從配建到引領：“三線城市”十堰城市總體規劃的演進*

朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

從配建到引領：“三線城市”十堰城市總體規劃的演進*

朱碧瑤 羅震東 何鶴鳴

“三線城市”是中國當代城市規劃史上非常特殊的一種類型，考察“三線城市”的總體規劃發展與演進，對于研究中國當代城市規劃學科史具有積極意義。以典型三線建設城市——湖北省十堰市為例，考察中央與地方關系的顯性脈絡和計劃與市場角色變動的隱性脈絡交織過程中，城市總體規劃編制的完整歷史過程。劃分為3個歷史時段——計劃經濟時期、改革過渡時期與全面轉軌時期，重點解析各個階段中總體規劃角色定位的改變、規劃主導思想的轉向，以及相應空間實踐手段與建設安排的演化，解析“三線城市”總體規劃的整體發展演進特征與機制。

“三線城市” | 城市總體規劃 | 十堰

0 引言

作為實踐導向的學科，城鄉規劃學知識存量的積累必然是一個與實踐持續互動的過程，因此學科知識乃至本土化理論的建構必須回到本土歷史與空間的邏輯中，回到對實踐歷史的分析與總結中。在規劃歷史演進中識別不同時期城市發展的重點與特殊因素，將歷史過程或特定事件的機制性規律作為解釋重點，把握城市規劃同國家、社會轉型的交織脈絡及其辯證關系，這既是當前規劃史研究的核心任務[1-2]，也是本土化規劃理論建構的基礎工作。縱觀當代中國城鄉規劃實踐史，“三線城市”①1965—1980年間，我國實施三線建設，劃定非沿邊沿海的11個省區為“國土防御三線地區”，進行傾斜投資和協助開發。本文所稱的“三線城市”即指在三線建設過程中承擔重要工程或進行重點建設的城市（亦有文獻稱“三線建設城市”），而非對城市作經濟戰略意義上的分類，特以引號加以區分。是極為特殊的一個類型。這種誕生于全能國家體制下、依托“他組織”力量進行的城鎮規劃與建設，在發展起點上就完全不同于當代中國的大部分城鎮。雖然帶有新中國早期社會主義工業城市規劃實踐[3-4]的部分特征，但其發展歷程更加顯著地反映出計劃經濟時期中國城市規劃的總體特征，因此成為中國城鄉規劃轉型研究更為清晰與純粹的一個樣本。

作為計劃經濟時期中國城市規劃建設的“重要遺產”，“三線城市”的價值已經被諸多規劃史學者所認知。胡俊在對不同時代背景下城市空間結構的判別中指出，“三線城市”具有以工業用地布局為主導、各項用地計劃配置的特點；董鑒泓在回溯新中國城市發展與建設歷程時概括了“三線城市”的類型與特征；武廷海在對近現代中國區域規劃發展脈絡的梳理中也述及了三線建設時期我國的整體城市布局與規劃[5]。在地理空間特征的研究基礎上，部分學者進一步針對“三線城市”規劃建設的特點進行歷史與制度方面的探查，在中國城市發展總體格局的層面，指出“三線城市”在各級政府計劃性政策保障下超常發展和集群集聚的特點[6]，在具體城市層面，指出“三線城市”的城市規劃與國家計劃經濟體制、權力政治緊密關聯的共性[7]。備戰思想決定了規劃技術在當時的“隱性”應用和“選擇性”表現，直接導致了分散主義的建設手法與城市形態的形成[5,8]。計劃投資與頂層設計嚴格框定了城市的發展方向，形成“大分散小集中”的總體格局和“單位辦社會”的空間組織形式[9]。

既有研究對“三線城市”整體特征與形成動因的把握是準確的，然而在研究方法上僅將“三線城市”視為計劃經濟時期規劃建設的一種類型或典型，并未深入考察“三線建設”這一歷史事件與城市發展的內在關聯。雖然部分文獻從城市產業和配套建設兩個方面探討了三線建設對城市發展的典型作用方式，并嘗試從城市發展動力機制的角度構建空間演變的解釋框架[10]，但總體上，“三線城市”的規劃歷史研究以現象描述為主，立足單個城市解讀規劃發展演化機制的研究偏少，尤其缺乏對這些城市在“后三線建設時期”城市轉型與規劃轉型的跟蹤研究，忽視了“三線城市”在改革開放以后的規劃實踐的研究價值。基于此，作者試圖以典型“三線城市”——十堰的總體規劃變遷為切入點，通過對不同歷史分期的探查，揭示在中央與地方關系變遷、計劃與市場體制變動的動態背景下，城市規劃是如何發揮作用并最終影響“三線城市”的發展建設進程的，進而在學科知識維度對認知我國城市規劃的演進邏輯、角色變化增添一個更為清晰的樣本。

圖1 十堰的區位圖

1 研究對象與方法

1.1 研究對象： 十堰的價值

十堰市位于湖北省西北邊界的內陸閉塞地區，是三線建設時期僅有的4個完全由“零基礎”興起的城市之一（圖1），也是為數不多的圍繞單個工業項目展開建設并存續至今的典型城市，常被選作相關研究的典例②在關于“三線城市”規劃建設的既有論著中，四川攀枝花、湖北十堰、貴州六盤水常被選作研究對象。。得益于中國第二汽車制造廠（下文稱“二汽”）的高規格建設③選址在十堰地區的國家第二汽車制造廠是我國當時最大的汽車工業項目。，十堰一直保持著較大的經濟、人口與空間規模，并且在近半個世紀經歷了輝煌、困境與突破的起伏過程，先于其他許多“三線城市”進入轉型階段，有相對完整的發展脈絡可供研究。更為寶貴的是，十堰的總體規劃編制工作從建設之初迄今從未斷檔，且歷版總規都由代表國內最高技術水平的中國城市規劃設計研究院負責編制，充分映射出不同時期我國城市規劃的主要理論思潮和技術特點。在強烈的計劃經濟色彩之下，歷版總規作為城市建設的主要依據得到了較嚴謹的遵循實施，從而能夠及時、全面地反映十堰城市發展的劇烈變化。因此，十堰的總體規劃不僅在“三線城市”的研究中，乃至在中國當代城市規劃史的研究中也有很高的價值。

十堰的城市總體規劃有著早期特殊版本和正常持續發展時期版本之分。建城之初，工業企業布局總圖發揮著實質上指導建設的作用，總體規劃的正式編制則始于1969年十堰（縣級）市設立以后，分別于當年、1972年、1975年密集地編制了3版，然而受制于“規劃不在”的總體環境[8]，現今可得的相關資料不甚完備。正常發展時期的城市總體規劃基本遵照修編年限，迄今共有1981年、1990年、2002年、2010年4版先后獲批施行，作為本文研究的核心資料來源。研究同時參考了《十堰市志（1866—2008年）》、《關于建設南水北調中線核心水源生態特區的第一手資料》等地方志書，以及《十堰市輝煌18年（1978—1995年）》、《十堰統計年鑒2015》等統計資料，結合實地調研走訪所獲的第一手材料，系統梳理不同階段城市規劃建設的特征及其形成機制。

1.2 研究方法： 歷史分期與分析框架

圖2 兩條線索交織下的總體規劃演變分析框架

圖3 十堰二汽廠址總體規劃布局圖（1969年）

作為計劃經濟時期備戰背景下的特殊政策產物，“三線城市”對于計劃體制干預與中央—地方權力格局變動的敏感程度很高，進而影響城市規劃在不同階段的服務導向。計劃經濟時期，城市實質上是中央層面在全國范圍內統籌調度、實現積累的載體；改革開放初期，中央的垂直投入縮減，地方層面在中央規制下獲得部分自主管理和支配富余的權限；社會主義市場經濟體制完善時期，中央與地方在互動中主要是基于地方的實際能力進行多方面、博弈式的分權[11-12]。另一方面，“三線城市”的規劃建設與三線工業項目的投放、調整、改造歷程休戚相關④1964—1978年，我國的三線建設資金投入2 052億元，高峰時人力投入達400多萬，安排了1 100個建設項目。以我國經濟政策由戰時狀態轉向正常狀態為標志，三線建設在20世紀70年代中期開始轉入漫長的調整收尾階段，這個過程一直持續到21世紀初[17]。，工業項目的興衰決定了不同時期城市發展的基礎稟賦與核心動力。20世紀70年代末以前是三線建設熱潮期，“三線城市”作為當時的城市建設重點迅速興起；80年代起，因嚴重選址問題而難以為繼的項目開始調整改造，大部分“三線城市”的建設重點轉為現有基礎上城市設施與服務的完善；90年代中后期以來，三線項目與“三線城市”的綁定關系普遍瓦解，“三線城市”發展進入多元化時期[13]。

在上述兩條線索的交織中，“三線城市”的總體規劃既反映出中央政府意志的植入，也蘊含著對地方不同發展階段實情的表達，規劃發展演進中所體現的特征與趨勢，實際上折射出不同時期中央—地方關系演變。根據這一宏觀分期，對照十堰城市發展的具體歷程，本文將十堰城市總體規劃的演進劃分為3個階段：（1）三線建設伊始至20世紀70年代末，計劃經濟主導的“空投植入”時期，包含70年代的總規和1981版總規；（2）80年代初至90年代末，改革沖擊下的慣性過渡時期，包含1990版和2002版總規⑤2002版是在1990版基礎上的修編和調整，實際于1997年即開始編制，因此更多地呈現出1990年代末期的特征。；（3）21世紀以來，全面轉軌中的主動轉型時期，顯著的代表是2010版總規。對于各歷史階段，本文重點關注中央—地方關系調整下，“三線城市”總體規劃角色的改變、規劃思想的轉向，以及在空間實踐手段與建設安排上的響應（圖2）。

2 計劃經濟主導的“空投植入”時期

2.1 總規的角色定位： 服務于國家產業項目的配建工具

三線建設以前，十堰只是鄂西北的深山小村，散居著僅百余戶自耕農，不具備任何城鎮發展基礎與資源。1967年二汽在十堰破土動工，揭開了十堰作為現代工業城市的發展序幕。當時全國嚴格貫徹計劃經濟體制，財政上統收統支，重視“以條為主”的部門垂直管理[11-12]，地方層面的生產、消費、建設都要經由各級政府接受中央的精確調控。十堰這樣具有高度戰略意義的地區的事務，更是直接由中央各相關部門全權包辦。為保障二汽在盡可能短的時間內形成國家所需的生產能力，中央政府大量壓縮三線地區以外的投入，在全國范圍內以行政命令的方式調集生產設備、建設物資以及技術人員等，克服巨大的交通成本將二汽的生產所需“空投”到十堰，由二汽的領導班子統一組織當地的建設，形成了“城在廠中、廠市合一”的獨特體制。

在持續至70年代末的三線建設熱潮期，十堰本質上是一個“以工業為主體的地區建設綜合計劃”的落實基地，是中央政府跨越行政層級的產業“飛地”。在國家的全力支撐和補給下，地方層面幾乎沒有支撐城市系統運行的統籌需要，城市規劃也近乎簡化為工業企業與居民點布局工作。因此，這一時期“三線城市”的總體規劃被視為一種與用地安排掛鉤的技術工具，配合國家有關三線建設的產業資源投放計劃，提出必要的建設項目、給定空間占位。

2.2 規劃思想導向： “備戰”與“生產”

三線建設首先是基于國防任務的備戰策略下的產物，利于防空的分散隱蔽格局因此成為“三線城市”發展初期的核心規劃思想[6,8]。在宏觀區位選擇上，主張將核心工業項目與科研機構散布于地勢復雜的中西部內陸，通過長距離供給來彌補邊緣區位。就具體城市而言，提倡反集聚、“不搞大城鎮”，為了保護精密設備和關鍵部門，三線項目的廠區大多選址在天然或人工山洞，這對“三線城市”整體骨架的建構發揮了主導作用。這種極端分散的建設方式顯然是缺乏經濟理性的，當時主要依托中央政府超常傾斜的密集投資得以大規模開展。在十堰，二汽下屬的23個專業廠散布在橫跨10—22 km的8—10條山溝內（圖3），由此奠定的城市框架直至20世紀末的城市建設中都未被突破。

這一時期“三線城市”的規劃還存在另一個鮮明原則，即“集中力量為擴大生產服務”。受到國內“注重產業積累、抑制城市建設”、“工農結合、城鄉結合”的總體政策環境影響，“沒有城市化的工業化”模式廣為推行[14]。“三線城市”作為當時新生的城市，將這種理念詮釋到了極致。在1981版《十堰市城市規劃》中，城市人口規模就是以汽車生產容量標的為基準進行測算的，規劃期生產性與非生產性人口之比高達3∶1（表1）。用地分配上，優先滿足汽車產業維持和擴大生產所需，建設重點放在專業廠區和為生產服務的基礎設施（表2，圖4），對必要的生活居住和服務配套采取嚴格的定額指標控制，充分突出了“配建”的概念（圖5），道路和市政設施亦是以工業用途為主、兼作民用[15]。

圖4 工業廠區優先的用地布局圖（1970年代）

圖5 公共設施分片區均衡規劃配置圖

圖6 以各廠區為核心的空間結構圖

圖7 以貨運線為骨架的城市交通體系

表1 1981版總規中勞動人口比例構成情況

表2 1981年版總規中城市用地現狀與規劃構成（單位：hm2）

2.3 空間部署： “大分散、小集中”的專業化工業基地

2.3.1 以廠區為核心的分散組群結構

二汽在十堰貫徹的是“避開城市建設工廠”的方針，從一開始就違背了傳統意義上城市規劃的合理布局原則。設市初期的規劃僅僅擬定了二汽各專業廠區的布局、運輸線和管網走向，生產車間和科研機構分散在堵河沿岸便于取水的溝谷[9]，居民點以就地取材的“干打壘”形式圍繞在各廠區附近。此后幾版規劃，在“廠區組群”的基礎上提出“小城鎮建設”概念，為各專業廠增設部分生活服務用地及貨場用地，但仍是以各廠區為核心的小范圍空間填充。全市包括火車站至張灣的相對連片區域和6個衛星鎮規模的建成區（圖6），建成區之間相距3—5 km，由廠區鐵路和公路相聯系，形成葡萄串珠的布局[8]。1970年代后期興起的市屬、地屬、社隊工業也都在其所服務的專業廠鄰近配給用地，在各分散片區內“見縫插針”。

2.3.2 “單位制”主導的內閉式配套

圖8 改革探索期規劃技術創新系列圖

計劃經濟時期尤其是三線建設時期，國家對城鎮非農人口實行嚴格控制，“單位辦社會”成為城市中簡單有效的人口管理和服務組織手段。十堰當時的城市人口全部源自政策性機械遷入，從一開始就明確了由各專業廠負責本廠職工及家屬的服務管理事務，除卻人事調動因素，工作生活在不同片區的人們幾乎沒有往來的必要。即便是在規劃的中心片區，也沒有形成真正意義上的城市中心。這種與分散組群結構相適應的扁平服務體系有助于保證生產工作的穩定有序，但也導致了后三線建設時代的城市中心體系建設與人口分散情形的突出矛盾。

2.3.3 優先滿足貨運需求的交通體系

為了配合整體的分散格局，十堰在這一時期的路橋投資與建設量很大。尤其在二汽生產規模迅速擴張時期，為滿足貨運要求還補充規劃了組團間貨運快速通道（圖7）。4個鐵路場站均位于城區內，鐵路干線直接延伸至主要專業廠，實現臨戰狀態下與工業生產最便捷的對接；在城市整體層面，民用交通需求基本被忽視，公交線路的安排也是以廠區的產業協作需要為基準、分設獨立區間。

3 改革沖擊下的慣性過渡時期

3.1 總規的角色定位： 理想圖景與既成現實的折中呈現

20世紀70年代末，國家戰略焦點開始轉移，三線建設陸續收尾，不再大規模追加投資。二汽也不例外地被列為“停緩建”項目，不僅來自中央政府的直接訂單與物資投入劇減，以國家102工程指揮部為主體的基建部門也多數撤出十堰或劃歸省管。隨后的1980年代，城市逐步放開有計劃的商品經濟，國家對地方的管控形式由層層監管的具體任務轉為分級包干的有限責任[11-12]，開始將生產組織的具體環節下放給國營企業，在城建與社會事業上也改變了單純由中央政府撥款的局面。利益關注點的分化瓦解了十堰原本中央、地方、大規模“三線企業”的一體化關系：中央政府負責消化空間建設與社會服務成本的情形難以為繼；二汽在自籌續建的壓力下，則開始著眼區域、訴諸市場，謀求剔除企業經營之外的負擔。1982年，中共十堰市委和中共二汽委員會分別成立，十堰有了真正意義上的地方政府。

市場主體的逐利屬性逐步釋放，人民生活消費上被壓抑的需求亦然，倚賴二汽支撐城市發展的慣性已無法延續，區位劣勢與資源束縛開始凸顯，地方的持續發展需要回到符合經濟地理規律的軌道上。然而，二汽在全國范圍內業已確立的體制特權和經濟輻射能力，以及十堰完全基于二汽的建設基礎，又是新生的十堰地方政府必須考慮的重要背景。這一時期實際上是“三線城市”的規劃意圖與城市建設現實的一個困難磨合階段，總體規劃試圖扭轉先前城市建設中的非理性因素，但受限于尚不明晰的“雙軌制度”[16]，不免呈現出折中和“超越階段”的過渡特征。

表3 給水規劃方案經濟比較與成本分析

3.2 規劃思想導向： “科學”與“協調”

1980年代備戰備荒的氛圍散去，社會各界的科學化思潮興起，“三線城市”的規劃建設顯現出尊重城市自然增長規律與經濟社會可行性的理性轉向。《十堰市城市總體規劃（1990—2010年）》在編制原則上就明確了“面向現實問題”的導向，在技術上相應引入了經濟社會模型預測、土地級差效益分析、就業崗位均衡、交通出行O—D分析等綜合分析方法，并開展了面向市民的社會調查，用作編制依據（圖8）。規劃明確提出借鑒西方“功能分區”、“有機分散”等理念，在城市規模和空間布局方案的選擇上，也不再是簡單的定量、定位，而是在建立不同側重點的多種情景基礎上進行分析測算（表3）。可以說，十堰真正系統的城市建設是從這一時期才開始的。規劃人員在這片“試驗田”上最大程度地融入了前沿的規劃智慧，其中的科學理念與技術手段大部分至今仍被沿用。

這一時期規劃思想另一個重要的務實特質是注重協調“三線企業”與地方的關系。十堰在規劃安排上仍然把二汽的產業發展和空間訴求置于優先位置，但明顯地由過去強調生產的單一性，向生產、生活、流通多元性轉化。考慮到二汽規模穩定、人口機械遷入收攏，以及節省城市建設投資和土地資源等因素，明確了控制城市人口、完善本地服務的指向。在重大設施建設管理上，為爭取國家、二汽和地方共同投資，提出“東風汽車公司和十堰市所屬的基礎設施，兩套系統統一運行管理”的思路，既反映了十堰對二汽不可回避的慣性依賴，也傳達出兼顧現實因素的地方自強意識。

3.3 空間部署： 依托既有框架的內嵌式填補

3.3.1 趨于緊湊的多組團結構

考察這一時期十堰總體規劃對城市整體結構和用地布局的安排，不難發現慣性過渡的特征：例如以汽車工業為重，兼顧地方經濟與服務業需求；延續既有建成區和設施架構，注重內部整合。兩版總體規劃盡管都指出了城市的條帶枝狀格局對空間的浪費，但對二汽的工業布局給予了肯定和保留，只是提出對“廠區與居民點組群”的功能進行豐富提升：白浪、茅箭、土門、紅衛、花果等片區盡數保留，就近組合成3個更大規模的組團（東、中、西各1個），傳達出“適應山區分散型工業城市特色、將城市活動分為分散有機體”的規劃宗旨（圖9）。配合組團設置，規劃對產業片區也提出了集約用地和集群建設意向，以職住平衡為原則，將現有廠區和預留工業用地整合為4個不同導向的工業區：西部輕紡工業區、北部汽車配套化工區、東部機械和輕工業區、中部零散調整區。

3.3.2 倡導城市融合的配套體系

過渡時期十堰的行政管理一度出現了二汽、鄖陽、十堰3塊分立的狀態，由于投入水平的差距，導致基礎建設與社會服務呈現“單位制”與“非單位制”的二元分化格局[15]。這一時期的總體規劃為了遏制這種趨勢，從多方面給出利于“構建城市有機體”的具體辦法。針對“干打壘”時期的居住區散亂問題，提倡集中緊湊、擴大規模、層級配套，強調坡地利用、填補城市大骨架的空缺，重點大規模社區交由市房屋開發公司統一建設；商貿、醫療教育和文體設施等，細分不同性質、分級布局，將面向整個城市的服務向城區中心組團引導，并對非營利性服務設施予以優先安排，以促進服務能級的提升（圖9）；各組團間設置不少于兩條的交通干道，增設串聯組團的公交長線；統合二汽和地方生產排污體系，改變排水體系組團分離的狀況。盡管規劃方案“超越階段”的痕跡明顯，大部分內容并未在規劃期內落實，但其對于城市空間自組織與聯系特性的理性回歸，潛在地滲透到之后的城市發展思路中。

4 全面轉軌中的主動轉型時期

4.1 總規的角色定位： 引領地方參與區域競爭的綜合發展戰略

市場經濟體制的建立，從產權關系上推動了中央與地方關系的明晰化[11]，國家對于地方發展的計劃性干預基本轉向了宏觀指導與區域協調等軟性政策，傾向于形成地方創新與國家政策試點相促進的局面。即便“三線城市”所處地區的變革進程相對緩慢，21世紀以后“三線企業”作為典型國營企業的市場化改制，也使得“三線城市”在初期建設中所依賴的體制優勢幾乎無存，城市發展的投入秩序面臨重構。在十堰，二汽（東風公司）相繼完成股份制改革，將總部遷至武漢，僅在十堰保留了商用車生產基地，對十堰影響深遠。

圖9 有機緊湊的三組團結構圖

表4 十堰歷版總體規劃中城市性質定位的變化

圖10 中心城區用地規劃圖（2030年）

不再是中央政府“飛地”的十堰只能訴諸地方自身的資源稟賦，重新審視城市在區域中的集聚與擴散規律，尋求新的增長點以維持城市規模與發展水平。隨著社會經濟要素流動性的增強，城市空間不同層面的經濟屬性進一步浮現，城市與區域發展的不確定因素明顯增多，必然要求總體規劃以一種更前瞻和主動的姿態出現，扮演引領地方城市參與區域博弈競爭的綜合發展戰略的角色。

4.2 規劃思想導向： “區域”與“地方”

區域競爭的開放思維實際上在改革探索階段就已經在十堰的總體規劃中有所表達，但基本沒有反映在規劃的具體內容中。而《十堰市城市總體規劃（2011—2030）》則將區域協調作為規劃的出發點來考慮，強調發揮十堰作為中心城市對原鄖陽地區的輻射作用，就市域、規劃區、中心城區3個空間層次的能級、規模、城鄉用地等分別進行統籌；在產業協作、城市用地拓展、區域交通上，也結合經濟聯系狀況和省際乃至國家的戰略因素進行了論證。為了應對區域競爭的不確定性，這一時期的規劃技術上也凸顯出對戰略分析的側重，如產業比較優勢分析、旅游市場分析、用地績效對比分析等。

外源植入的“三線企業”支柱力量的流失，促使“三線城市”正視自身特色和優勢、重視內部需求，在地方發展事務的優先次序安排上更具自主性。很顯著的一個表現就是對城市職能與性質的界定。十堰已經不再使用“汽車工業城市”的提法，而是突出了生態新經濟的職能定位（表4），城市規劃建設的核心任務從“保障二汽的基本生產”向“提升城市綜合實力”轉移。城市生態網絡格局分析、用地適宜性評價、土地使用強度管制等規劃內容，也都反映出尊重十堰生態本底與資源支撐條件的規劃理性。

4.3 空間部署： 整體集約、重點集聚的結構性拓展

4.3.1 突破既有框架的一體化結構

這一時期的空間規劃突破了此前一直圍繞三線工業項目進行有限填補的格局，形成結構性的拓展。事實上，基于城市發展的一般認識，十堰的規模和階段尚不足以支撐較大范圍分散的多中心結構。從不同組團間用地增長的統計數據⑥參考自《十堰市城市總體規劃（2011—2030年）》。可以看到，2000年以來的10年內，城區66%的居住用地和80%的公共服務設施用地增長都集中在中部組團，單中心集聚的趨勢非常明顯。為保證城市的整體運行效率，總體規劃在城市結構和用地布局上進行突破，盡管保留了帶狀組團的整體格局，但將建設重點放在了中部組團以及中部與東、西組團的聯系地帶。一方面在原中心片區周邊的丘陵山地建設新區，另一方面加強東西向組團間聯系通道的規劃，城區由分散化向一體化轉變，不再呈現明顯的組團分隔（圖10）。

4.3.2 優先保障戰略重點的建設安排

在區域競爭壓力下，這一時期的城市總體規劃在具體建設安排上，開始更多地思考如何將有限資源優先投入最具戰略意義的方面。向東加強與襄陽、宜昌、武漢等地的聯系，向北建設漢江沿岸高品質生態新區，這兩個主要拓展方向分別對應于跨區域產業協作和打造國家生態發展示范地區的戰略意圖。在市場力量的撬動下，為破解產業發展用地長期受限的問題，新時期的規劃跳出了二汽廠區的舊框架，提出了大規模緩丘地整治的方案，為集中工業園的建設創造條件。隨著城市主導職能由汽車生產轉向生態旅游，不僅區際交通的建設重點從打造貨運干線轉向客運樞紐建設，公共服務的布局策略上也體現出對城市戰略重點轉移的響應，如文化設施和工業博覽展示功能、產業集中區專門化服務配套建設等。

5 結論與討論

從小山村到人口過百萬的大城市，如果說十堰是計劃經濟時代城市發展的奇跡和市場經濟時代城市轉型的典范，那么城市總體規劃在這一過程中的角色不容忽視。總體規劃從配建到引領的演進歷史，再次呈現了城市規劃的地方事務特征以及與市場經濟互補的特性。中央與地方、計劃與市場是影響城市規劃編制與實施最為重要的兩對關系。十堰這一典型“三線城市”總體規劃的演進，充分展示了城市規劃在中央—地方、計劃—市場兩對矛盾關系中的作用與價值。始于中央、計劃的植入式開發，最終回歸于地方、市場的自主式發展，城市規劃在十堰近半個世紀的開發建設中的地位不斷提升、價值日益凸顯。從最初基本偏離理性軌道的配建工具，到“企業城市”時期有限的獨立性，再到脫離計劃控制以后實事求是的理性回歸和發展引領，在中央與地方、計劃控制與市場調節的關系兩端，越向地方和市場傾斜，城市規劃的能動性越能得到充分的施展，城市規劃的理念、方法、技術與城市本身的內生秩序越能形成更好的耦合。

十堰城市總體規劃的演進歷史同樣呈現了中國城市總體規劃轉型的漸進性。中國由計劃經濟向市場經濟的轉型從來就不是一蹴而就的，政治、經濟體制轉型的漸進性與不同步性決定了城市總體規劃編制與實施的漸進性，在“三線城市”更為典型。尤其20世紀80年代初至90年代，國家經濟重心的戰略轉移、計劃經濟體制的慣性延續、空間區位與資源稟賦劣勢的日益凸顯，成為十堰城市總體規劃編制的綜合背景和巨大挑戰。1990年和2002年兩版總規的徘徊與折中充分體現了改革沖擊下的慣性過渡特征。超前的規劃理念和技術方法對實踐缺乏足夠的指導意義，折中的、務實的規劃編制思路更能契合當時城市發展的實際需求。經過這一時期的困惑和探索，城市總體規劃源于計劃經濟時期的編制技術方法，在與新的時代背景、發展思潮和科學技術的碰撞過程中，面向需求、動態演進，逐漸形成更具主動性和引領性的技術體系。

（衷心感謝中國城市規劃設計研究院上海分院與十堰市相關部門的領導對于本文調研的大力支持。衷心感謝中國城市規劃設計研究院上海分院孫娟、姜秋全、林辰輝等對于論文的無私幫助。）

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From Supporting to Guiding:Evolution of City Master Planning for the Third-front City, Shiyan

ZHU Biyao, LUO Zhendong, HE Heming

There is a special kind of Chinese modern cities called the third-front city, which is of great significance for the research of Chinese modern planning history. To explore the development of planning and construction in typical third-front cities, this paper takes Shiyan in Hubei Province as an example. Based on the external clue of central-local relationship with the internal clue of planning and market relationship in new China, the paper separates the whole course since 1960s into three stages: socialist planned economy,early reformation, and comprehensive transition. With each stage, we mainly focus on the changes of the following aspects: the role and function of urban master planning, the core idea of planning and how urban space has been used in practical construction accordingly. Thus, we manage to get further understanding of the evolution pattern and characteristics of urban master planning in those third-front cities in China.

Third-front city | City master planning | Shiyan

1673-8985（2017）04-0086-08

TU981

A

朱碧瑤

南京大學建筑與城市規劃學院碩士研究生

羅震東

南京大學建筑與城市規劃學院副教授

南京大學區域規劃研究中心副主任

何鶴鳴

南京大學建筑與城市規劃學院博士研究生

南京大學城市規劃設計研究院 戰略研究室副主任

國家自然科學基金“基于流空間的城鎮發展戰略分析方法與規劃理論研究”（51478216），江蘇省“青藍工程”資助成果。