從城市轉型升級看天津市新一輪城市總體規劃修編的重點

周長林 沈 銳 范小勇

從城市轉型升級看天津市新一輪城市總體規劃修編的重點

周長林 沈 銳 范小勇

根據京津冀協同發展國家戰略要求，為適應城市發展新形勢，天津開始了新一輪城市總體規劃編制工作。以問題和目標為雙導向，通過分析城市發展面臨的主要問題和形勢要求，著力圍繞“一基地三區”的城市功能定位，從打造“經濟升級版”和“城市升級版”兩個升級版的戰略出發，瞄準國家戰略目標，嚴守城市發展底線，闡述了本輪城市總體規劃修編的重點，突出新時期中央城市工作會議精神和城市總體規劃改革創新背景下對天津新一輪城市總體規劃修編重點內容的思考。

城市總體規劃 | 城市轉型升級 | 天津城市發展階段特征

1 城市總體規劃修編的背景

天津市現行的城市總體規劃是2006年7月經國務院批復實施的《天津市城市總體規劃（2005—2020年）》（以下簡稱“06版總體規劃”）[1]。06版總體規劃提升了天津城市定位，拓展了城市發展空間，在促進天津市經濟社會又好又快地發展和指導城鄉建設等方面發揮了重要作用。通過規劃實施評估和天津市發展形勢分析，現行06版總體規劃實施已經近10年，不論是人口規模還是建設用地，都已經基本突破現行城市總體規劃的預期，特別是濱海新區開發開放戰略和城市近年來的快速發展，更加凸顯出現行城市總體規劃已經不適應城市的發展形勢，難以繼續發揮總體規劃的作用[2]（圖1）。因此，自2011年天津就啟動城市總體規劃調整深化，特別是2014年隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，天津開始謀劃新一輪城市總體規劃修編。目前，城市總體規劃修編工作已經取得了階段性成果。

2 當前城市發展面臨的主要問題

當前，天津市城市發展取得了巨大成就，也遇到了問題，既有一般城市發展存在的普遍性和規律性的問題，也有天津市城市發展過程中面臨的特殊性、階段性的問題。突出表現在以下幾個方面。

圖2 天津與北上廣深地區產業結構發展對比圖

2.1 城市門戶功能和輻射帶動作用尚需提升

當前城市發展還處于以集聚為主的發展階段，城市發展的外溢效應和門戶帶動作用還不足，區域服務輻射能力離國家戰略要求還有一定差距。突出表現在港口高端航運服務要素不發達；機場樞紐能力未能有效發揮，機場旅客吞吐量僅位列全國第20名，貨運航班起降頻次僅為北京的1/2；對外交通通道不足，交通樞紐功能不強；總部經濟實力在全國35個主要城市中位居第7，國際貿易、物流、商務、金融等具有國際影響力和區域服務功能的高端要素還不發達等，嚴重制約了本市參與國內外市場競爭的能力，削弱了其對國內外資源要素的配置能力，城市競爭力和國際影響力有待提高。

2.2 城市創新能力和城市活力有待提高

建設創新型城市、提高城市活力對加快城市轉型、實現又好又快的發展具有重要意義。近年來雖然天津市外來人口逐年增長，但年增速明顯放緩，城市對高素質人才的吸引力有待提高，高層次、領軍型人才還比較短缺，人口老齡化問題突出。服務業占比（52%）水平相對北京（79.7%）、上海（67.8%）[2]明顯不足，工業項目拉動效應逐漸降低，產業偏重，傳統產業在8大支柱產業中的比重高，航空航天、生物醫藥、新能源新材料等戰略性新興產業占比只有10%左右。過去經濟高速增長主要依靠央企投資和大項目拉動，內生性增長不足，民營經濟發育不夠，全社會創新、創造、創業活力有待進一步釋放。

2.3 資源環境保護和利用效率有待提高

天津市是一個能源、水資源輸入型城市，外部依賴性強，能源結構不合理。近年來，隨著工業化、城鎮化的快速發展，資源約束趨緊，環境壓力加大，大氣、水污染問題突出，濕地萎縮、海域生態污染不容樂觀，污染防治任務依然艱巨。優質教育醫療等公共資源布局不均，人均公園綠地面積（9.73 m2）不足全國平均水平（12.60 m2），城市交通擁堵時有顯現，“城市病”需要加強防治。同時，天津市近年來土地資源增長過快（城鎮建設用地年均增長約60 km2），而存量利用不足，土地利用效率不高。在資源環境緊約束下，推動城市由外延擴張向內涵提升轉變，提高資源利用效益，提升城市環境品質和生活質量是當前天津城市發展亟待解決的問題。

2.4 城市治理和公共服務水平有待進一步提升

完善城市治理體系，提高城市治理能力是中央城市工作會議的重要精神。當前，天津市城市治理水平還處于初級階段，公共服務水平不高。對城市發展規律的認識還不夠，對先進理念的自信還不足，宏觀決策執行力有待進一步提高。全市一盤棋統籌管理的體制機制還不夠健全和完善，縱向分權和橫向整合水平有待提高，多規統籌協調還有待進一步推進。規劃的前瞻性、嚴肅性、權威性、強制性還不夠，城市建設的精細化、協調性還有待增強，城市管理的人性化水平還需提高，城市公共政策的合力還沒有形成。安全基礎比較薄弱，安全生產形勢依然嚴峻。社會保障體系不夠完善，基層社會治理有待加強。市民文明素質和社會文明程度仍需提高。城市治理中對互聯網、物聯網、大數據等先進技術的運用還不足。城市治理的法制化、規范化、程序化、精細化還有待提高，公眾參與城市治理的渠道和深度還有待拓展和深化。

3 天津城市發展階段和面臨的形勢要求的認識

3.1 天津進入經濟和城市轉型升級階段的特征

根據世界城鎮化發展的普遍規律，天津市處于城鎮化發展的后期，城市發展的主要動力從工業轉向服務業和信息化，城市也從規模擴張進入質量提升的轉型新階段。這個階段天津市將有以下幾個方面的特征：一是城鎮化速度將從中高速增長轉向穩定增長，農村人口將在一定程度上保持穩定；二是城市發展將從規模擴張階段轉向質量提升階段，人民生活質量改善和城市品質提升將成為城市工作的重點；三是城市對區域流動人口的吸引力將繼續增強，城市發展和區域發展的聯動態勢將進一步加強；四是迫切需要轉變城市的治理方式，預防大城市病（圖2）。

從城市發展動力來看，天津進入動力轉換、結構優化期。從時間維度看，與北上廣深相比，天津市第三產業比重剛剛超過第二產業，正處于由生產向服務經濟的轉型期，在一定時期內，還將處于集聚增長的階段。同時，從區域產業發展看，北京對天津的投資重點產業集中在科技研發、商務服務和金融服務，也反映了天津第三產業發展的特征。從空間維度看，由資源的規模投放，轉向適應創新需求的人居環境優化。

總之，按照城市發展規律，天津將由生產經濟向服務經濟轉型，由規模擴張向規模與質量并重轉變。概括來說，天津城市發展面臨著“經濟轉型升級”和“城市轉型升級”的雙升級階段。科學認識城市發展階段特征和轉型升級發展需求，對制定城市發展戰略、描繪城市目標的質量形態、調整城市發展路徑、優化城市功能布局等具有重要意義，是科學制定新一輪城市總體規劃的基礎。

3.2 天津城市發展面臨形勢要求的認識

當前，京津冀協同發展對天津提出了更高的要求。按照習總書記關于京津冀協同發展提出的“七個”著力的要求，天津新一輪城市總體規劃修編需要著力貫徹落實京津冀協同發展戰略和中共中央關于新時期城市工作會議的精神，科學編制好城市總體規劃，發揮總體規劃的作用，引領新時期城市規劃建設。

從落實國家新時期發展戰略要求看，天津市新一輪城市總體規劃的編制要全面學習貫徹黨的十八大和十八屆三中四中五中六中全會及中央城鎮工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列講話精神和治國理政新理念新思想新戰略、視察天津提出的“三個著力”重要要求，進一步強化四個意識，扎實推進五位一體總體布局、“四個全面”戰略布局的天津實施，堅持穩中求進的總基調，牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，尊重和把握城市發展規律，順應現代化特大城市發展的新趨勢，堅持城市工作“五個統籌”，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，完善城市治理體系，提高城市治理能力，強化底線控制，完善基本保障，激發城市活力，促進內涵發展，努力把天津建設成為我國特大城市可持續發展的典范。

4 天津城市總體規劃修編重點內容的思考

當前，天津既面臨京津冀協同發展和濱海新區開發開放的雙重戰略機遇，又面臨著城市功能不完善、布局結構不合理、交通樞紐地位不突出和資源環境制約等問題。城市原有投資拉動、大項目帶動的發展模式和粗放式擴張路徑將難以為繼，迫切需要按照國家對天津發展的更高要求，全面應對和解決城市發展中的新情況、新問題，從城市和產業轉型升級上謀劃新一輪城市總體規劃的編制。要站在戰略和全局的高度，深入謀劃城市未來長遠發展格局，立足全球視野和戰略思維，全面落實黨中央關于京津冀協同發展重大國家戰略和京津雙城聯動發展的指示精神，以著力打造“經濟升級版、城市升級版”為總體目標，加快實施濱海新區開發開放戰略，積極轉變經濟發展方式，推進美麗天津建設，提升天津參與國際競爭和可持續發展的能力，輻射和帶動環渤海及我國北方地區的發展。圍繞上述目標，天津市新一輪城市總體規劃編制的重點如下。

4.1 落實國家戰略定位， 著力優化提升城市功能體系

《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出了天津的定位要求，即全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區和改革開放先行區的戰略定位。新一輪城市總體規劃將城市性質由06版總體規劃確定的國際港口城市、北方經濟中心和生態城市，調整為京津冀協同發展規劃明確的“一基地三區”。這一定位中的全國先進制造研發基地和金融創新運營示范區，對天津市提出了創新發展要求；北方國際航運核心區和改革開放先行區，對天津市國際門戶職能建設提出了新要求。創新驅動與門戶提升是本次總體規劃修編的重要理念。按照建設世界級城市群發展目標，牢牢把握天津城市“一基地三區”戰略定位，深入實施天津空間發展戰略，主動融入京津冀城市群和“一帶一路”建設。同時，從國家戰略、世界城市坐標、城市發展規律，以及城市發展的價值觀等角度提出天津城市發展使命與未來發展的愿景。圍繞提升城市競爭力，促進區域協同發展，明確城市發展目標與內涵、發展戰略框架與策略、發展模式等。

4.2 確定基于生態資源環境承載力為底線的城市規模

建立資源環境紅線的倒逼約束機制，建立全域空間管控體系，促進集約集中高效發展，遏制城市“低效蔓延”式發展。堅持集約發展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”的發展理念，挖掘存量、做優增量、提升質量。用足“四空三老（空房、空樓、空企、空地和老廠房、老村莊、老軌道）”等存量空間，促進產城融合，做優城市增量空間，形成城市建設相對集中、空間緊湊的城鎮布局，控制城市開發強度，提高環境品質，提升城市發展質量。劃定城市開發邊界，強化水體、綠地、歷史文化資源、基本農田等的剛性約束，嚴格保護生態紅線，加強生態修復和城市修補，促進人與自然和諧共處，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

4.3 構建基于京津冀協同發展的城市空間格局

全面落實和配合國家在京津冀協同發展上的各類規劃和政策要求，對接區域功能和空間配置“一張圖”， 促進區域城鎮群分工協作、基礎設施互聯互通、生態格局共建共治，重點加強與北京、河北省周邊地區規劃統籌和共治。與京津冀“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的區域空間格局相銜接，完善天津城市空間布局，構建統一的空間規劃體系。目前規劃方案提出落實京津冀協同發展戰略，強化京津雙城聯動發展，規劃全市形成“一軸、兩帶、三區”的空間結構。一軸：京濱綜合發展軸。兩帶：西部城鎮發展帶和東部濱海發展帶。三區：三片生態保障區域。包括薊州山地生態環境建設和保護區、“七里海—大黃堡”濕地生態環境建設和保護區、“團泊洼水庫—北大港水庫”濕地生態環境建設和保護區。規劃形成“主城—輔城—功能組團—特色城鎮—新農村”5級城鄉居民點體系（圖3）。

4.4 制定以人為本、宜居城市的各類目標、體系和措施

提高城鄉基礎設施和公共服務設施的質量和水平，重點突出改善人居環境，提高公共交通便利性，提高生活服務水平，增加城市公共空間和生態綠地，使人民群眾的工作生活更加舒適便利。在創建和諧宜居、生態綠色環保、智慧和活力城市上強化全社會共治的方式。規劃重點包括：

圖3 天津市空間發展戰略總體結構示意圖

（1）提升海空兩港功能和布局，打造城市對外門戶。規劃空港地區建成區域門戶樞紐機場，國際航空物流中心。引入京津、京濱雙城際，強化機場為周邊區域服務功能；發揮空鐵聯運優勢，打造進京第二空中通道；發揮自貿區等綜合優勢，建設航空物流園區。海港作為國際航運核心區的主要載體，進一步優化港口功能布局，規劃北港區發展航運服務與金融租賃、集裝箱運輸、裝備制造等產業；南港區重點發展大宗散雜貨與部分集裝箱運輸。發揮空港海港與鐵路網等綜合交通功能和天津對外開放優勢，建設天津自貿區。天津自貿區戰略定位是京津冀協同發展高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區和制度創新試驗田、面向世界的高水平自由貿易園區。

（2）完善鐵路等綜合交通網絡，建設軌道上的京津冀。落實京津冀城際鐵路網規劃，結合城市空間布局，新增環渤海城際、京唐、京濱、津承、津滄、環北京、京秦二城際等7條客運鐵路，暢通東北與華東、華南聯系通道；建設海河南部聯絡線，暢通與環渤海城際聯系，強化西部交通；預留京廊濱城際通道，保證鐵路網客運能力。規劃形成以天津站、天津西站、天津南站、濱海站為主的車站布局。暢通貨運通道，便捷“一帶一路”聯系。規劃新增南港鐵路、南港二線、臨港鐵路等鐵路，建設規劃西堤頭、太平鎮港外轉運站，形成“環狀放射”的疏港鐵路通道，推進海鐵聯運發展，緩解港城矛盾。同時新增津保太、津石、津承3條貨運大通道，拓展西部、北部區域腹地。建設新南倉編組站，承載區域貨運樞紐組織功能。

（3）多措并舉推進城市修補，提升人居質量。推進教育、醫療、養老、文化、體育等基本公共服務全覆蓋，以補充完善公共服務設施。持續改善老舊小區配套服務設施和居住環境。積極探索棚戶區改造新模式，全面構建實用舒適、步行可達、智能安全的“15分鐘社區服務圈”，以提升居住和社區宜居水平。加快生活性街道建設，完善次支路規劃建設，增加步行和自行車出行空間，加強軌道交通站點地區的一體化規劃建設，實施交通需求管控，以改善交通出行環境。充分運用多種手段增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，以增加公共活力空間。新建住宅推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。

（4）構建通風廊道、綠道、“藍網”系統，營造健康宜居環境。利用通風潛力較大地帶，完善中心城市通風廊道系統，構建多級通風廊道系統，以提升建成區整體空氣流通性。依托綠色空間、河湖水系、歷史文化、風景名勝等自然和人文資源，構建層次鮮明、功能多樣、內涵豐富、順暢便捷的綠道系統。由水體、濱水綠化廊道、濱水城市空間共同構建濱水 “藍網”，通過全面提升“藍網”的精細化管理水平，改善流域生態環境，保障城市防洪安全，恢復歷史水系，完善公共空間系統，豐富城市景觀。

（5）傳承歷史和文化特色，建設美麗天津。保持歷史文化特色，構建歷史文化遺產保護長效機制，加強對城市風貌整體性、文脈延續性的規劃和管控。健全完善歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區和保護性建筑保護規劃體系，挖掘天津境內京杭大運河沿線、工業遺產、特色示范村鎮的歷史文化特色，提升五大道、解放北路、中心公園、鞍山道等歷史街區，依法加強歷史風貌建筑保護，整合歷史風貌建筑與非物質文化遺產，打造獨特的城市精神和魅力，為美麗天津建設注入歷史文化元素。

4.5 明確城鄉統籌的規劃目標、策略和路徑

中心城區：功能提升，宜居典范。中心城區是天津歷史發源地，也是重要的區域商貿服務中心、科教創新中心、文化旅游中心和國家歷史文化名城。規劃在小白樓—文化中心城市主中心、西站、天鋼柳林兩個城市副中心基礎上，增加北部地區、侯臺、津濱副中心，實現南北均衡發展，形成“一主五副”中心城區結構，塑造新都市經濟載體。

濱海新區：開放門戶，創新先鋒。濱海新區作為國家級新區，承接國際航運核心區、國際自由貿易示范區、先進制造和創新研發基地的功能。規劃以雙創特區、自貿區為重點，提升核心區創新引領能力；推進生態城、航空城、大港城三片產城融合，形成“一核三片”空間格局，建設成為國際化、創新型的生態宜居海濱城市。

環城四區：轉型升級，實業高地。環城四區承接中心城區人口疏解，打造新興都市區。依托各自產業優勢，打造專業化職能中心。規劃以航空城、西青城區、南站等地區為重點，打造綜合性城市公共中心。結合郊野公園、綠楔、綠廊的建設，形成組團式的發展格局。

外圍五區：特色鮮明，區域協同。推動“區縣城區”向“區域中等城市”升級，與雙城共同構筑天津參與國際競爭的都市區化發展格局。依托京濱綜合發展軸，對接雄安新區，建設一系列功能組團成為京津冀世界級城鎮群中的專業化城鎮節點。

4.6 積極改革創新， 提升總規編制和實施水平

（1）完善規劃編制體系，推進多規合一戰略部署。貫徹落實以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃、推進“多規合一”的戰略部署，深化規劃體制改革創新，建立健全統一銜接的空間規劃體系，實現國民經濟發展規劃、城市總體規劃和土地規劃、環境保護規劃等的有效銜接，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系，提升天津市國土空間治理能力和效率。橫向上以“多規合一”為抓手，建立目標協同的決策機制。推動城市總體規劃與土地利用總體規劃相統一、與國民經濟和社會發展規劃相協調，實現多規目標合一、 底圖疊合、數據融合、政策整合。搭建全市統一的空間數據平臺，綜合人口、土地、經濟、資源、生態、基礎設施等多項要素，為實現“多規合一”、“一張藍圖”打好工作基礎。縱向上分解總規目標和任務，落實實施主體，進一步完善各級各類地區性規劃和專項規劃，將總體規劃目標和任務分解到各個區，明確各區的功能定位和空間管控要求，提出分階段的人口控制、用地規模、生態保護、設施建設等目標方案，在此基礎上各區結合自身具體情況制定實施方案。

（2）建立規劃實施的統籌平臺。以規劃實施單元作為統籌目標與路徑、平衡各方利益與責任的平臺，明確各級政府的權力職責，加強部門之間的統籌聯動，落實總體規劃全域空間管制要求，強化規劃實施的全過程管理。完善年度實施監測和考核機制，建立規劃實施的年度監測機制，細化完善差異化的區政府績效考核指標體系和評價機制，將規劃確定的目標列入政府績效考核的重要內容，體現控制與引導、限制與鼓勵的政策導向，摒棄單純的GDP導向。健全規劃法律監督檢查制度，積極發揮法律監督、行政監督、輿論監督和公眾監督的作用，認真查處和糾正各種違反規劃的行為，加大對違法建設行為的整治力度。發揮各級人民代表大會、政協、各基層社區組織以及社會團體、公眾在城市規劃實施全過程中的監督作用，通過多種形式建立起對城市規劃實施進行社會監督的工作機制。

（3）加強政策改革和創新。完善總體規劃實施的各項政策，特別是針對城市治理體制機制和規劃實施管理等重點領域和重點問題，著力加強改革創新。例如，針對天津城市總體規劃實施，提升城市總體規劃的“綱性”和“剛性”，在市區兩級事權上要進一步優化分工，著力探索市區級兩級政府在城市開發邊界、城鎮建設用地規模與布局管控等方面的體制機制。同時，針對集體建設用地管理和改革，探索建立城鄉建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市流轉、提高產業用地利用效率等一系列政策機制。針對城市發展轉型升級，要探索轉變“鋪攤子”求增量的擴張式發展方式，轉變過去以房地產的路徑依賴解決籌資的方式，轉變城市建設以單個項目運作的“碎片式”實施方式等，破解規劃的整體性和實施的分散性之間的矛盾，著力把城鄉規劃的目標和“藍圖”轉化為實施規劃的政策機制和“路線圖”。

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Thinking about the New Revision of Urban Master Plan of Tianjin Based on Transformation of Urban Development

ZHOU Changlin, SHEN Rui, FAN Xiaoyong

According to the national strategy of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei and in order to adapt to the new situation of urban development, Tianjin began a new editing and revision of master plan. Oriented by problems and goals, through analyzing the main problems and requirements of the developing city, this paper focuses on the urban function position of ‘one base and three zones’,starts from the strategy of building the economic and urban upgrade city, aims at national strategic objectives, sticks to the bottom line of development city, describes the emphasis of the current round master plan, and highlights the thinking of a new round of Tianjin master plan under the background of reform and innovation.

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周長林

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沈 銳

天津市城市規劃設計研究院 規劃研究中心主任，高級規劃師，碩士

范小勇

天津市城市規劃設計研究院 規劃研究中心總工程師，高級工程師，博士