基于空間統(tǒng)籌的上海市專項(xiàng)規(guī)劃編制方法探索

金忠民

基于空間統(tǒng)籌的上海市專項(xiàng)規(guī)劃編制方法探索

金忠民

隨著城市與規(guī)劃的轉(zhuǎn)型以及新一輪上海市城市總體規(guī)劃的編制，應(yīng)重新審視專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系，將專項(xiàng)規(guī)劃作為規(guī)劃轉(zhuǎn)型的重要載體，確立以城市總體規(guī)劃為空間統(tǒng)籌平臺(tái)，圍繞城市發(fā)展目標(biāo)明確各專項(xiàng)系統(tǒng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、系統(tǒng)布局和實(shí)施機(jī)制。針對(duì)上海進(jìn)入存量規(guī)劃期、適應(yīng)城市治理新要求、多規(guī)銜接成為空間統(tǒng)籌重點(diǎn)等特點(diǎn)，指出專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必要性，探索面向2040年的專項(xiàng)規(guī)劃編制工作的思路與方法，分類施策，加強(qiáng)技術(shù)引導(dǎo)，為上海未來城市各專項(xiàng)系統(tǒng)發(fā)展提供參考。

專項(xiàng)規(guī)劃 | 編制方法 | 空間統(tǒng)籌 | 上海2040

專項(xiàng)規(guī)劃是以城市發(fā)展的特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的、由政府審批或授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃。在實(shí)際工作過程中，專項(xiàng)規(guī)劃既是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，也是“總體規(guī)劃在專項(xiàng)領(lǐng)域的細(xì)化，并且作為指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)”[1]。隨著城市發(fā)展模式變化和規(guī)劃轉(zhuǎn)型的加快，專項(xiàng)規(guī)劃的定位、分類、深度和作用等發(fā)生很大變化。如何審視專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃的關(guān)系，圍繞城市發(fā)展目標(biāo)，明確各專項(xiàng)系統(tǒng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向、系統(tǒng)布局和實(shí)施機(jī)制，就成為上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃編制的關(guān)鍵問題。

1 規(guī)劃背景

1.1 城市發(fā)展進(jìn)入存量?jī)?yōu)化階段

2014年，上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議提出規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)的要求，這既是現(xiàn)實(shí)環(huán)境所逼，但更多的是主動(dòng)選擇。一方面，上海城市發(fā)展驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)動(dòng)力衰退，“土地批租+資金投入”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼；另一方面，城市發(fā)展的規(guī)模、空間和環(huán)境等存在一系列瓶頸。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，2016年上海常住人口約2 419萬人，建設(shè)用地約占全市土地面積45%，工業(yè)用地約占全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地27%，用地結(jié)構(gòu)不盡合理[2]。從空間形態(tài)看，中心城向外蔓延，連綿地區(qū)約1 250 km2；新城、新市鎮(zhèn)功能未充分發(fā)揮，新城吸引人口不到全市的1/10；全市行政村分散為3.6萬個(gè)自然村；集建區(qū)外低效工業(yè)地塊分布散亂。從環(huán)境品質(zhì)看，生態(tài)空間接近底線，城市游憩空間匱乏，2016年櫻花時(shí)節(jié)顧村公園高峰日達(dá)到19萬人次；歷史文化風(fēng)貌保護(hù)工作亟需拓展；重大文化設(shè)施的集聚度、數(shù)量和國(guó)際影響力不夠；公共空間布局、服務(wù)水平、設(shè)施配置不能滿足全市城鄉(xiāng)各種“人群”的需求。

上海經(jīng)歷了快速城市化發(fā)展階段后，已進(jìn)入存量?jī)?yōu)化的規(guī)劃“小時(shí)代”，規(guī)劃面臨的主要問題是：如何應(yīng)對(duì)上海未來城市人口增長(zhǎng)和老齡少子化；如何轉(zhuǎn)變土地利用方式，集約利用空間資源；如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境與保障城市安全運(yùn)行；如何提升城市生活品質(zhì)和文化軟實(shí)力；如何推動(dòng)城市有機(jī)更新體現(xiàn)城市創(chuàng)新活力；如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，增強(qiáng)城市核心功能等。這對(duì)上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃編制工作提出了挑戰(zhàn)。

圖1 上海2040之專項(xiàng)規(guī)劃大綱分類板塊

1.2 規(guī)劃轉(zhuǎn)型適應(yīng)城市治理新要求

做好城鄉(xiāng)規(guī)劃是提升治理能力的重要途徑。傳統(tǒng)規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地拓展為主，條塊分割，地方政府往往通過各專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)縣規(guī)劃反映其意圖，導(dǎo)致各層次規(guī)劃之間矛盾頻出，無法適應(yīng)城市治理新要求。按照中央提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”城市發(fā)展理念，城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，需要樹立規(guī)劃新定位、創(chuàng)新規(guī)劃價(jià)值理念、改革編制組織方式、提高規(guī)劃科學(xué)性、保障實(shí)施維護(hù)機(jī)制。

上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）（以下簡(jiǎn)稱“上海2040”）是上海探索城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)重要成果，從規(guī)劃思維到成果體系都體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的戰(zhàn)略引領(lǐng)思路。其中，“上海2040”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃，將市政府事權(quán)管理的專項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)要求，以及對(duì)部門交叉事權(quán)進(jìn)行管理的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，納入“專項(xiàng)規(guī)劃大綱”（圖1），明確編制深化的指導(dǎo)要求，成為上海城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的一個(gè)亮點(diǎn)。專項(xiàng)規(guī)劃是“上海2040”深化的重要載體，應(yīng)體現(xiàn)“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的轉(zhuǎn)型導(dǎo)向，在落實(shí)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向、系統(tǒng)布局和剛性管控指標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)注重設(shè)施更新與功能提升，對(duì)各系統(tǒng)發(fā)展應(yīng)預(yù)留發(fā)展彈性[3]。符合城市治理需要的專項(xiàng)規(guī)劃將有力支撐總體規(guī)劃真正成為全要素、全域性、全過程的空間政策。

1.3 “多規(guī)銜接”成為空間統(tǒng)籌重點(diǎn)

本市各委辦局在“上海2040”啟動(dòng)編制時(shí)，同步開展專項(xiàng)規(guī)劃研究。由于“上海2040”已由單一空間布局方案轉(zhuǎn)向“發(fā)展目標(biāo)—實(shí)施策略—保障機(jī)制”三位一體的綜合性空間發(fā)展政策①《關(guān)于印發(fā)上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作方案的通知》（滬總規(guī)辦[2014] 1號(hào)）明確要求總體規(guī)劃工作轉(zhuǎn)向綜合空間發(fā)展政策，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以總體規(guī)劃作為空間統(tǒng)籌平臺(tái)。，各專項(xiàng)系統(tǒng)設(shè)施就要圍繞城市空間進(jìn)行整合。如：推進(jìn)交通與土地利用一體化、生態(tài)空間與休閑網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居職平衡的研究、基礎(chǔ)設(shè)施與城市安全的銜接等，“多規(guī)銜接”在規(guī)劃方案階段是空間統(tǒng)籌的重要內(nèi)容。

各專項(xiàng)系統(tǒng)將以國(guó)務(wù)院批復(fù)的“上海2040”作為空間統(tǒng)籌平臺(tái)，制定符合“卓越的全球城市”發(fā)展目標(biāo)的分項(xiàng)策略和空間管制要求，在各系統(tǒng)的空間布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制等方面促進(jìn)“多規(guī)銜接”，合理分配各類城市發(fā)展戰(zhàn)略資源，增強(qiáng)上海城市各系統(tǒng)建設(shè)與管理的整體效益，提升城市品質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展能力。

2 上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃編制的統(tǒng)籌

2.1 分類施策， 提高專項(xiàng)規(guī)劃編制效率

結(jié)合“上海2040”編制工作，由市政府22個(gè)委辦局各自牽頭，同步編制28個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃共涉及45個(gè)專題②根據(jù)《上海市新一輪城市總體規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃編制工作方案》，全市各專項(xiàng)規(guī)劃編制包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市品質(zhì)與文化、綜合交通、基礎(chǔ)保障、生態(tài)環(huán)境等板塊，每個(gè)板塊又包括具體的專項(xiàng)規(guī)劃和專題研究。。“上海2040”報(bào)批后，專項(xiàng)規(guī)劃編制工作主要是深化總體規(guī)劃系統(tǒng)布局，落實(shí)城市發(fā)展目標(biāo)與指標(biāo)；重點(diǎn)明確各行業(yè)發(fā)展的總體思路和主要導(dǎo)向；形成可操作、可實(shí)施的專項(xiàng)規(guī)劃成果。

以此為基礎(chǔ)，上海市專項(xiàng)規(guī)劃以加強(qiáng)目標(biāo)協(xié)調(diào)、空間統(tǒng)籌和政策銜接為重點(diǎn)，問題導(dǎo)向、務(wù)求實(shí)效，并將規(guī)劃編制視作凝聚共識(shí)、整合成果的一個(gè)過程。規(guī)劃領(lǐng)域并非面面俱到，而是落實(shí)“上海2040”確定的重點(diǎn)目標(biāo)和規(guī)劃要求；編制方式繼續(xù)堅(jiān)持“開門做規(guī)劃”，充分發(fā)揮全市各委辦局、市內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)的作用，全程專家咨詢與公眾參與；成果內(nèi)容關(guān)注專項(xiàng)系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標(biāo)、系統(tǒng)布局、標(biāo)準(zhǔn)更新和實(shí)施機(jī)制；技術(shù)手段注重統(tǒng)一工作平臺(tái)和數(shù)據(jù)底版，構(gòu)建戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)，并建立動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。

按照規(guī)劃成果形式，新一輪專項(xiàng)規(guī)劃主要包括總規(guī)系統(tǒng)、獨(dú)立專項(xiàng)和深化落地3類。總規(guī)系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃指同步與總體規(guī)劃開展，結(jié)合“上海2040”編制全過程的專項(xiàng)規(guī)劃，如生態(tài)空間、城市交通、產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃，其主要內(nèi)容已納入總體規(guī)劃1+3成果體系③上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）形成“1+3”成果體系，“1”是規(guī)劃報(bào)告與文本、圖集，作為上報(bào)成果；“3”是指專項(xiàng)規(guī)劃大綱、分區(qū)指引和行動(dòng)規(guī)劃大綱，作為成果附件。，在總體規(guī)劃批復(fù)后根據(jù)規(guī)劃行政主管部門要求進(jìn)行完善；獨(dú)立專項(xiàng)是按照國(guó)家相關(guān)部委要求推進(jìn)的重點(diǎn)專項(xiàng)，如歷史文化名城保護(hù)、綜合交通體系、軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局等規(guī)劃，需要根據(jù)國(guó)家規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，形成上報(bào)國(guó)家相關(guān)部委的專項(xiàng)規(guī)劃成果；深化落地的專項(xiàng)規(guī)劃是根據(jù)地方政府職責(zé)，需要進(jìn)一步深化，直接指導(dǎo)城市專項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施的規(guī)劃，如住房、文教體衛(wèi)等民生保障類規(guī)劃，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、旅游發(fā)展等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，供電、燃?xì)狻⑺畡?wù)等市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，地下空間、消防等防災(zāi)規(guī)劃，有的作為專業(yè)規(guī)劃編制基礎(chǔ)，有的在總體規(guī)劃批復(fù)后作進(jìn)一步指標(biāo)分解、設(shè)施落地、專業(yè)銜接、機(jī)制設(shè)計(jì)等深化細(xì)化工作，視規(guī)劃建設(shè)需要形成專項(xiàng)規(guī)劃成果。

2.2 技術(shù)統(tǒng)籌， 抓住協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)

政府各部門是專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體。以往專項(xiàng)規(guī)劃由各委辦局主持或參與組織編制，主要反映部門規(guī)劃意圖、項(xiàng)目計(jì)劃。但是，在城市轉(zhuǎn)型背景和“上海2040”的總體目標(biāo)下，上海應(yīng)審視傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃編制思路，加強(qiáng)技術(shù)統(tǒng)籌，探索適合高密度超大型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃新方法，把握好目標(biāo)思路、規(guī)劃依據(jù)和技術(shù)基準(zhǔn)等重點(diǎn)。

（1）目標(biāo)思路是專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)統(tǒng)籌的關(guān)鍵。新一輪專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以總體規(guī)劃目標(biāo)為引領(lǐng)，編制過程中自上而下加強(qiáng)戰(zhàn)略引導(dǎo)與規(guī)劃價(jià)值觀的更新，強(qiáng)化“多規(guī)銜接”思維。宏觀層次注重城市綜合效益，要求各系統(tǒng)有合理的發(fā)展規(guī)模和功能定位，以及與之相協(xié)調(diào)的設(shè)施結(jié)構(gòu)等；中觀層次強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)設(shè)施用地功能和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性；微觀層次強(qiáng)化各專項(xiàng)設(shè)施功能空間的協(xié)調(diào)，提升專項(xiàng)系統(tǒng)的綜合效益。技術(shù)統(tǒng)籌的目的就是避免專項(xiàng)規(guī)劃“編制時(shí)各自為政，拼合后矛盾百出”的現(xiàn)象，真正發(fā)揮對(duì)專項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)的引導(dǎo)作用。

（2）規(guī)劃依據(jù)是專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)統(tǒng)籌的前提。“上海2040”“1+3”成果體系形成了開放的多部門合作、具有指導(dǎo)性與實(shí)施性的空間政策。其中，“1”即“規(guī)劃報(bào)告”與“文本、圖集”，是上報(bào)審批的主要法定成果；“3”分別是專項(xiàng)規(guī)劃大綱、分區(qū)指引和行動(dòng)規(guī)劃大綱。其中，“專項(xiàng)規(guī)劃大綱”對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃提出趨勢(shì)研判、總體要求、規(guī)劃策略與機(jī)制保障等，將總體規(guī)劃目標(biāo)策略有效分解落實(shí)到各專項(xiàng)規(guī)劃的制定中；“分區(qū)指引”涉及各專項(xiàng)系統(tǒng)目標(biāo)、指標(biāo)與底線管控在各行政區(qū)的落實(shí)；“行動(dòng)規(guī)劃大綱”涉及專項(xiàng)規(guī)劃的特別行動(dòng)計(jì)劃、近期實(shí)施和動(dòng)態(tài)維護(hù)要求。因此，上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃編制不僅要以“專項(xiàng)規(guī)劃大綱”為任務(wù)書，而且要全面解讀“上海2040”，將“1+3”成果體系作為各專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)統(tǒng)籌的整體依據(jù)，缺一不可。

（3）技術(shù)基準(zhǔn)是專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)統(tǒng)籌的重心。專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)基準(zhǔn)主要涉及技術(shù)底版、空間要素與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。各專項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)底版應(yīng)在空間范圍、圖數(shù)格式、統(tǒng)計(jì)口徑等方面相對(duì)統(tǒng)一。建立涵蓋專項(xiàng)設(shè)施容量與服務(wù)能力提升的空間要素體系，統(tǒng)籌行業(yè)規(guī)范與用地功能，強(qiáng)化各部門、各系統(tǒng)規(guī)劃要素在空間上的協(xié)同。研究城市重點(diǎn)領(lǐng)域和主要系統(tǒng)的相關(guān)用地指南和額度標(biāo)準(zhǔn)，修訂各專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，體現(xiàn)緊湊發(fā)展、智慧城市、節(jié)約集約的理念，推動(dòng)各行業(yè)技術(shù)規(guī)范在理念、策略、標(biāo)準(zhǔn)等方面互相銜接，提高專項(xiàng)系統(tǒng)的設(shè)施容量、覆蓋范圍、運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

2.3 搭建平臺(tái)，夯實(shí)“多規(guī)合一”的城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)

建立“多規(guī)合一”的城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)是做好專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。專項(xiàng)規(guī)劃編制階段，城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)聚焦建設(shè)框架、指標(biāo)體系與數(shù)據(jù)資源等重點(diǎn)，既要考察“量”的充足性，又要重視“質(zhì)”的系統(tǒng)性。

（1）建設(shè)框架應(yīng)基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的信息化技術(shù)發(fā)展，為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、共享各系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源、動(dòng)態(tài)維護(hù)各專項(xiàng)規(guī)劃提供重要平臺(tái)。在明確規(guī)劃剛性管控要素的前提下，建設(shè)全覆蓋、全過程、全系統(tǒng)的規(guī)劃信息綜合應(yīng)用平臺(tái)，理順管理機(jī)制和業(yè)務(wù)流程，明確建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各專項(xiàng)規(guī)劃在空間布局、數(shù)據(jù)底版、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)和管理機(jī)制等的統(tǒng)一[3]。

（2）指標(biāo)體系是構(gòu)建專項(xiàng)規(guī)劃監(jiān)測(cè)、評(píng)估、維護(hù)的重要載體。指標(biāo)體系要與規(guī)劃目標(biāo)的分解相銜接；應(yīng)加強(qiáng)城市各系統(tǒng)存量設(shè)施與用地指標(biāo)的分析；與國(guó)內(nèi)外同類城市指標(biāo)開展比較研究；明確指標(biāo)體系的構(gòu)成、關(guān)系、數(shù)據(jù)和適用范圍；進(jìn)行指標(biāo)體系的運(yùn)用與評(píng)價(jià)分析等。未來對(duì)城市指標(biāo)類別、統(tǒng)計(jì)方法、管理模式和數(shù)據(jù)需求都會(huì)發(fā)生變化。因此，專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)篩選按照有利于定位、定性、定量的要求，遵循“有導(dǎo)向、易獲取、可比較、動(dòng)態(tài)性、能監(jiān)測(cè)”的原則，深化完善各專項(xiàng)規(guī)劃的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。

（3）數(shù)據(jù)資源是專項(xiàng)規(guī)劃從現(xiàn)狀分析、綜合評(píng)估、目標(biāo)指標(biāo)，到制定標(biāo)準(zhǔn)、方案比選和監(jiān)測(cè)維護(hù)等工作的核心資源。一方面，各類專項(xiàng)規(guī)劃編制可采集多維度、全方位的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，對(duì)系統(tǒng)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行量化預(yù)測(cè)，并對(duì)專項(xiàng)設(shè)施布局方案比選進(jìn)行論證。另一方面，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)建立從編制、實(shí)施、監(jiān)測(cè)到評(píng)估和維護(hù)的全過程管理系統(tǒng)，需要開展多方數(shù)據(jù)資源合作開發(fā)，突破行政部門壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成完善的大數(shù)據(jù)運(yùn)用、公眾參與、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的技術(shù)基礎(chǔ)保障。

3 上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)引導(dǎo)

“上海2040”成果體系中的“分區(qū)指引、專項(xiàng)規(guī)劃大綱”既承接城市總體發(fā)展戰(zhàn)略的要求，又在規(guī)劃技術(shù)和內(nèi)容表達(dá)上兼顧“條塊管理”的思路。加強(qiáng)空間統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”是未來專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必由之路。上海市新一輪專項(xiàng)規(guī)劃編制應(yīng)加強(qiáng)綜合性技術(shù)引導(dǎo)，落實(shí)總規(guī)要求、體現(xiàn)系統(tǒng)創(chuàng)新、聚焦上海特點(diǎn)、銜接相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)對(duì)未來城市發(fā)展的不確定性，適應(yīng)城市發(fā)展與規(guī)劃建設(shè)的轉(zhuǎn)型。

3.1 總體思路

按照“上海2040”的戰(zhàn)略目標(biāo)，具體落實(shí)各專業(yè)系統(tǒng)和專項(xiàng)設(shè)施布局要求，體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)、突出結(jié)構(gòu)控制、加強(qiáng)空間統(tǒng)籌、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、明確標(biāo)準(zhǔn)制定和強(qiáng)化實(shí)施保障[3]。

（1）體現(xiàn)戰(zhàn)略引領(lǐng)。應(yīng)在自身專業(yè)領(lǐng)域具備超前的宏觀視野，圍繞上海“建設(shè)卓越的全球城市”目標(biāo)，明確支撐2040年乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)期各專業(yè)系統(tǒng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃導(dǎo)向。

（2）突出結(jié)構(gòu)控制。應(yīng)明確對(duì)影響上海發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性規(guī)劃要素的控制要求，并進(jìn)一步銜接指導(dǎo)下位規(guī)劃和技術(shù)方案。

（3）加強(qiáng)空間統(tǒng)籌。應(yīng)注重空間資源統(tǒng)籌，強(qiáng)化與“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”空間結(jié)構(gòu)的融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、公共服務(wù)等設(shè)施布局融合，突出專項(xiàng)系統(tǒng)空間布局的重點(diǎn)、特色和創(chuàng)新。

（3）推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。規(guī)劃內(nèi)涵上突破部門界線和行業(yè)壁壘，分類指導(dǎo)、分區(qū)布局、分級(jí)管控，加強(qiáng)各專項(xiàng)規(guī)劃之間、專項(xiàng)規(guī)劃與各區(qū)規(guī)劃之間的銜接；技術(shù)手段上突出大數(shù)據(jù)運(yùn)用、彈性應(yīng)對(duì)和“多規(guī)銜接”。

（4）明確標(biāo)準(zhǔn)制定。應(yīng)結(jié)合上海高密度超大城市土地利用的實(shí)際，按照節(jié)約集約用地與空間管控要求，明確專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)專項(xiàng)用地緊湊布局與設(shè)施集約設(shè)置。

（5）強(qiáng)化實(shí)施保障。應(yīng)支撐“上海2040”成為社會(huì)各方行動(dòng)的共同綱領(lǐng)、政府各項(xiàng)政策的空間整合平臺(tái)，形成以實(shí)施機(jī)制、戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)、動(dòng)態(tài)跟蹤與評(píng)估機(jī)制為核心的規(guī)劃支撐體系，體現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的全過程管理。

3.2 重點(diǎn)專項(xiàng)

重點(diǎn)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、品質(zhì)文化、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等板塊。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊聚焦農(nóng)業(yè)、工業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、服務(wù)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃；品質(zhì)文化板塊圍繞住房、文化、教育、體育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、公共開放空間、旅游、歷史文化名城保護(hù)、城市更新等專項(xiàng)規(guī)劃；綜合交通板塊針對(duì)綜合交通、對(duì)外交通、城市交通等專項(xiàng)規(guī)劃；基礎(chǔ)設(shè)施板塊包括水務(wù)、電力、燃?xì)狻⒐虖U、郵政、綜合防災(zāi)、智慧城市、河網(wǎng)水系和地下空間等專項(xiàng)規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境板塊涉及環(huán)境保護(hù)和生態(tài)空間等專項(xiàng)規(guī)劃。

3.3 核心內(nèi)容指引

專項(xiàng)規(guī)劃核心內(nèi)容涉及現(xiàn)狀評(píng)估、規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略導(dǎo)向、空間布局、配置標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施保障和數(shù)據(jù)支撐等。

3.3.1 現(xiàn)狀評(píng)估

摸清上海市域范圍內(nèi)各專業(yè)系統(tǒng)和專項(xiàng)設(shè)施現(xiàn)狀發(fā)展情況，總結(jié)發(fā)展規(guī)律，分析核心問題及原因，預(yù)判未來發(fā)展趨勢(shì)和需求。

（1）基本內(nèi)容

客觀評(píng)估專項(xiàng)設(shè)施總體規(guī)模、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、空間布局的合理性，以及專項(xiàng)系統(tǒng)與城市其他系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，綜合分析專項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與管理的核心問題及原因；評(píng)估專項(xiàng)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)分析其在節(jié)約集約用地、規(guī)劃合理性等方面的問題；梳理專項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程的實(shí)施機(jī)制和保障政策，提出存在的主要問題；結(jié)合各專業(yè)系統(tǒng)在全國(guó)、長(zhǎng)三角、本市中的功能定位，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市專項(xiàng)設(shè)施發(fā)展水平，預(yù)判發(fā)展訴求。

（2）引導(dǎo)要求

研究在城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)、資源環(huán)境緊約束等多重挑戰(zhàn)下，各專項(xiàng)設(shè)施在空間優(yōu)化、功能完善、綜合利用等方面的新要求；針對(duì)未來技術(shù)革命、城市變革的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)專業(yè)系統(tǒng)在發(fā)展導(dǎo)向、空間布局等方面的影響，研判各行業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)；結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展的要求，研究各專項(xiàng)設(shè)施涉及生態(tài)環(huán)境、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的新特征。

3.3.2 規(guī)劃目標(biāo)

深化“上海2040”確定的“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的目標(biāo)，明確各專項(xiàng)領(lǐng)域的目標(biāo)要求，在落實(shí)總規(guī)核心指標(biāo)的基礎(chǔ)上，充實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃編制與實(shí)施的操作性指標(biāo)，突出專項(xiàng)規(guī)劃的法定支撐性和拓展創(chuàng)新性。

（1）基本內(nèi)容

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海城市發(fā)展特點(diǎn)，明確專項(xiàng)系統(tǒng)至2040年發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新專項(xiàng)規(guī)劃理念；分解落實(shí)“上海2040”核心指標(biāo)與策略，明確規(guī)劃期內(nèi)專項(xiàng)規(guī)劃分階段目標(biāo)。

如：生態(tài)空間與環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)是：積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)生產(chǎn)生活方式向綠色、低碳、宜居轉(zhuǎn)變；保障城市生態(tài)安全，錨固國(guó)土生態(tài)基本格局；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和整治，改善城市環(huán)境品質(zhì)，滿足居民多元休閑需求[4]。

（2）引導(dǎo)要求

產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，構(gòu)筑以科技創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、先進(jìn)制造業(yè)為支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系，注重高端服務(wù)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升。

品質(zhì)文化板塊，突出以人民為中心的理念，體現(xiàn)城市生活品質(zhì)的需求和愿景，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，提升宜居環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建15分鐘社區(qū)生活圈，建設(shè)國(guó)際文化大都市。

綜合交通板塊，突出區(qū)域一體化對(duì)內(nèi)外交通的銜接要求，完善城鄉(xiāng)綜合交通體系，強(qiáng)調(diào)公共交通導(dǎo)向，引導(dǎo)城鎮(zhèn)圈發(fā)展和空間優(yōu)化，明確上海城鄉(xiāng)不同區(qū)域的交通規(guī)劃目標(biāo)。

基礎(chǔ)設(shè)施板塊，從資源供給、環(huán)境保障及綜合防災(zāi)等目標(biāo)出發(fā)，優(yōu)化給水、供電、燃?xì)狻h(huán)境保護(hù)、污水、固廢處理處置、消防、防汛、民防、通信等規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)體系。

生態(tài)環(huán)境板塊，對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境污染治理和風(fēng)險(xiǎn)控制等領(lǐng)域，提出環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和分級(jí)控制體系。

如：對(duì)生態(tài)空間建設(shè)引導(dǎo)要求，強(qiáng)調(diào)應(yīng)保障城市生態(tài)安全，錨固國(guó)土生態(tài)基本格局，構(gòu)建多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系；注重上海海洋、大氣、水、土壤環(huán)境的改善，力爭(zhēng)消除霧霾、水體黑臭等現(xiàn)象，提升城市的環(huán)境品質(zhì)。生態(tài)空間規(guī)劃指標(biāo)建議[4]見表1。

3.3.3 戰(zhàn)略導(dǎo)向

落實(shí)“上海2040”要求，重點(diǎn)明確專業(yè)系統(tǒng)發(fā)展的總體思路，突出專項(xiàng)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)和發(fā)展導(dǎo)向。

3.3.3.1 規(guī)劃思路

（1）基本內(nèi)容

基于專項(xiàng)規(guī)劃的功能定位、主要職能和專業(yè)特色，明確在城市發(fā)展及城市空間中的具體定位；重點(diǎn)針對(duì)專項(xiàng)領(lǐng)域發(fā)展的瓶頸問題，研究各專項(xiàng)設(shè)施發(fā)展的總體框架和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑。

（2）引導(dǎo)要求

產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，從長(zhǎng)三角、國(guó)家乃至全球?qū)用孢M(jìn)行戰(zhàn)略思考，聚焦科技創(chuàng)新中心的基地建設(shè)，充分考慮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和不同類型產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的趨勢(shì)，探索產(chǎn)業(yè)用地“預(yù)留儲(chǔ)備”和“混合發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

品質(zhì)文化板塊，從區(qū)域視角研究服務(wù)長(zhǎng)三角乃至全國(guó)的公共服務(wù)中心體系的構(gòu)建，提升公共設(shè)施服務(wù)均等化水平；從民生視角研究提高市民生活品質(zhì)，加強(qiáng)城市宜居性與吸引高端人才的戰(zhàn)略對(duì)策，提升市民生活幸福指數(shù)。

綜合交通板塊，探索城鎮(zhèn)圈交通與空間協(xié)同布局的方式、方法，研究TOD引導(dǎo)城市空間發(fā)展的框架。明確各種交通運(yùn)輸方式在綜合交通體系中的定位、分工及相互銜接，注重總體出行效率的提升。按照獨(dú)立新城和節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)的定位，強(qiáng)化構(gòu)建新城、新市鎮(zhèn)的綜合交通體系。

基礎(chǔ)設(shè)施板塊，提出城市可持續(xù)發(fā)展的水資源、能源利用和保護(hù)戰(zhàn)略；明確建設(shè)“安全城市”的規(guī)劃理念，形成城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的總體要求、戰(zhàn)略重點(diǎn)和規(guī)劃策略。

如：“安全城市”是建設(shè)卓越的全球城市的必要條件，上海城市總體防護(hù)要求方面，要實(shí)施底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)的發(fā)展模式；加強(qiáng)對(duì)重大危險(xiǎn)源的規(guī)劃管理；增強(qiáng)城市抗災(zāi)應(yīng)變能力；完善衛(wèi)生防疫和醫(yī)療急救網(wǎng)絡(luò)；結(jié)合公共空間布局建設(shè)避難疏散場(chǎng)所；完善立體防災(zāi)交通網(wǎng)絡(luò)；確保城市重要目標(biāo)設(shè)施的安全；加強(qiáng)生態(tài)安全和區(qū)域環(huán)境監(jiān)管等[5]。

生態(tài)環(huán)境板塊，突出區(qū)域一體化、生態(tài)文明戰(zhàn)略，夯實(shí)基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，提出全市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間的功能導(dǎo)向，以及生態(tài)培育、生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的要求。

3.3.3.2 發(fā)展導(dǎo)向

（1）基本內(nèi)容

明確各專業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展模式，以及規(guī)劃期內(nèi)專項(xiàng)設(shè)施的總量規(guī)模，統(tǒng)籌研究專項(xiàng)規(guī)劃系統(tǒng)性布局、用地規(guī)模控制和標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)；明確對(duì)接長(zhǎng)三角城市群產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施、重大交通廊道、區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施的空間發(fā)展導(dǎo)向；提出上海與近滬地區(qū)各專項(xiàng)設(shè)施優(yōu)化原則和發(fā)展導(dǎo)向；明確各專項(xiàng)設(shè)施不同空間分區(qū)的發(fā)展思路。

（2）引導(dǎo)要求

強(qiáng)調(diào)綠色低碳發(fā)展，根據(jù)土地、水資源和能源等承載能力，探索專項(xiàng)設(shè)施的低沖擊開發(fā)和有機(jī)更新的可持續(xù)發(fā)展模式；合理確定專項(xiàng)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，研究多情景預(yù)測(cè)模式，考慮城市未來發(fā)展的不確定性，提升規(guī)劃彈性，留有發(fā)展余地；探索專項(xiàng)融合發(fā)展和系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)管理的途徑，提升各專項(xiàng)設(shè)施在總量、規(guī)模上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有效銜接水平。

如：在專項(xiàng)融合發(fā)展和系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)方面，上海城市交通、市政等系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房、歷史文化保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，道路網(wǎng)絡(luò)、軌道交通站場(chǎng)、防汛、市政設(shè)施的設(shè)置應(yīng)兼顧公共空間、防災(zāi)功能、風(fēng)貌保護(hù)等要求。

3.3.4 空間布局

按照“專項(xiàng)融合、空間統(tǒng)籌”的要求，明確專項(xiàng)設(shè)施的結(jié)構(gòu)體系和空間布局。

（1）基本內(nèi)容

區(qū)域?qū)用孀⒅亻L(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展中專項(xiàng)設(shè)施的銜接和協(xié)調(diào)，明確各專項(xiàng)系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和交通走廊等的空間關(guān)系。

市域?qū)用嫜芯窟m應(yīng)城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的約束條件，專項(xiàng)設(shè)施與公共中心在上海市域的結(jié)構(gòu)體系；提出專業(yè)系統(tǒng)的空間布局方案；落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、文化保護(hù)控制線、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施控制線、先進(jìn)制造業(yè)基地控制線等。

針對(duì)城市特定發(fā)展區(qū)域，明確重大設(shè)施在區(qū)位、環(huán)境、交通、用地等方面的選址要求，提出近滬跨界區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)設(shè)施共享的布局原則。

（2）引導(dǎo)要求

產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，重點(diǎn)研究工業(yè)用地減量化和轉(zhuǎn)型，調(diào)整城市開發(fā)邊界外低效工業(yè)用地；綜合考慮創(chuàng)新功能、產(chǎn)業(yè)能級(jí)、環(huán)境影響和交通條件，優(yōu)化創(chuàng)新功能集聚區(qū)與產(chǎn)業(yè)空間布局；控制城市發(fā)展儲(chǔ)備用地，預(yù)留先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展空間。

品質(zhì)文化板塊，注重城鎮(zhèn)圈公共服務(wù)設(shè)施布局，強(qiáng)化15分鐘社區(qū)生活圈、新市鎮(zhèn)和村莊的公共服務(wù)設(shè)施；加強(qiáng)文化設(shè)施與環(huán)境建設(shè)，提升城市軟實(shí)力；結(jié)合城市更新，優(yōu)化歷史文化名城基本格局，保護(hù)歷史風(fēng)貌街區(qū)，拓展保護(hù)范圍；優(yōu)化宜居環(huán)境、公共空間、產(chǎn)城融合和住房結(jié)構(gòu)。

綜合交通板塊，完善綜合交通空間結(jié)構(gòu)體系，深化城鎮(zhèn)圈綜合交通規(guī)劃；預(yù)留預(yù)控重要交通廊道，強(qiáng)化鐵路和軌道交通對(duì)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的支撐和引導(dǎo)；提高交通樞紐與人口分布、就業(yè)崗位的空間匹配性。

基礎(chǔ)設(shè)施板塊，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施體系的功能性、網(wǎng)絡(luò)化，預(yù)留重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道和場(chǎng)站；明確市政設(shè)施區(qū)域共享、共建的范圍與布局；研究體現(xiàn)“安全城市”、“智慧城市”目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施布局設(shè)想。

生態(tài)環(huán)境板塊，完善基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線和其他生態(tài)空間；強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域的有效保護(hù)；優(yōu)化長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境治理和生態(tài)功能布局。

如：上海明確構(gòu)筑“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系[6]（圖2），中心城建設(shè)外環(huán)綠帶和10條楔形綠地，主城區(qū)形成近郊綠環(huán)，以及顧村楊行、嘉寶、滬寧鐵路、吳淞江等16條生態(tài)間隔帶，防止中心城進(jìn)一步蔓延，寬度按照100 m以上控制。郊區(qū)圍繞寶山、嘉定、青浦、黃浦江上游等10片生態(tài)保育區(qū)，形成嘉寶、嘉青、青松、黃浦江、大治河等9條市級(jí)生態(tài)走廊，寬度按1 000 m以上控制。

3.3.5 配置標(biāo)準(zhǔn)

以節(jié)約用地、集約建設(shè)為基本原則，綜合平衡和協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)設(shè)施，分類、分級(jí)制定設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

（1）基本內(nèi)容

確定各類各級(jí)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施規(guī)模、服務(wù)范圍、建設(shè)強(qiáng)度、服務(wù)水平等，并結(jié)合技術(shù)革新和行業(yè)發(fā)展，提出專項(xiàng)設(shè)施用地減量化要求；提出專項(xiàng)設(shè)施功能混合、兼容設(shè)置，以及在地上、地下空間復(fù)合利用的規(guī)劃控制要求，包括用地類別、環(huán)境要求、交通條件等，確定各專項(xiàng)設(shè)施獨(dú)立占地和非獨(dú)立占地的設(shè)施類型和指標(biāo)要求；明確專項(xiàng)設(shè)施存量用地更新的控制標(biāo)準(zhǔn)。

（2）引導(dǎo)要求

倡導(dǎo)集約節(jié)約利用，重點(diǎn)開展設(shè)施用地節(jié)約集約配置、空間復(fù)合化利用等規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究；注重功能混合配置，鼓勵(lì)有關(guān)聯(lián)性的專項(xiàng)設(shè)施空間功能兼容，探索兼具控制與引導(dǎo)的用地標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合不同設(shè)施服務(wù)范圍、服務(wù)人群需求，合理引導(dǎo)各類專項(xiàng)用地緊湊布局與設(shè)施高效集約設(shè)置；專項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)倡導(dǎo)“空間留白”，防止重復(fù)配置和盲目建設(shè)。

3.3.6 實(shí)施保障

明確專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃，制訂實(shí)施政策，提出相應(yīng)的保障機(jī)制。

3.3.6.1 行動(dòng)計(jì)劃

明確行動(dòng)規(guī)劃大綱，統(tǒng)籌安排至2040年專項(xiàng)設(shè)施分階段發(fā)展區(qū)域、發(fā)展規(guī)模和重點(diǎn)項(xiàng)目；提出5年近期建設(shè)規(guī)劃，明確規(guī)劃實(shí)施任務(wù)、步驟和時(shí)序；制定1—3年行動(dòng)計(jì)劃，確定控制和引導(dǎo)近期建設(shè)項(xiàng)目的原則和措施。

3.3.6.2 實(shí)施政策

（1）基本內(nèi)容

制定空間管控政策，加強(qiáng)分區(qū)調(diào)控與分類指導(dǎo)，明確各類專項(xiàng)設(shè)施在市域不同空間實(shí)施政策和路徑，提出差異化空間管控政策；從實(shí)施性、操作性層面，形成規(guī)劃建設(shè)與管理配套措施，研究通過政策、法規(guī)落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃的策略；確定專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、反饋機(jī)制和規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

（2）引導(dǎo)要求

按照統(tǒng)籌空間、優(yōu)化布局、有利管控的要求，制定實(shí)施政策保障措施、空間管控機(jī)制等；從區(qū)域、市域等不同管理層級(jí)，針對(duì)涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通等重大公共政策，探索聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制和實(shí)施保障措施，涵蓋管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職責(zé)分工、管理流程設(shè)計(jì)、資金保障等；探索地上和地下空間各類專項(xiàng)設(shè)施的復(fù)合利用和聯(lián)動(dòng)開發(fā)，推動(dòng)空間復(fù)合利用統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)和協(xié)同管理，提高專項(xiàng)規(guī)劃在不同情境下的執(zhí)行力和適應(yīng)性。

3.3.7 數(shù)據(jù)支撐

3.3.7.1 指標(biāo)體系

提出戰(zhàn)略性、布局類、績(jī)效型等專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系，充分發(fā)揮其對(duì)規(guī)劃建設(shè)全過程的控制和引導(dǎo)作用，提高指標(biāo)的可執(zhí)行、可評(píng)價(jià)性。

3.3.7.2 專項(xiàng)數(shù)據(jù)

梳理專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)狀、規(guī)劃數(shù)據(jù)等核心數(shù)據(jù)，構(gòu)建各專項(xiàng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)框架，提煉相關(guān)要素納入上海市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一維護(hù)與管理。

明確入庫(kù)數(shù)據(jù)清單。結(jié)合專業(yè)系統(tǒng)和專項(xiàng)設(shè)施的特點(diǎn)和需求，明確數(shù)據(jù)入庫(kù)的現(xiàn)狀與規(guī)劃數(shù)據(jù)的類別、格式等，提出能集中反映專項(xiàng)發(fā)展導(dǎo)向、契合城市發(fā)展策略的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。

明確動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。明確監(jiān)測(cè)指標(biāo)的定期動(dòng)態(tài)維護(hù)程序、機(jī)制等，為各階段的行動(dòng)計(jì)劃、建設(shè)管理提供支撐。

表2 專項(xiàng)規(guī)劃成果中規(guī)劃圖分類表

3.4 成果要求

專項(xiàng)規(guī)劃編制一般可分前期研究、規(guī)劃綱要和規(guī)劃成果3個(gè)階段。

前期研究重點(diǎn)是現(xiàn)狀評(píng)估和提出規(guī)劃主要思路，突出問題導(dǎo)向，要求現(xiàn)狀資料詳實(shí)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)扎實(shí)、評(píng)估分析透徹、找準(zhǔn)核心問題；研究提出專項(xiàng)設(shè)施發(fā)展的總體思路。專項(xiàng)規(guī)劃綱要重點(diǎn)是專項(xiàng)規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、布局意向和實(shí)施策略。專項(xiàng)規(guī)劃成果重點(diǎn)是明確至2040年發(fā)展導(dǎo)向和系統(tǒng)規(guī)劃方案，如專項(xiàng)規(guī)劃的設(shè)施布局、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施政策和保障機(jī)制等。專項(xiàng)規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、圖件、規(guī)劃說明書、基礎(chǔ)資料匯編和數(shù)據(jù)庫(kù)。其中規(guī)劃圖可分類表達(dá)（表2）。

4 結(jié)語

上海市專項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)突破單一系統(tǒng)或工程性思維，綜合考慮各系統(tǒng)的交互性以及與城市空間的銜接，承載落實(shí)超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的系統(tǒng)化任務(wù)。

應(yīng)重構(gòu)總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，圍繞城市目標(biāo)進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃的編制，總體規(guī)劃需要專項(xiàng)規(guī)劃支撐，更需要專項(xiàng)規(guī)劃來深化落實(shí)；專項(xiàng)規(guī)劃是實(shí)施總體規(guī)劃和促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，并需根據(jù)“上海2040”和各區(qū)總體規(guī)劃目標(biāo)編制區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃；總體規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的有效指導(dǎo)，分清事權(quán)和層次。

應(yīng)預(yù)判城市重要系統(tǒng)和專項(xiàng)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)，注重專項(xiàng)規(guī)劃編制思路、方法、技術(shù)與成果方面的創(chuàng)新。針對(duì)超大城市的特點(diǎn)做好頂層設(shè)計(jì)，在建立測(cè)繪基準(zhǔn)、規(guī)劃底圖、技術(shù)方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作機(jī)制等方面勇于嘗試，通過專項(xiàng)規(guī)劃編制方法創(chuàng)新，積極探索“多規(guī)合一”的實(shí)施途徑。

References

[1]中國(guó)工程咨詢協(xié)會(huì). 發(fā)展規(guī)劃咨詢理論方法和實(shí)踐[M]. 北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2014：135.

China Engineering Consulting Association.Development planning consulting theory method and practice[M]. Beijing: China Planning Press,2014: 135.

[2]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020年）實(shí)施評(píng)估報(bào)告[R]. 2016.

Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Shanghai Master Plan (1999—2020)Implementation Assessment Report[R]. 2016.

[3]上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作方案[R].2014.

Leading Group Office of Shanghai Master Plan.Work program of Shanghai new master plan[R].2014.

[4]上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》文本圖集（草案公示版）[EB/OL]. (2016-08-22) [2017-05-27]. www.supdri.com/2040/public/ebook02/.

Leading Group Office of Shanghai Master Plan.'Shanghai Master Plan (2016-2040)' text and atlas(publicity draft) [EB/OL]. (2016-08-22) [2017.5.27].www.supdri.com/2040/public/ebook02/.

[5]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 上海市城市安全戰(zhàn)略規(guī)劃研究報(bào)告[R]. 2007.

Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Shanghai urban safety strategic planning research report[R]. 2007.

[6]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）之城市生態(tài)環(huán)境專題研究[R].2016.

Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Urban ecological environment special study of Shanghai 2040[R]. 2016.

The Exploration of Shanghai Special Planning Method Based on Spatial Integration

JIN Zhongmin

With the transformation of both city development and planning in Shanghai, during the preparation process of this new round of Shanghai Master Plan, planners should re-examine the relationship between special plan and master plan to take special planning as an important carrier of planning transition. For the establishment of urban master plan as a space integration platform, planners should focus on the city’s goals to define the strategic guidance for various urban systems’ development, facilities’ layout and implementation mechanisms. This paper points out the necessity of special planning transformation according to the characteristics of existing space planning and underlines multi-planning integration as the focus of spatial planning. It explores the ideas and methods of special planning for 2040, classifies special planning policies and strengthens the technical guidance, to provide new ideas for future development of various urban systems in Shanghai.

Special planning | Planning methods | Spatial integration | Shanghai 2040

1673-8985（2017）04-0026-07

TU981

A

金忠民

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師