采取了控制乃至減少過(guò)多人類(lèi)干預(yù)的消極保護(hù)性策略。上海的生態(tài)之城建設(shè)需要升級(jí)到積極保護(hù)層面，要推動(dòng)大量先進(jìn)的生態(tài)友好型、可持續(xù)技術(shù)的運(yùn)用，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)際示范。

3.1 期待棕地處置方式全面升級(jí)

“上海2040”提出了宏大的工業(yè)用地減量化方案，終極目標(biāo)是將現(xiàn)有的超過(guò)700 km2的工業(yè)用地削減至150 km2。而且明確減量下來(lái)的低效工業(yè)用地主要用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生活、生態(tài)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是略有遺憾的是，本規(guī)劃對(duì)于工業(yè)轉(zhuǎn)型用地的環(huán)保處置只提出污染地塊實(shí)現(xiàn)百分之百安全利用率目標(biāo)，還沒(méi)有形成基本指引。鑒于上海城市工業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期歷史，相當(dāng)比例的現(xiàn)狀工業(yè)用地存在大氣污染、水污染，尤其是土壤污染。環(huán)保處置應(yīng)當(dāng)是棕地轉(zhuǎn)型使用的前置步驟，要讓后續(xù)的生活、生態(tài)類(lèi)功能運(yùn)用安心、舒心，不能簡(jiǎn)單地“鋪草種樹(shù)”，更不能直接推平建樓。實(shí)際上，上海在國(guó)際旅游度假區(qū)核心區(qū)開(kāi)發(fā)的前期，就積累了土壤處理方面的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段。應(yīng)引導(dǎo)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)形成溢出，推動(dòng)有關(guān)科技創(chuàng)新的應(yīng)用。

3.2 期待發(fā)揮應(yīng)對(duì)氣候變化的全球領(lǐng)導(dǎo)力

當(dāng)前，美國(guó)正式退出《巴黎協(xié)定》，對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力造成重大傷害。最終能否將全球氣候變暖控制在不超過(guò)工業(yè)化前水平2攝氏度的前景堪憂(yōu)。這意味著應(yīng)對(duì)氣候變化，不僅要堅(jiān)決“減”，而且要著力“防”，防極端氣候事件，防海平面上升。“上海2040”所提出的“碳排放總量與人均碳排放量2025年前達(dá)到峰值”，比中國(guó)的國(guó)家承諾提前了5年。但作為定位于“卓越的全球城市”這樣一個(gè)標(biāo)桿目標(biāo)的上海，還應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮更多的領(lǐng)袖性作用。目前全球范圍內(nèi)，C40組織事實(shí)上承擔(dān)了城市層面應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)功能，涵蓋了占到全球GDP 25%的91個(gè)超大城市（Megacity）。先后有倫敦、多倫多、紐約、里約和巴黎的市長(zhǎng)（現(xiàn)任）擔(dān)任C40的主席。中國(guó)城市中，南京、武漢、成都、廣州和香港已是成員城市，北京和上海尚為觀察員城市。定位卓越全球城市的上海應(yīng)考慮盡快正式加入C40，并通過(guò)創(chuàng)新性的應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃與舉措發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

4 人文之城：堅(jiān)守自信與包容

“上海2040”提出人文之城，并明確建設(shè)國(guó)際文化大都市，規(guī)劃除了對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史文化街區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)街坊和歷史城鎮(zhèn)與村落進(jìn)行整體保護(hù)外，還創(chuàng)新性地運(yùn)用城市設(shè)計(jì)理念，對(duì)市域風(fēng)貌進(jìn)行設(shè)計(jì)，形成了都市風(fēng)貌區(qū)、水鄉(xiāng)風(fēng)貌區(qū)、濱海風(fēng)貌區(qū)和三島風(fēng)貌區(qū)的分區(qū)設(shè)計(jì)。甚至還非常領(lǐng)先地提出研究地方立法設(shè)立“公共藝術(shù)百分比”（Percentage for Art）制度等的可行性。可以說(shuō)，“上海2040”對(duì)于物化的（包括由物質(zhì)空間承載的）文化引導(dǎo)是游刃有余的。但在實(shí)體與形態(tài)之外，上海建設(shè)“人文之城”如何確立海派文化的新自信，如何將新的時(shí)代精神人格化，這些問(wèn)題還有待破解。

4.1 期待重塑海派文化新自信

著名城市學(xué)者科特金在《全球城市史》一書(shū)中，把對(duì)于城市的終極愿景歸納為“安全、繁榮、神圣”，這3個(gè)詞顯然是遞進(jìn)的。在今天的語(yǔ)境之下，“神圣”的含義實(shí)際上就是文明。21世紀(jì)是一個(gè)多元化、多極化發(fā)展的世紀(jì)，多元文明的交流、交融將替代單一文明主導(dǎo)的格局。未來(lái)具有全球性影響力的城市將更有可能在文明交匯點(diǎn)上崛起。不同于文明淵源型城市強(qiáng)調(diào)的文明傳承性和正統(tǒng)性，文明交匯點(diǎn)上的城市更強(qiáng)調(diào)多元文明的傳播、交流與交融（Hybrid），關(guān)注本土文明的世界貢獻(xiàn)，因而更可能獲得世界性的認(rèn)可與接受。這也是“上海2040”將國(guó)際文化大都市納入為“卓越的全球城市”的6項(xiàng)城市性質(zhì)之一的根本性考慮。然而，當(dāng)前上海文化的吐故納新、交融蛻變能力恰恰在退化。

在本人于2013—2014年間開(kāi)展的一項(xiàng)針對(duì)上海市政協(xié)委員的問(wèn)卷調(diào)查（受訪(fǎng)委員超過(guò)時(shí)任委員總數(shù)的30%）中反映，即使是政協(xié)委員對(duì)于當(dāng)代上海城市文化的標(biāo)志性形象（物、人、作品）認(rèn)識(shí)，也主要集中在物化的地標(biāo)（如世博場(chǎng)館、大劇院）和風(fēng)貌（如浦江兩岸、石庫(kù)門(mén)里弄）。而識(shí)別出的代表人物主要集中在現(xiàn)代作家和名人（如魯迅），而當(dāng)代文化人物很少（僅提及余秋雨、姚明、陳逸飛、周立波等）。同時(shí)，幾乎沒(méi)有任何當(dāng)代文化作品被提及。因此，在未來(lái)的規(guī)劃實(shí)施中，需要更多著眼于用城市設(shè)計(jì)為精神塑造和文化創(chuàng)意營(yíng)造更好的土壤，支撐海派文化在新的時(shí)代重塑自信。

4.2 期待包容性問(wèn)題得到更全面的關(guān)注

“上海2040”對(duì)于規(guī)劃的包容性問(wèn)題予以了重視，明確提出引入社區(qū)規(guī)劃師制度，在社區(qū)層面更全面地踐行參與式規(guī)劃，推動(dòng)社區(qū)自治，實(shí)現(xiàn)眾創(chuàng)眾規(guī)。“包容性（Inclusive）”也是全球范圍內(nèi)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注焦點(diǎn)。2016年聯(lián)合國(guó)“人居三”大會(huì)正式通過(guò)的《新城市議程》36次提到“包容性”。所謂包容性城市，包括包容性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、包容性的工業(yè)化、包容性的社會(huì)建設(shè)、包容性的城市空間建設(shè)、包容性的城市政策和法律規(guī)定、包容性的人居環(huán)境等。對(duì)照《新城市議程》的“包容性”要求，“上海2040”還明確劃分了“我”和“他”，明確了“住房、養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、體育、綠地等基本公共服務(wù)設(shè)施以滿(mǎn)足常住人口需求為主”①參見(jiàn)《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》第三章第二節(jié)之三。。對(duì)于人口規(guī)模的控制疊加高安居成本，的確會(huì)對(duì)相當(dāng)一些向往到大都市生活與工作的潛在人群形成一股推力。可以預(yù)見(jiàn)，上海新增就業(yè)崗位可能有相當(dāng)比例將會(huì)以跨域通勤人口方式填補(bǔ)。為此，如何確保圍繞“大上海”生活、工作的人士不再為那些有形和無(wú)形的“界限”感到困擾，這將是上海城市規(guī)劃、建設(shè)與管理需要持續(xù)回答的考題。

5 城市空間：視野開(kāi)放引導(dǎo)空間開(kāi)放

“上海2040”的一個(gè)重大突破就是將空間考慮放大到了廣域尺度，在市域以外，分別以“先導(dǎo)”、“引領(lǐng)”和“一體化”為策略，部署了上海與國(guó)家戰(zhàn)略、上海與長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展、上海與90分鐘通勤都市圈的3層發(fā)展關(guān)系，可謂真正踐行了功能性城市—區(qū)域（Functional Urban-Region）的認(rèn)識(shí)。這具體表現(xiàn)在：（1）部署長(zhǎng)三角城市群戰(zhàn)略協(xié)同方案，識(shí)別了5個(gè)戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)，“東部沿海戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)”形成沿海開(kāi)放國(guó)際門(mén)戶(hù)；“杭州灣北岸戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)”推進(jìn)海洋環(huán)境修復(fù)；“長(zhǎng)江口戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)”強(qiáng)化長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)；“環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)”突出江南水鄉(xiāng)歷史文化和自然風(fēng)貌；（2）開(kāi)展了以上海為中心的90分鐘通勤大都市圈研究，并特別針對(duì)跨界近滬地域，以同城化為目標(biāo)，開(kāi)展了規(guī)劃銜接和設(shè)施銜接；（3）“上海2040”提出“彈性適應(yīng)”的策略，結(jié)合城市功能輻射力，按不同輻射范圍的人口口徑（常住人口、實(shí)際服務(wù)人口、更大區(qū)域范圍）分類(lèi)配置各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施能力，從基于常住人口的基本公共服務(wù)能力配置到釋放20%以上彈性的全球性功能設(shè)施配置。然而，上海對(duì)于周邊城市的發(fā)展訴求與現(xiàn)實(shí)實(shí)力，依然不夠重視。

5.1 期待充分考慮廣域空間的戰(zhàn)略機(jī)遇與挑戰(zhàn)

在長(zhǎng)三角范圍內(nèi)，根據(jù)2017年4月GaWC公布的世界城市報(bào)告（2016年數(shù)據(jù)），南京、杭州、蘇州已屬于γ級(jí)世界城市，寧波也位列準(zhǔn)世界城市。這些兄弟城市在21世紀(jì)以來(lái)，不僅取得了顯著發(fā)展，而且在不同程度上形成了各自的功能特色。事實(shí)上，長(zhǎng)三角是由一個(gè)具備沖擊頂級(jí)全球城市的上海和一批專(zhuān)精特色功能的世界級(jí)城市所共同構(gòu)成的。

在90 min通勤可達(dá)的都市圈內(nèi)，蘇州、無(wú)錫、寧波、南通和嘉興在城市勢(shì)能上都超越上海市域之內(nèi)的5個(gè)新城。根據(jù)“上海2040”，“卓越的全球城市”的功能不僅需要由上海主城區(qū)來(lái)承擔(dān)，而且各個(gè)新城也定位于對(duì)長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，要全面承接全球城市核心功能。但顯然在上海都市圈尺度上，二級(jí)城市并非上海的新城。

為此，全球城市核心功能的培育、形成與承載不應(yīng)單純?cè)谏虾Ｊ杏蚍秶鷥?nèi)討論，而應(yīng)放到廣域尺度上來(lái)共同規(guī)劃。即使對(duì)于上海的5個(gè)新城而言，廣域尺度上合理的功能分工，也有利于找到各新城更為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展愿景與策略。

5.2 期待全球城市新愿景在各層空間中的落實(shí)與踐行

“上海2040”在市域范圍建立了主城區(qū)、新城、鎮(zhèn)、村4級(jí)體系。特別是針對(duì)2001年版總規(guī)頒布以來(lái)中心城的局部蔓延和新城參差發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，以實(shí)事求是的態(tài)度，規(guī)劃了由外環(huán)以?xún)?nèi)中心城和跨越外環(huán)蔓延的寶山、虹橋、閔行、川沙4個(gè)片區(qū)組成的1 161 km2主城區(qū)。同時(shí)根據(jù)新城的客觀情況與發(fā)展需要，有并（并入主城片區(qū)）、有降（金山、城橋），優(yōu)化聚焦到嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯5個(gè)新城，以及21個(gè)核心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)，還有一批村。

“上海2040”對(duì)于主城區(qū)，無(wú)論是在認(rèn)識(shí)理解的深度上，還是在規(guī)劃未來(lái)的高度上，都是相當(dāng)?shù)轿坏摹５怯芍鞒堑叫鲁窃俚芥?zhèn)、村，客觀上規(guī)劃的指引越來(lái)越概要化，作為一個(gè)城市總體規(guī)劃，的確不能苛求對(duì)全域范圍事無(wú)巨細(xì)地予以部署。然而的確仍存有這樣一個(gè)疑慮，即上海的新城、鎮(zhèn)、村能夠配合主城區(qū)支撐起上海的全球城市抱負(fù)嗎？在作者接觸的若干新城2040規(guī)劃和一批鎮(zhèn)域2040規(guī)劃中，應(yīng)該說(shuō)仍然乏善可陳，多數(shù)規(guī)劃是基于現(xiàn)狀的，重點(diǎn)考慮了實(shí)現(xiàn)15分鐘社區(qū)生活圈等公共服務(wù)均等化的要求，但少有發(fā)展導(dǎo)向性規(guī)劃，少有真正體現(xiàn)作為全球城市的新城、鎮(zhèn)、村所應(yīng)有的功能與水準(zhǔn)。事實(shí)上，不做好新城、鎮(zhèn)、村的規(guī)劃、建設(shè)與管理，上海光靠中心城、主城區(qū)去沖擊位于金字塔尖的全球城市目標(biāo)，是不現(xiàn)實(shí)的。

6 結(jié)語(yǔ)

中央城市工作會(huì)議，將城市工作整體上劃分為規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)。制訂“上海2040”，只是面向2個(gè)百年上海發(fā)展部署的第一環(huán)節(jié)，真正實(shí)施、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃，還需要在建設(shè)與管理環(huán)節(jié)做大量工作。今天，上海面向21世紀(jì)中葉的藍(lán)圖已然繪就，但實(shí)現(xiàn)新的光榮與夢(mèng)想的征程還剛剛起步。尤其是圍繞規(guī)劃目標(biāo)，如何進(jìn)一步增進(jìn)上海全球城市的吸引力、創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力，相關(guān)的探索實(shí)踐挑戰(zhàn)是艱巨的。

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Shanghai 2040 Master Plan: Innovation and Expectation

TU Qiyu

As the firstly launched planning project after China’s Central Urban Work Conference in 2015, Shanghai’ new Master Plan makes many achievements regarding the paradigm, theory as well as the procedure of urban planning. Excellent Global City, as the newest vision of Shanghai, has been well-echoed by mass. It is even more noticeable that Shanghai enriches the theory of Global City by disclosing the innovation face of Global City. Certainly in line with the most advanced understandings of urban development,Shanghai’s new Master Plan still leaves unsolved issues, to which this paper points out 10 concerns from the perspectives of city function, innovation, ecology, humanity and space.

Master plan | Innovation | Shanghai 2040

1673-8985（2017）04-0013-05

TU981

A

屠啟宇

上海社會(huì)科學(xué)院 城市與人口發(fā)展研究所副所長(zhǎng)，研究員

國(guó)家社科基金重大課題“一帶一路”沿線(xiàn)城市網(wǎng)絡(luò)與中國(guó)戰(zhàn)略支點(diǎn)布局研究（16ZDA016）中期成果。