從國際大都市到全球城市：上海2040的目標解析

石 崧

從國際大都市到全球城市：上海2040的目標解析

石 崧

處于城市轉型階段的上海啟動編制面向2040年的新一輪城市總體規劃，其核心轉變之一在于將既有國際大都市的目標提升為全球城市的新愿景。定位的切換背后折射出上海在新的發展階段的重新自我認知。立足于對上一輪總規中城市性質的評估，分析了基于工業化和知識經濟社會不同時代背景下城市目標導向的抉擇。通過對兩輪城市總體規劃中城市性質和定位轉變的分析，重點研判了2040年的上海城市功能體系，分析了資源配置、科技創新、文化創意3大核心動力支撐和創新之城、人文之城、生態之城3大目標愿景。

全球城市 | 總體規劃 | 城市性質 | 目標愿景 | 上海

2001年5月國務院批復的《上海市城市總體規劃（1999—2020）》中明確將上海的城市目標確定為現代化國際大都市。經歷了15年的快速發展，上海業已實現當初制定的發展目標。于2014年啟動的新一輪城市總體規劃，明確提出至2040年將上海建設成為卓越的全球城市的新目標。從國際大都市到全球城市，透過上海兩輪城市總體規劃中關于發展目標的表述差異，既反映出城市對于自身不同發展階段的愿景展望，更折射出鮮明的時代發展特征和國家戰略要求。在這些基本認識基礎上，文章重點聚焦未來20—30年的發展，提出構建上海邁向2040年的城市功能體系的基本設想，并對新形勢下城市發展的核心動力支撐和目標體系建設提出設想。

1 國際大都市：工業化時代的城市目標

2001年5月，國務院在《上海市城市總體規劃（1999—2020年）》批復中明確，把上海市建設成為經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市，國際經濟、金融、貿易、航運中心之一[1]。在2013年上海市政府工作報告中，正式宣布上海“四個中心”的總體框架基本形成。同年完成的上海市城市總體規劃評估報告中，也提出“上海已經搭建起‘四個中心’基本框架，輻射國內國際兩個扇面的作用凸顯，城市的國際地位持續提升，基本實現總體規劃確定的國際大都市的既定目標”[2]。

1.1 城市性質的確定過程

上海的上一輪城市總體規劃編制開始于1991年，前后歷時8年，于1999年上報國務院。早在1992年黨的十四大報告中，就提出了上海“一個龍頭、三個中心”的戰略構想，即以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一。黨中央對于上海的定位基本確定了上海城市定位的基調，無論是1993年上海市委組織的邁向21世紀的上海經濟、社會發展戰略研究，還是同年上海市政府召開的全市第三次規劃工作會議，均以“三個中心”作為城市未來的主導功能。在此基礎上，經過全市上下的反復研究論證，最終確定上海建設現代化國際大都市的目標定位，并以此為準，于1996年基本完成總規征求意見稿。此后一個階段重點圍繞洋山深水港的選址、市域綜合交通網絡規劃等重大問題持續進行深化論證，逐步明晰上海建設國際航運中心的新功能脈絡。隨著1999年國務院明確在大小洋山建設深水港口，從而穩定了以國際經濟、金融、貿易、航運中心為支撐的現代化國際大都市的城市目標定位。

1.2 國際大都市的定位解讀

如今回顧當初的規劃編制，上海確定建設現代化國際大都市的目標可謂領一時風氣之先。到2006年，全國661個大中小城市中，竟有183個城市提出建立“現代化國際大都市”的目標，從而引發國家主管部門、中央媒體和社會關于“規劃失效”的討論。但拋開外部影響不論，上海自身始終按照這一目標在指導城市社會經濟發展和建設開發管理。對于這一定位的內涵，至少可以從3個層面予以解讀：一是功能層面突出面向世界，“國際”直指上海建設國際經濟、金融、貿易、航運中心這“四個中心”的核心功能；二是空間層面突出聯動區域，“大都市”的定位有別于以往的中心城市表述，內含作為中心城市與長三角區域協同發展的區域視角；三是發展層面突出服務市民，“現代化”代表了當時特定的發展階段對于城市美好生活的概述，即經濟繁榮、社會文明、環境優美。通過對目標定位的語義解析，不難發現這一定位是在20世紀90年代中國處于工業化加速發展階段對于城市發展的理想圖景。當中國在20世紀90年代初期確定以浦東開發開放推動全面對外開放格局后，需要上海重新樹立起作為中國與世界對話的門戶。事實上，現代化國際大都市的目標基本在城市功能上確定了國家需要上海同時發揮國家中心城市和全球門戶城市的雙重作用，具有深刻的時代烙印。

1.3 城市目標定位評估

如果對照上述上海城市定位的雙重屬性來看，上海無疑實現了當初既定的目標。全市GDP總量從2001年的0.52萬億元躍升至2015年的2.50萬億元。伴隨經濟總量持續增長而來的是上海在世界城市體系中的地位持續提升。從國際權威的英國拉夫堡大學世界城市研究小組（GaWC）過去16年間世界城市等級體系的變遷研究發現，上海在該榜單中的城市排名從2000年的第30位上升到2016年的第9位，從alpha-躍升至alpha+（圖1）。由于GaWC研究主要以國際公司為代表的高階生產性服務公司所在的城市及其形成的網絡關系，上海國際地位的提升與全球性高階生產性服務公司在中國的選址關系密切，這也充分反映了上海在全球生產體系的影響力不斷擴大，在世界城市體系中的國際地位持續提升。可以說，隨著2001年中國加入世界貿易組織以來，上海作為代表中國參與國際競爭的門戶城市，圍繞“四個中心”的功能建設，成功地在世界城市體系中實現層級提升，已經躋身僅次于紐約和倫敦的第二梯隊。

圖2 10個代表性全球城市綜合測評維度上的排名情況（2014年）

2 全球城市：后工業化時代的愿景展望

2014年5月6日，上海市委、市政府召開全市第六次規劃土地工作會議，正式啟動面向2040年的新一輪城市總體規劃編制。在此之前上海市政府發布的《關于編制上海新一輪城市總體規劃指導意見》中，提出全球城市的目標。此后該目標在2016年8月發布的《上海市城市總體規劃（2016—2040）》（公示版）中進一步得以確認：卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心與文化大都市[3]。

2.1 全球城市的內涵演變

如果把全球城市的分析溯源至約翰?弗里德曼的世界城市假說，可以發現其評價體系在經歷了長達30多年演變后，也逐漸從最初重視經濟維度開始轉向綜合、多元。以GaWC 2001年和2008年城市排名的研究數據選擇為例，也從最初只關注會計業、廣告業、金融業和法律業4大行業的全球公司總部數據，逐漸演變為7類數據，分別是人口流動的中心、物流轉運的樞紐、金融及跨國公司總部、科技研究和教育中心、文化會展和賽事中心、重要旅游目的地以及生活宜居程度。一個明顯的變化就是從單一的金融商務指標逐漸向物流、科技創新、文化交往和生活宜居等領域拓展[4-7]。

為了更客觀地反映在新的時代背景下上海與其他全球城市的優劣所在，聚焦全球范圍10個代表性城市，選用了國際較為常用的3個綜合性的指數。包括日本森紀念基金會的全球城市實力指數（Global power city index）、美國的科爾尼管理咨詢公司的世界城市指數（Global city index）、機遇城市指數（Cities of opportunity），對其綜合指標的5類分項數據排名（經濟、創新、基礎設施、文化、宜居和環境）進行比較分析，從而得出玫瑰圖（圖2）。

從圖2可以看到倫敦、紐約兩個頂級城市在經濟、創新、文化、基礎設施、宜居和環境各個維度都排在前列。相較而言，在經濟維度方面，上海在已有總量基礎上經濟影響力還有待提升；在創新維度方面，全球城市紛紛將創新作為重點發展的方向并占據領域高地，上海亟待加強該領域；在基礎設施方面，上海盡管有著交通和市政設施的良好基礎，但在信息化設施領域仍有較大發展空間；在文化維度方面，上海與其他全球城市存在明顯差距；在宜居和環境方面，上海還有較多的短板，包括提高物質層面的環境品質、提升公共服務設施服務水平等。

2.2 全球城市的語境解讀

在后工業化時代，全球城市的既有內涵正在發生轉變，其發展目標和實現路徑也在發生階段性變化，全球城市的競爭正從原來以爭奪經濟流量樞紐功能為取向，轉向將科技創新、文化創意、宜居生活作為同樣重要的高端功能予以重視，并展開新一輪的競爭[8-10]。在此背景下，上海提出建設全球城市的目標愿景，可以從兩個層面予以新的解讀。一方面是拓展了目標內涵。相較以往國際大都市聚焦“四個中心”的單一經濟功能導向，全球城市顯然具有更加豐富的內涵，不僅反映出上海在經濟層面的更高追求，也體現出在科技創新、基礎設施、文化創意、生活和生態環境領域的全面發展。另一方面則是突出承載國家戰略。有別于20世紀90年代中國經濟的起步時期，當今的中國早已被多家國內外經濟權威機構預測在2014至2040年期間，經濟總量將超過美國成為世界第一大經濟體。在全球經濟放緩的大格局下，作為世界經濟發展的重要引擎，中國的影響力將不斷提升。這與到21世紀中葉實現中華民族偉大復興的戰略藍圖一脈相承。當中國與世界發達國家的相互關系逐漸從過往的“追隨者”演變為“伙伴關系”時，中國需要一個能夠比肩紐約和倫敦的全球城市，代表國家在世界舞臺擁有更大的話語權和影響力。從這個意義上，上海未來的戰略定位，就需要在全球門戶城市的基礎上，向頂級全球城市目標看齊。其城市功能內涵，也需要從過往的單一經濟維度向綜合維度拓展。

3 功能導向：邁向2040年的動力重塑

在厘清兩輪城市總體規劃目標定位如何從國際大都市演化為全球城市的脈絡后發現，語境變化的背后起到核心主導作用的其實是兩個因素：一是城市定位總是與時代發展的特征和內涵息息相關，上海必須響應時代趨勢、體現未來發展導向；二是城市定位永遠與國家發展的戰略要求密不可分。在全球化的時代，城市或城市—區域業已成為代表國家競爭的核心空間單元，同樣也勢必承載著國家的責任與利益訴求[11]。面向2040年的上海，在樹立全球城市的雄心后，接下來的問題就是如何注入新的發展動力。

3.1 功能解析

站在新的歷史起點上，面對國家戰略要求、全球發展趨勢以及自身轉型訴求，上海梳理全球城市的發展目標，其核心內涵重點著眼于3個方面的功能培育。一是加強資源配置領域對于全球經濟的影響力。其中全球金融中心建設是上海未來代表國家參與全球競爭，融入全球經貿網絡、提升在新一輪國際投資貿易規則制定中話語權的重要體現。二是突出科技創新領域在全球范圍的策源力。科技創新中心建設是應對全球新技術革命和新產業革命繼續拓展的新城市功能，也是推動中國加快融入全球創新網絡、提升科技創新國際競爭力的城市使命所在。三是在文化傳承領域發揮上海作為中華文明的國際門戶作用。文化是城市競爭力的重要組成部分，是上海展示國家軟實力、塑造城市品牌、提升環境品質的重要載體，進而成為引領綠色安全、低碳智慧、生態宜居趨勢的全球城市可持續發展的文明標桿。

3.2 體系框架

上海建設全球城市的功能可分為核心功能、支撐功能與基礎功能3個層級[12]。其中，核心功能是決定全球城市定位和層級的關鍵，直接反映城市發展的關鍵動力，包括全球金融中心、全球科技創新中心與國際文化大都市；支撐功能是城市在全球經濟中獲得突出競爭優勢的支撐性要素，包括全球貿易中心、全球信息中心與全球航運中心建設；基礎功能是保障全球城市核心和支撐功能發揮的基礎及必須的環境性因素，包括智慧城市、國際教育基地、生態宜居城市與健康安全城市建設。本文將重點對金融（資源配置）、科技創新和文化3大核心功能進行分析（表1）。

表1 上海建設全球城市的功能框架

（1）全球金融中心

全球金融中心作為全球資本要素流動、交易、配置的樞紐型功能節點，通過資金融通和資本交易運作的定價權、話語權，形成對全球經濟、貿易、航運、創新、資源、能源等多領域的控制力和支配力。未來20多年，將是上海成為全球金融中心城市的機遇窗口期，關鍵是把握中國崛起和人民幣國際化進程，在金融市場的廣度、深度、開放度以及金融創新能力等方面提升突破。其功能內涵包括建設人民幣的國際市場中心、亞太乃至全球資產與財富管理中心、服務實體經濟的金融創新中心。

（2）全球科技創新中心

全球科技創新中心通過整合全球創新資源、占據全球創新鏈高端環節，在全球創新網絡中具有突出的技術創新和產業創新領導力。科技創新中心建設是應對全球新技術革命和新產業革命亟需拓展的新城市功能，上海未來20多年需要在集聚整合全球創新資源、完善城市創新生態系統，以及推動創新鏈與產業鏈、資本鏈融合等方面實現突破。其功能內涵包括引領全球科技前沿核心技術、關鍵技術先行突破的技術策源中心、融合創新鏈和產業鏈的產業創新中心、輻射亞太地區乃至全球的知識產權及技術創新成果交易中心、全球高端創新創意人才集聚區。

（3）國際文化大都市

全球城市的文化功能，一方面體現在全球文化發展和交流中的地位與作用，另一方面也體現在城市自身特有的文化內涵和文化特質。國際文化大都市是全球城市影響力的重要體現，是上海展示國家文化軟實力、塑造城市品牌、提升城市品質和魅力的重要承載。上海未來需要在文化創意產業國際競爭力、文化原創能力和傳播能力、文明示范引領力等方面實現突破。功能內涵包括具有全球影響力的文化創意之都、世界多元文化匯集交流的重要區域、引領國際時尚潮流的文化設計中心和消費之都。

4 內涵導向：聚焦當下的破局之路

前已述及，后工業化時代全球城市的語境已經發生根本性轉變。其原因在于工業化時代的“People for business”正逐漸轉化為后工業化時代的“Business for people”。創新性人才對于空間品質、人文氛圍和空間環境的需求成為城市競爭力不可或缺的一部分。也是在這樣的語境下，傳統城市地理學基本功能和非基本功能的職能劃分也將迎來重新的解構。而上述功能導向關注未來20多年城市經濟發展的動力重塑，側重于強化上海卓越的全球城市這一目標的外部功能和長遠路徑，僅能代表全球城市的外部面向。完整的全球城市還需要有面向市民訴求和面向當下瓶頸問題破解的內涵性表述。因此，在上海新一輪城市總體規劃中，分別從城市性質和目標愿景兩個維度詮釋了面向2040年上海的發展定位。前者主要是從功能導向和展望長遠的角度，對應國家的規范性要求，明確“上海是我國的直轄市之一，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，國家歷史文化名城，并將逐步建設成為卓越的全球城市”的城市性質。后者則是從統一公眾共識和明確近期發展抓手的角度，對應市民獲得感的角度，提出“將上海建設成為卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”的目標愿景。

4.1 創新+ ——建設更具活力的繁榮創新之城

建設具有全球影響力的科技創新中心是上海實現卓越的全球城市目標的關鍵，更是承載國家使命的體現。2014年5月，習近平總書記對上海提出了“加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍”的要求，主要是面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求開展科技創新中心建設。對此，上海一方面要堅持區域協同，提升對全球經濟的功能引領性和門戶樞紐地位，成為服務長三角世界級城市群、服務長江經濟帶和“一帶一路”戰略的龍頭城市。另一方面，持續激發創新活力，以金融城和自貿區建設為抓手提升經濟輻射力；以張江科學城建設培育科創能力、集聚科技創新高端要素并完成動力轉換；以創新創業就業環境優化加快先進制造業的集聚和傳統產業的轉型升級，為青年人才提供優質且可支付的住房、公共服務和技能培訓。

4.2 文化+——建設更富魅力的幸福人文之城

卓越的全球城市，既需要產業經濟的硬實力支撐，同樣需要文化品質的軟實力保障。上海如何在自身海派文化的特色之上，堅持海納百川的氣度，將江南水鄉文化的古典與雅致和國際大都市的現代與時尚更好地結合，成為東西方文明的交融、兼具人文底蘊和時尚魅力的國家歷史文化名城和國際設計之都，環境品質優越且市民高度認同并共建共享的宜居城市。為此，上海應秉持開放包容、以人為本的發展理念，整體保護各類城鄉歷史文化要素，促進歷史資源的活化，樹立國家歷史文化名城建設的典范；塑造特色凸顯的城鄉風貌，營造更多富有人性關懷的公共活動空間；培育兼收并蓄的文化氛圍，激發全社會的文化活力，建設國際旅游目的地城市和國際體育名城；構建多元融合的15分鐘社區生活圈，營造優質的社區環境，建立覆蓋城鄉、公平均等的多層次公共服務體系。

4.3 生態+——建設更可持續的韌性生態之城

生態城市建設既是上海自身發展的迫切需求，也順應了全球和國家層面對于低碳生態的潮流與趨勢。自黨的十八大提出“五位一體”總體布局以來，黨中央和國務院先后下達《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》。而中國政府在《巴黎協定》的國家承諾中提出的2030年之前中國溫室氣體排放標準，對上海碳排放總量提出緊迫要求。在此背景下，上海必須堅持生態優先理念，首先著力應對全球氣候變化和超大城市多元化風險，優化能源結構，發展綠色交通，引導低碳健康的生活方式；其次，推動“海綿城市”建設，提升應對海平面上升、熱島效應和極端自然災害天氣的能力，強化城市安全體系建設；最后，在嚴格管控城市開發邊界的基礎上，錨固海陸自然生態格局和基底，構建覆蓋全市域的多層次、網絡化、功能復合的生態網絡體系。

5 結語

從國際大都市到全球城市，上海兩輪城市總體規劃目標定位的轉變，既是為了適應城市發展階段從工業化轉向后工業化時代的主動調整，也是為了響應國家戰略“雙百愿景”的發展訴求。而從其功能內涵來看，在順應城市發展趨勢的同時也兼顧到當下發展在創新、文化和生態領域面臨的核心瓶頸。如果說，在21世紀的頭15年，通過3個5年計劃“打基礎——搭框架——基本建成”的“三步走”戰略實現了國際大都市這一既定目標。上海2040中提出的“卓越的全球城市”這一定位則是為21世紀上海城市發展愿景指明了方向。新的“三步走”戰略將是至2040年搭建“卓越的全球城市”功能平臺，2050年全面實現既定目標，21世紀下半葉持續鞏固地位。這將是上海的國家戰略擔當，同時也是自身的城市雄心所在。

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From International Metropolis to Global City: Target Parsing of Shanghai’s Master Plan towards 2040

SHI Song

Shanghai, in its transition phase, is launching a new round of urban master plan making towards 2040. Compared to its predecessors,one big shift of this plan is the adjustment of its vision of being an international metropolis towards a global city. This shift reflects that Shanghai has been developing a new self-positioning in a new context of socio-economic development. Through analysing how this vision-shift happened, this paper introduces three driving forces underpinning Shanghai Master Plan towards 2040 and three targets of Shanghai’s future vision.

Global city | Master planning | Designated function of city | Goal vision | | Shanghai

1673-8985（2017）04-0052-05

TU981

A

石 崧

上海市城市規劃設計研究院 發展研究中心主任，高級工程師，博士