上海市城鎮(zhèn)圈空間組織模式及規(guī)劃實施模擬研究*

陳 琳 黃 玨 陳 星 馬玉荃

CHEN Lin, HUANG Jue, CHEN Xing, MA Yuquan

上海市城鎮(zhèn)圈空間組織模式及規(guī)劃實施模擬研究*

陳 琳 黃 玨 陳 星 馬玉荃

CHEN Lin, HUANG Jue, CHEN Xing, MA Yuquan

以上海為代表的超大城市經歷了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，正面臨著空間資源緊約束、人口持續(xù)增長和環(huán)境品質有待提升等問題，正處于城市區(qū)域化、空間網絡化發(fā)展的必然階段。新城和新市鎮(zhèn)在城市網絡中的地位逐漸凸顯，但尚未形成具有競爭力優(yōu)勢的能級。針對上述問題和挑戰(zhàn)，基于上海2040城市總體規(guī)劃提出的“多中心、網絡化、組團式、集約型”總體空間發(fā)展理念，從“城鎮(zhèn)圈”概念產生的背景入手，剖析其內涵和發(fā)展目標，并結合城鎮(zhèn)圈規(guī)劃的空間方案闡述發(fā)展指引。在此基礎上，深入分析城鎮(zhèn)圈的現狀人口、公共中心、交通等情況，對照規(guī)劃目標，提出針對性的實施策略。同時提出為實現城鎮(zhèn)圈模式，需要借助于完善的規(guī)劃體系和實施操作機制。

城鎮(zhèn)圈 | 空間組織模式 | 實施模擬

0 引言

經過一段時間的快速增長，我國超大城市土地資源緊缺，依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式已難以為繼；人口壓力巨大，依靠勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼；城市內部二元結構難以破除，依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式難以為繼。然而這些矛盾在超大城市郊區(qū)顯得尤為突出。郊區(qū)往往是城市土地低效蔓延最明顯、人口結構最混雜、交通情況最復雜、公共服務最欠缺的地區(qū)。

《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040年）》（以下簡稱“上海2040”）中提出：“以城鎮(zhèn)圈作為郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元，強化交通網絡支撐，共享公共服務設施，城鎮(zhèn)圈內通勤出行時間控制在30—40分鐘”。“城鎮(zhèn)圈”作為本次總體規(guī)劃提出的創(chuàng)新理念，代表了轉型時期上海空間組織的新模式，如何有效實施這一創(chuàng)新的空間組織模式，也是值得進一步思考的問題[1]。

圖1 我國超大城市與國際對標城市空間尺度對比圖

圖2 傳統城鎮(zhèn)體系被打破的關系示意圖

1 超大城市郊區(qū)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.1 擴張帶來的空間結構“解構”

傳統的規(guī)劃思路往往局限于行政區(qū)劃的邊界，把同屬一個行政區(qū)的建成區(qū)當作一個城市單體來看待，用“幾軸幾廊幾帶”的規(guī)劃語言描述城市空間結構[2]。我國超大城市的郊區(qū)空間尺度巨大，上海、北京、重慶的郊區(qū)存在較大差異，與國際城市相比，國內城市的郊區(qū)幾乎等同于倫敦、東京等城市的大都市區(qū)概念（圖1）。由此，傳統空間結構描述方式對于我國大部分城市郊區(qū)往往是無效的[3]。也是由于這個原因，我國大部分超大城市的郊區(qū)一直處于空間結構組織“空白”的局面[4]。

上海市域空間現狀已呈現出城市區(qū)域化特征，但中心城周邊成為城市建設較為活躍的地區(qū)，出現了空間布局雜亂，文化、體育、醫(yī)療、教育等公共服務設施配套水平與中心城、新城的差距明顯，生態(tài)空間蠶食嚴重等問題。同時，外圍新城功能集聚、規(guī)模發(fā)展的態(tài)勢不明顯，對區(qū)域發(fā)展的帶動作用未得到充分顯現，新市鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，經濟總量參差不齊，發(fā)展水平相對滯后，亟待創(chuàng)新空間組織模式，促進更加可持續(xù)的發(fā)展。

1.2 城鎮(zhèn)體系層級關系逐步削弱， 網絡化尚未形成

傳統的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以“高等級城鎮(zhèn)配高等級功能、低等級城鎮(zhèn)配低等級功能”為核心思想，能夠對超大城市的空間組織進行比較好的描述。

而當人類經濟、社會活動發(fā)展到信息化的時代，城市空間開始向高層次演化，扁平化、網絡化、多中心化逐漸成為趨勢。城鎮(zhèn)建成區(qū)的邊界則越來越模糊，已不是簡單的等級體系的結構（圖2）。然而，當理想的“網絡化”尚未完全到來，超大城市的廣大郊區(qū)城鎮(zhèn)仍在沿用以嚴密等級結構為特點的城鎮(zhèn)體系時代的空間特征，包括放射狀的道路、向鎮(zhèn)區(qū)集中的公共服務等，這些特征在網絡化的過程中都或多或少地出現了不適應[6]。

上海城市總體規(guī)劃（2001版）提出“中心城、新城、新市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村”城鎮(zhèn)體系，較好地指導了各級城鎮(zhèn)的公共服務資源配置。然而，由于公共資源過多集中在中心城，新城在行政上仍然是區(qū)縣的行政中心，采用低于中心城水平的區(qū)級設施配置標準，產城融合度不夠，公共服務設施配套和交通基礎設施建設滯后，影響新城的吸引力和服務能力，難以發(fā)揮綜合性城市功能。新市鎮(zhèn)的發(fā)展受區(qū)位、交通、產業(yè)等的影響，在人口規(guī)模、經濟總量和產業(yè)功能等方面存在較大的差異。

1.3 新城吸引力未達到規(guī)劃預期

新城在特定歷史時期，對我國超大城市的郊區(qū)建設做出了巨大的貢獻。部分新城在某一時期得到了政策的大力傾斜，短時間內從無到有或者由弱到強，形成了超大城市郊區(qū)的基本格局。然而1990年之后，受市場經濟的沖擊，規(guī)劃所確定的若干新城和新市鎮(zhèn)的發(fā)展則相對緩慢，規(guī)劃中所期望形成的獨立的反磁力中心和相應的人口、產業(yè)集聚并未形成。例如：人口集聚達不到規(guī)劃預期；職住不平衡現象普遍存在；新城較城市邊緣地區(qū)優(yōu)勢不明顯；城鎮(zhèn)缺乏特色；城鄉(xiāng)統籌功能不突出[7-8]。

2015年上海常住人口中，僅有11%的人居住在新城（2010年為10%）。新城人口密度為0.7萬人/km2，僅為中心城的35%、中心城周邊地區(qū)的84%。全市常住外來人口中，僅有12%的人居住在新城。新城外來人口密度為0.28萬人/ km2，分別僅為中心城56%、周邊地區(qū)72%。

1.4 城鄉(xiāng)結合部缺乏引導， 城市蔓延嚴重

與城市規(guī)劃一直追求的新城不同，城鄉(xiāng)結合部①城郊結合部也被稱為“近域空間”、“城市邊緣區(qū)”或“城市邊緣帶”和“近郊組團”，而各城市在實踐中也有各自不同的規(guī)劃概念，如上海習慣稱這一區(qū)域為“中心城周邊地區(qū)”、北京有“邊緣集團”等。的崛起更多的是緣于市場因素。從國際城市發(fā)展的規(guī)律來看，倫敦、東京等城市均經歷過中心城近域蔓延的階段，面臨城市空間混雜和低效使用的問題。

實踐中，我國許多城鄉(xiāng)結合部往往由于“控制不力、引導不足”而處于“規(guī)劃失語”狀態(tài)。城鄉(xiāng)結合部難以享受中心城區(qū)的設施配套標準，又無法具備新城的高等級規(guī)劃引導與政策支撐。在許多特大城市，這一地區(qū)由于缺乏自上而下的引導，仍維持著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的發(fā)展狀態(tài)，一直處于用地快速拓展、功能相對混雜，人口結構失衡、公共服務設施短缺，經濟活動活躍、規(guī)劃相對無序的矛盾中。

上海中心城的快速發(fā)展使其周邊地區(qū)成為全市住宅和人口增幅最高的地區(qū)，整個連綿地區(qū)的占地面積超過1 250 km2（含中心城），2015年常住人口超過1 600萬（2010年為1 500萬人），全市約有27%的工業(yè)崗位集聚在中心城周邊地區(qū)，其中70%為制造業(yè)。該地區(qū)以住宅和工廠為主，空間混雜、環(huán)境建設相對滯后，人均綠化面積僅為4.82 m2/人。

2 上海城鄉(xiāng)統籌發(fā)展模式與內涵

傳統的空間組織模式強調城鎮(zhèn)體系層級，代表了以行政力為主導的資源配置模式。傳統的公共服務配置機制對各類人群的實際需求重視不足，人與設施在空間分布上的匹配度不高[10]。等級化的空間布局方式無法適應關注社會公平的均等化、網絡化的要求，無法解決超大城市郊區(qū)的主要矛盾，需要創(chuàng)新郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展模式。

“上海2040”以強化郊區(qū)節(jié)點城市的獨立功能為目標，轉變傳統城鎮(zhèn)體系以行政層級配置公共資源的方式，在更大范圍統籌功能和服務，提出依托“城鎮(zhèn)圈發(fā)展戰(zhàn)略”，實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，符合上海作為率先發(fā)展的超大城市、國際大都市的一般發(fā)展規(guī)律，也是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決超大城市病、合理建設城市群的一種新空間組織路徑。

城鎮(zhèn)圈將是上海郊區(qū)優(yōu)化空間組織、促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的基本單元。目標在于解決資源分配不合理、重新構造城市機構、推動公共服務均等化等；同時，城鎮(zhèn)圈也注重以人為本、市民參與、社會協同的開發(fā)、創(chuàng)新空間的塑造，以及公共價值與獨特價值的創(chuàng)造，使原來層級式、集中式、二元式的空間結構向扁平化、網絡化、均等化發(fā)展。

每個城鎮(zhèn)圈覆蓋若干個建制鎮(zhèn)或街道，統籌公共服務資源，實現郊區(qū)地區(qū)的城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，新城和重點新市鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)圈的核心城鎮(zhèn)，通過加強核心城鎮(zhèn)與周邊一般新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)（非建制鎮(zhèn)），以及農村地區(qū)的公共交通服務、基礎設施網絡建設，促進30—40 min交通可達范圍內產城融合、職住平衡、資源互補、服務共享，起到統籌公共服務資源配置，實現城鎮(zhèn)圈內各級城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)共享和組合發(fā)展的重要作用（圖3）。

圖3 傳統城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)圈空間體系對比圖

3 上海市城鎮(zhèn)圈規(guī)劃及發(fā)展引導

3.1 總體方案

基于手機信令、經濟普查、人口數據、交通關聯等手段，分析城鎮(zhèn)圈內不同城鎮(zhèn)關聯緊密度。從促進城鄉(xiāng)融合的角度出發(fā)，在主城區(qū)外新市鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)密集的地區(qū)，以一個或多個城鎮(zhèn)（新城、新市鎮(zhèn)）為核心，劃定周邊30—40 min通勤可達范圍內的24個城鎮(zhèn)圈（圖4），包括16個綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、4個整合提升型城鎮(zhèn)圈和4個生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈。其中，綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈由新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)引領，重點加強公共服務、住房等資源配置，推進跨區(qū)域綜合交通設施對接和公共服務設施共享；整合提升型城鎮(zhèn)圈位于中心城周邊地區(qū)，著重體現生態(tài)宜居功能；生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈著重體現城鄉(xiāng)服務、生態(tài)保育、休閑游憩功能。

3.2 發(fā)展引導

（1）功能相互補充

城鎮(zhèn)圈內強調整體功能綜合，根據每個城鎮(zhèn)發(fā)展導向和資源稟賦，配置相應的功能性項目，“做強、做特”小城鎮(zhèn)，而不是強調每個城鎮(zhèn)擁有完整的功能。比如，惠南、祝橋城鎮(zhèn)圈，按照原來的城鄉(xiāng)體系，惠南的產業(yè)能級不高，其優(yōu)勢在于老縣城的人氣和公共服務設施，而祝橋如果布局居住功能會與機場物流等功能不匹配，而且缺乏用地。由此，按照城鎮(zhèn)圈發(fā)展邏輯，祝橋側重產業(yè)和物流功能，惠南注重居住和服務功能，兩者融合，形成城鎮(zhèn)間功能互補、各具特色的綜合型城鎮(zhèn)圈，不僅可以超越原來單打獨斗的發(fā)展狀況，還可以形成協同發(fā)展的可持續(xù)格局。

（2）共享公共服務設施

城鎮(zhèn)圈建設的目標就是促進公共服務設施共享，提高空間使用績效。按照城鎮(zhèn)圈范圍內的人口配置公共服務設施，一方面能夠達到高能級服務設施的配置門檻，使得大型公共服務設施向郊區(qū)傾斜更具可操作性；另一方面在城鎮(zhèn)圈內統籌配置公共服務設施，不再追求每個鎮(zhèn)設施的全面性，而是根據各自的優(yōu)勢和特點，配置相應設施?？傮w上，在城鎮(zhèn)圈內實現公共服務設施的全面覆蓋和可達，從集約節(jié)約空間資源的角度，提高了設施的利用率和土地使用效率。由此可選擇交通區(qū)位良好的地區(qū)設置高等級公共服務設施，其他城鎮(zhèn)配置與其功能相匹配的公共服務類型，實現城鎮(zhèn)圈內公共服務均等化和特色化，鼓勵設施和服務的共享互通。

（3）強化交通網絡支撐

城鎮(zhèn)圈內的核心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)是一個有機整體，通過城鎮(zhèn)圈規(guī)劃，加強圈內各空間之間的緊密聯系，突出局域交通網絡對于功能和公共中心的支撐作用。因此在規(guī)劃中強調結合新城和核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的公共中心布局區(qū)域性交通樞紐，同時加強圈內中運量交通和支路網建設，提升交通對城鎮(zhèn)圈功能的支撐作用。加強新城、核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)對于周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的公交網絡便捷服務，實現城鎮(zhèn)圈內交通出行30—40 min的目標。對于一些現狀交通聯系并不緊密的地區(qū)，如南翔、江橋地區(qū)，通過城鎮(zhèn)圈的規(guī)劃，以期打破原有的行政和交通壁壘，加強兩個城鎮(zhèn)之間的局域交通網絡，促進公共中心的形成，提高生活的便利度。

（4）注重差別化引導

圖4 上海市城鎮(zhèn)圈空間方案

根據資源稟賦和特征，構建綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)圈、整合提升型城鎮(zhèn)圈和生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈。將以新城、新市鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)圈打造為綜合服務型城鎮(zhèn)圈，統籌配置市級高等級公共服務設施，強化全球城市部分功能和區(qū)域輻射服務作用，推進跨區(qū)域綜合交通設施對接和公共服務設施共享，加強人口集聚，提升產業(yè)創(chuàng)新能力，培育就業(yè)中心和服務中心；將中心城周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)按照功能和空間接近等原則，打造為整合提升型城鎮(zhèn)圈，未來著重體現生態(tài)宜居功能，控制新增住宅用地，完善地區(qū)級公共服務設施，與主城區(qū)共享高等級設施，結合生態(tài)間隔帶和近郊綠環(huán)建設大型公園，構建組團開敞的空間格局；將以生態(tài)功能為主的城鎮(zhèn)圈，如陳家鎮(zhèn)、東平鎮(zhèn)等，打造為生態(tài)主導型城鎮(zhèn)圈，著重體現城鄉(xiāng)服務、生態(tài)保育、休閑游憩等功能，加強整體生態(tài)基地保護，培育生態(tài)農業(yè)與旅游度假產業(yè)，加快郊野公園與休閑旅游度假區(qū)建設，嚴格控制規(guī)劃新增住宅用地。

（5）規(guī)劃編制統籌協調

為了進一步促進城鎮(zhèn)圈的統籌協調發(fā)展，鼓勵跨行政區(qū)，在城鎮(zhèn)圈內部開展規(guī)劃，保障上述理念的有效實施。以城鎮(zhèn)圈為空間單元，加強各類資源統籌，明確發(fā)展導向、功能布局、人口規(guī)模、用地規(guī)模、就業(yè)崗位，以及綜合交通體系、綠化生態(tài)網絡、產業(yè)布局、公共中心體系等。

4 上海城鎮(zhèn)圈空間發(fā)展模擬與引導策略

“上海2040”針對24個城鎮(zhèn)圈的資源稟賦、環(huán)境條件和功能重點，提出了未來發(fā)展的總體導向。但是，當前這些城鎮(zhèn)圈是什么樣的現狀情況，對比目標應該采取哪些具體策略，應是規(guī)劃實施時期需要著重研究和深入探討的問題。

4.1 人口引導模擬

人口的多中心分布是城市多中心發(fā)展的核心特征之一[11]，在這一輪的城市總體規(guī)劃編制過程中，針對人口分布引導亦有過多種情景模擬研究[12-13]。

4.1.1 總體原則

在全市減量規(guī)劃的大背景下，未來人口的發(fā)展以調結構為主。由此，城鎮(zhèn)圈人口引導應遵循以下原則：（1）平衡人口結構，重點關注外來人口（包括外籍人口）、老年人口、學齡兒童等群體；（2）平衡職住關系，重點關注人口空間布局與資源分布的匹配性；（3）平衡交通流量，從職住平衡的角度出發(fā)，減少組團間、組團和中心城間的交通，從而達到低碳高效、資源共享的目標。在上述原則中，以平衡職住關系為核心。

4.1.2 現狀特征

按照規(guī)劃人口規(guī)模，城鎮(zhèn)圈的規(guī)模可分3個等級，分別為100萬以上（含100萬）人口的大型城鎮(zhèn)圈、50萬—100萬以上（含50萬）人口的中型城鎮(zhèn)圈和20萬—50萬以上（含20萬）人口的小城鎮(zhèn)圈（表1）。

從人口結構來看，各城鎮(zhèn)圈的職住比②根據“三經普”崗位數和“六普”居住人口數。差異較大，最高職住比可達0.7以上，而低值僅不足0.2，表現出了較明顯的職住分離現象。同時，超過中心城職住比（0.626）的城鎮(zhèn)圈僅安亭和海灣兩個，說明郊區(qū)的就業(yè)仍遠遠弱于中心城，更多的是提供配套職能（圖5）。

圖5 城鎮(zhèn)圈職住分析圖（三經普崗位與六普人口的比值）

圖6 城鎮(zhèn)圈的人口（左）和就業(yè)（右）發(fā)展引導圖

根據職住比的特征將其分為4種類型：

第一，職住比較低且位于郊區(qū)的城鎮(zhèn)圈，即崗位供給相對不足，主要位于遠郊地區(qū)，如陳家鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、長興鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、城橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈、奉城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈和亭林鎮(zhèn)城鎮(zhèn)圈等。主要原因是遠郊地區(qū)產業(yè)較少，導致崗位量總體不足。

第二，職住比較低且位于中心城周邊地區(qū)，主要是泗涇—九亭城鎮(zhèn)圈、南翔—江橋城鎮(zhèn)圈、曹路—合慶城鎮(zhèn)圈等。主要原因是承接了中心城的大量居住人口且崗位供給有所不足。

第三，職住比相對較為均衡的區(qū)域，包括人口和就業(yè)均相對豐富的高密度均衡和兩者皆總量較少的低密度均衡。低密度均衡可能只是階段性的產物，如楓涇城鎮(zhèn)圈、金山城鎮(zhèn)圈。

第四，職住比較高的區(qū)域，即崗位供應多于居住供給。多數位于全市的產業(yè)基地附近，有大量的產業(yè)人口集聚，而居住人口相對偏少。

4.1.3 引導策略

實現人口規(guī)模和就業(yè)崗位的相對均衡，是城鎮(zhèn)圈空間組織的重要目標之一。據此，人口的發(fā)展導向分為重點人口疏解區(qū)、重點人口引入區(qū)和一般人口引入區(qū)3種類型。就業(yè)發(fā)展的引導為重點就業(yè)崗位引入區(qū)、次級就業(yè)崗位引入區(qū)、一般就業(yè)發(fā)展引導區(qū)、次級就業(yè)人口引入區(qū)、重點就業(yè)人口引入區(qū)等5種類型（圖6）。

同時，根據人口密度和職住比的高低，規(guī)劃人口導引也可采取政策矩陣方式，根據不同情況分別提出對應策略（表2）。

4.2 公共中心引導模擬

公共中心是反映人類城市活動的核心地區(qū)。從規(guī)劃角度出發(fā)，空間規(guī)劃組織形式本質上是通過合理發(fā)展空間而達到選擇性集聚和群體空間優(yōu)化。

4.2.1 總體原則

在城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中，公共中心配置通常遵循以下原則：（1）加強城鎮(zhèn)圈內局域交通聯系，保證設施可達性，促進高等級公共服務設施有效、可獲得；（2）以人為本，因地制宜地布局服務于城鎮(zhèn)圈整體的高等級公共服務設施，不拘泥于行政層級（圖7）。

4.2.2 現狀特征

傳統公共中心無論是分級還是分布，都依托城鎮(zhèn)體系，但在實際服務水平上看，首先是公共中心層級過多，已不適應超大城市“扁平化、網絡化”發(fā)展的訴求，再者是部分高能級公共中心可達性不足，區(qū)域內存在服務盲區(qū)。按照每個城鎮(zhèn)圈內部人口集聚的形態(tài)特征判斷，現狀城鎮(zhèn)圈可分為無明確中心的連綿區(qū)、有明確中心的連綿區(qū)、有明確中心的外圍地區(qū)和無明確中心的外圍地區(qū)[14]。

無明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：與中心城相接部分已成為城區(qū)的一部分，因而沒有明確的中心，擴散區(qū)較大，外圍仍有部分已逐漸退化的獨立中心。如泗涇—九亭城鎮(zhèn)圈、南翔—江橋城鎮(zhèn)圈等。

有明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：仍有一個較為明顯的中心，但與周邊聯系度很弱，擴散區(qū)很大，外圍仍有部分已逐漸退化的獨立中心，如周康航浦城鎮(zhèn)圈、曹路—合慶城鎮(zhèn)圈。

有明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：都有明顯的中心，但與周邊聯系度較強，周邊有多少不等的獨立新城或城鎮(zhèn)，如朱涇城鎮(zhèn)圈、松江新城城鎮(zhèn)圈。這類城鎮(zhèn)圈是最符合城鎮(zhèn)圈基本模型的形態(tài)，也是特大城市郊區(qū)城鎮(zhèn)的普遍形態(tài)。

圖8 4種類型的城鎮(zhèn)圈空間形態(tài)舉例

表1 城鎮(zhèn)圈的人口規(guī)模等級

表2 人口引導策略矩陣

無明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈特征為：沒有明顯的獨立中心，城鎮(zhèn)之間聯系較弱，包括羅店城鎮(zhèn)圈、南匯新城城鎮(zhèn)圈等（圖8）。

4.2.3 引導策略

共享公共服務設施，選擇交通區(qū)位良好的公共中心地區(qū)設置高能級公共服務設施，配置與城鎮(zhèn)功能相匹配的公共服務類型，實現城鎮(zhèn)圈內公共服務均等化和特色化，鼓勵設施和服務的共享互通。

以城鎮(zhèn)圈為單位，發(fā)展城鎮(zhèn)圈級別的公共活動中心，形成“城市級（包括城市主中心和城市副中心）—地區(qū)級（城鎮(zhèn)圈為單位綜合配置）—社區(qū)級”的公共活動中心體系。以城鎮(zhèn)圈為單位配置的公共活動中心主要考慮高能級的公共服務設施，確保市民在公交出行30—40 min之內可達相對類型完善、水平相當的高等級公共服務設施。

為了促進不同城鎮(zhèn)圈之間的協調發(fā)展，結合現狀公共活動中心的特征對其進行引導。

無明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈，通過優(yōu)化連綿區(qū)土地使用、建立生態(tài)環(huán)線等方式，逐步縮小擴散區(qū)的范圍，形成分類發(fā)展型的公共活動中心，與中心城功能形成良性互動。

有明確中心的連綿區(qū)城鎮(zhèn)圈，應在既有活動中心的基礎上發(fā)展特色化功能，承接部分中心城溢出功能，更好地發(fā)揮公共活動中心的作用，逐步縮小擴散區(qū)。

有明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈，結合現有的發(fā)展基礎和優(yōu)勢進一步穩(wěn)定公共活動中心的能級，新城所在城鎮(zhèn)圈的公共中心在未來還需要擴大服務范圍，輻射到郊區(qū)更廣闊的區(qū)域。

無明確中心的外圍地區(qū)城鎮(zhèn)圈，需要進一步優(yōu)化空間布局，尋找區(qū)域發(fā)展的突破口，結合總體規(guī)劃的發(fā)展導向和區(qū)域資源空間布局優(yōu)勢培養(yǎng)新的公共活動中心，并提升其能級（圖9-圖10）。

圖9 六普人口分布密度圖

圖10 城鎮(zhèn)圈的公共活動中心發(fā)展引導圖

4.3 交通引導模擬

城鎮(zhèn)圈模式與傳統城鎮(zhèn)體系相比，強調節(jié)點城市之間、節(jié)點城市與中心城，以及城鎮(zhèn)圈之間的快速聯系和局域交通網絡構建。

4.3.1 總體原則

在城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中，對交通引導建議遵循以下原則：（1）強調城鎮(zhèn)圈內部的局域交通網絡系統，確保城鎮(zhèn)圈內交通出行30—40 min可達高能級公共服務設施；（2）強化自成體系的中運量交通支撐，同時能夠便利地接入市域層面的快速公交網絡（圖11）。

圖11 城鎮(zhèn)圈模式下的交通組織示意圖

4.3.2 現狀特征

從全市交通現狀來看，目前公共交通對地鐵的依賴度較高，而地鐵的布局以中心城為主向外輻射，造成向心的交通壓力過大，鐘擺式通勤交通明顯，各城鎮(zhèn)圈的交通區(qū)位也存在著明顯的差異。主城區(qū)和惠南—祝橋城鎮(zhèn)圈有多條軌道交通，交通區(qū)位較好；城市的西側、南側遠郊，以及崇明是軌交的盲區(qū)；而其他有一條軌交線的郊區(qū)城鎮(zhèn)圈則往往在軌交沿線上承受著巨大的交通壓力（圖12）。

圖12 各城鎮(zhèn)圈的交通區(qū)位現狀分析圖

4.3.3 引導策略

在城市交通和用地發(fā)展的協調中強調以“公共交通”為主的緊湊型土地利用和多樣化的交通發(fā)展模式。基于現狀軌道交通路網，結合城鎮(zhèn)圈的發(fā)展，加強軌道交通的空間延伸，并且構建環(huán)形軌道交通加強城鎮(zhèn)圈之間的空間串聯。構建外部快捷、內部差別引導、內外有效銜接的一體化交通模式。在空間上基于交通路網的等級和空間分布形成差別化引導分區(qū)，提高交通出行效率。基于外部路網和內部路網的引導，強調對外的人流疏散和對內的居民出行安排，促進城市資源集約化分布[15]。

（1）加強城鎮(zhèn)圈之間的快速交通干線聯系

利用既有的普鐵、城市軌道交通開通大站快車，作為市域城鎮(zhèn)圈之間的軌道快線，提高新城的交通可達性。加強新城—中心城的快速交通聯系。引導方式包括軌交網絡加密、郊區(qū)軌交線路的延伸、環(huán)形輕軌串聯等。同時，進一步明確大型的換乘樞紐區(qū)域，通過軌道交通引導發(fā)展，有利于加強靠近城市邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)圈與中心城區(qū)的聯系，使綜合性節(jié)點城市和中心城市協調、均衡發(fā)展。

建立各城鎮(zhèn)圈接入全市快速公交網絡的交通樞紐。其中包括承擔主城區(qū)與長三角區(qū)域之間和市域范圍內的交通樞紐。公共交通節(jié)點社區(qū)鼓勵采用混合土地利用模式，居民可以通過公交、出租車、自行車和步行等出行方式滿足生活、工作及娛樂需求。

（2）加強城鎮(zhèn)圈內部局域交通網絡構建

強化交通網絡支撐，結合新城和重點新市鎮(zhèn)的公共中心布局區(qū)域性交通樞紐，提升軌道交通對城鎮(zhèn)圈的服務覆蓋。加強新城、重點新市鎮(zhèn)對于周邊城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的公交網絡便捷服務，依托主要道路和以中運量公交為骨干的公共交通，實現城鎮(zhèn)圈內交通出行30—40 min的目標。

構建區(qū)域中運量交通樞紐。在城鎮(zhèn)圈內部構建以中運量軌道和中運量公交為骨干的局域公共交通網絡，并沿主要客流走廊構建跨城鎮(zhèn)圈、主城片區(qū)和城鎮(zhèn)圈之間的骨干線路，提高主城片區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的軌道交通服務水平。保障每個城鎮(zhèn)圈至少有一個大型綜合客運樞紐或中運量客運樞紐。

例如，在松江新城城鎮(zhèn)圈對外通過城際鐵路、市域快線加強聯系，內部構建中運量系統，通過9、12號線等線路加強與中心城的聯系，并且加強新城內部居住區(qū)、就業(yè)組團之間的聯系，強化新城—主城區(qū)—科技園—佘山—東北四鎮(zhèn)的聯系。完善常規(guī)公交線網，全面構建地面公交專用道系統。

5 結語

城鎮(zhèn)圈空間組織模式是上海2040城市總體規(guī)劃針對中觀層面空間發(fā)展面臨的問題所提出的一種轉型發(fā)展模式，探索了高密度超大城市空間的一種發(fā)展路徑，旨在市域層面以城鎮(zhèn)圈為載體，引導公共服務、公共財政和公共資源的統籌配置，進而促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)圈規(guī)劃的實施需要根據不同地區(qū)的發(fā)展條件和資源稟賦，因地制宜施以政策，同時需要各級政府、各委辦局的通力協作，并在規(guī)劃機制和政策上形成合力和共識[16]。

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The Spatial Organization Pattern and Planning Implementation Simulation of Urban Circle in Shanghai

The megacities represented by Shanghai experienced the rapid development of urbanization, and they are facing the problems of tight space resources, continuous population growth and environmental quality which needs to be improved. They are also in the stage of the development of urban regionalization and space network. New cities and new towns have gradually become prominent in the urban network, but they have not yet formed the level of competitive advantage. Aiming to solve the problems and cope with the challenge in megacities, this article is based on the overall space development concept: ‘multi-center, network, group, intensive’, which is proposed in the urban master planning of Shanghai towards 2040. We have tried to find the generated background of the ‘urban circle’ concept,analyzed the content and development goals of urban circle, and combined with the space program of the urban circle planning to explain different types and development guidelines. On the basis of theoretical analysis, this paper analyzes the current situation of the urban circle from the aspects of population, public center, ecology, traffic and so on. And then we simulate the development direction according to the new round of urban master planning in Shanghai, so as to put forward specific implementation path. In order to fundamentally realize the urban circle model, Shanghai needs to improve the planning system and the implementation of operational mechanism.

Urban circle | Spatial organization pattern | Implementation simulation

1673-8985（2017）04-0057-08

TU981

A

陳 琳

上海市城市規(guī)劃設計研究院 城市規(guī)劃一所副所長，高級工程師，博士研究生

黃 玨

上海市城市規(guī)劃設計研究院 城市規(guī)劃一所工程師，碩士

陳 星

上海市城市規(guī)劃設計研究院 發(fā)展研究中心工程師，碩士

馬玉荃

上海市城市規(guī)劃設計研究院 城市規(guī)劃一所工程師，碩士

*住建部課題：“轉型背景下超大城市郊區(qū)城鄉(xiāng)統籌空間組織模式研究”，編號：2016—R2—024。