論總規(guī)改革、“多規(guī)合一”及全域管控
——以甘肅省永靖縣城鄉(xiāng)總規(guī)為例

張 捷

論總規(guī)改革、“多規(guī)合一”及全域管控
——以甘肅省永靖縣城鄉(xiāng)總規(guī)為例

張 捷

我國空間規(guī)劃普遍存在的多規(guī)差異嚴(yán)重削弱了國土空間的管控能力。從“多規(guī)合一”試點工作、生態(tài)文明體制改革總體方案到省級空間規(guī)劃試點方案，我國空間規(guī)劃的實踐和理論探索不斷深入。在新一輪總體規(guī)劃改革呼之欲出之際，以甘肅省“多規(guī)合一”試點縣之一的永靖縣為例，提出總體規(guī)劃改革的核心任務(wù)為建立基于“多規(guī)合一”的全域空間管控體系；進而結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H條件，因地制宜地提出了“三區(qū)、五線”的空間管控方案，包括管控要素的劃定原則與劃定方案，以及管控體系的實施措施，期待新一輪的總體規(guī)劃能有效發(fā)揮空間規(guī)劃和空間管控的統(tǒng)領(lǐng)能力，進一步提升國土空間治理能力和效率。

總體規(guī)劃改革 | 多規(guī)合一 | 全域空間管控體系 | 甘肅永靖縣

1 緣起與趨勢

1.1 政策導(dǎo)向

2014年8月26日，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號），提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。要求試點探索“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制、可推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，同時探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制。

2015年9月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25號），其中特別提到要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

2016年12月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》（廳字[2016]51號）。該試點方案要求，開展省級空間規(guī)劃試點，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范。

中央的政策文件為我國的空間規(guī)劃體系改革指明了宏觀方向，然而總體規(guī)劃的具體改革設(shè)計，尤其是如何處理好部門關(guān)系和實現(xiàn)“多規(guī)合一”，則還有賴于各級政府及規(guī)劃工作者的積極實踐。

1.2 永靖總規(guī)案例

2014年5月1日，甘肅省政府下發(fā)了《甘肅省人民政府關(guān)于做好新型城鎮(zhèn)化試點工作的指導(dǎo)意見》（甘政發(fā)[2014]51號），要求在全省15個縣（市）和30個建制鎮(zhèn)開展新型城鎮(zhèn)化試點工作；并在15個試點縣（市）開展經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)合一”試點工作。作者主持了永靖縣的“多規(guī)合一”及相應(yīng)的“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”編制工作（以下簡稱“永靖總規(guī)”）。

永靖縣隸屬于甘肅省臨夏回族自治州，位于甘肅省中部西南，在蘭州市、西寧市及周邊形成的交通區(qū)域中占有重要地位。2014年末，全縣戶籍人口約20.8萬人，常住人口約18萬人；近5年來，永靖縣常住人口穩(wěn)定增加。永靖縣全縣面積1 902.3 km2，全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地約42.78 km2。永靖縣雖然規(guī)模不大，且位于西北貧困地區(qū)，但正是由于規(guī)模小和經(jīng)濟不發(fā)達，規(guī)劃工作者更容易發(fā)現(xiàn)“政出多門”和在“溝通協(xié)調(diào)”方面的弊端。在對問題進行全面梳理的基礎(chǔ)上，提出清晰的規(guī)劃思路及制定更為有效的全域空間管控體系對策。

永靖縣具有獨特的生態(tài)和旅游資源，這是區(qū)域周邊地區(qū)所不具備和難以復(fù)制的。依托黃河三峽大景區(qū)、炳靈丹霞國家地質(zhì)公園、劉家峽恐龍國家地質(zhì)公園等優(yōu)質(zhì)資源，聚焦甘肅、西寧兩省短途游，與周邊地區(qū)錯位發(fā)展，處理好保護生態(tài)優(yōu)勢和發(fā)展旅游經(jīng)濟等是永靖未來經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵問題，也是“永靖總規(guī)”編制的根本宗旨。

1.3 總規(guī)改革趨勢

2016年9月24日，住建部領(lǐng)導(dǎo)在中國城市規(guī)劃年會上的講話指出，目前我國總體規(guī)劃制度的短板很多，主要包括：缺乏城市全域的空間規(guī)劃內(nèi)容，事權(quán)劃分不清，規(guī)劃實施缺乏監(jiān)督的路徑和手段，審批效率低下、城市“碎片化”等。因此現(xiàn)行總規(guī)制度亟待改革，涉及編制、審批、實施監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。

從發(fā)展趨勢看，“多規(guī)合一”工作的主要內(nèi)容是圍繞生態(tài)文明建設(shè)的總要求，建立包括國民經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域戰(zhàn)略布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、生態(tài)保護等規(guī)劃在內(nèi)的統(tǒng)一融合的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)從國家到市（縣）域的各級各類規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)。

目前我國涉及空間資源配置和空間管控的規(guī)劃編制繁冗復(fù)雜，門類多達數(shù)十種，矛盾沖突五花八門，嚴(yán)重削弱了國家對國土空間的有效管控。長期以來，各部門都已習(xí)慣于各自行政的思維和路徑，一旦涉及部門利益，相互之間基本沒有妥協(xié)的可能性?！岸嘁?guī)合一”導(dǎo)向的空間規(guī)劃體系以誰為基礎(chǔ)開展編制，無疑是最為關(guān)鍵的問題。作者認(rèn)為：一方面，國家法律已經(jīng)賦予了總體規(guī)劃在空間發(fā)展中的引領(lǐng)和統(tǒng)籌地位，總規(guī)需要發(fā)揮自己的法定作用；另一方面，總規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性離不開合理的規(guī)劃編制程序及科學(xué)的規(guī)劃決策，因而包括“多規(guī)合一”在內(nèi)的總規(guī)改革和創(chuàng)新勢在必行。

2 多規(guī)差異的根源剖析

2.1 多規(guī)梳理的統(tǒng)計

“多規(guī)合一”不是簡單地疊加各類規(guī)劃，而是要借助制作“一張圖”、“一個平臺”的整合機制，梳理各類不同的規(guī)劃成果，檢查與上位規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃和下位規(guī)劃等各類規(guī)劃要素的銜接情況。

永靖課題梳理了近10年來各部門編制的各類較大規(guī)劃34項，涉及發(fā)改、國土、規(guī)劃、工信、旅游、工業(yè)園區(qū)、劉家峽恐龍國家地質(zhì)公園管理局、炳靈丹霞地貌省級地質(zhì)公園管理局等各部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，分為宏觀規(guī)劃、專項規(guī)劃、管控實施3大類。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)：（1）規(guī)劃編制年限差別較大，時間軸錯位，編制不同步，目標(biāo)難統(tǒng)一，部分規(guī)劃更新滯后；（2）缺失生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等重要規(guī)劃；（3）縣城尚未實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋，規(guī)劃管控手段薄弱，庫區(qū)項目、綠色產(chǎn)業(yè)園等重要建設(shè)區(qū)域的建設(shè)項目缺乏規(guī)劃依據(jù)；（4）鎮(zhèn)—鄉(xiāng)—村的空間規(guī)劃編制質(zhì)量較低，且與“土規(guī)”的銜接形同虛設(shè)（表1）。

2.2 空間管制的差異

由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施手段、監(jiān)督機制不同，以及各部門規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)的差異，導(dǎo)致各規(guī)劃中涉及空間資源利用和空間管制的內(nèi)容存在著較大程度的不一致，甚至“對立”。

其中，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)行為的“城規(guī)”建設(shè)用地布局與“土規(guī)”可建設(shè)用地分布的差異是最為普遍的矛盾。究其原因，是因為“城規(guī)”和“土規(guī)”在空間管制類型的劃分原則上存在顯著差異。“城規(guī)”一般將空間管制類型劃分為已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)；“土規(guī)”將空間管制類型劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。同時，兩者對同一空間管制對象的劃分定義存在明顯分歧。以基本農(nóng)田為例，“城規(guī)”將其納入禁建區(qū)，“土規(guī)”則將其納入限建區(qū)。

2.3 用地圖斑的差異

永靖課題重點梳理了涉及用地圖斑的3大規(guī)劃，即“城規(guī)”、“土規(guī)”、“林規(guī)”，通過兩兩組合，重點分析了以下3種差異。

圖1 永靖縣“城規(guī)”與“土規(guī)”的差異分析圖

圖2 永靖縣“土規(guī)”和“林規(guī)”的差異分析圖

圖3 永靖縣“城規(guī)”和“林規(guī)”的差異分析圖

表1 永靖縣主要部門較大的規(guī)劃編制一覽表

2.3.1 “城規(guī)”與“土規(guī)”

以永靖為例，“城規(guī)”與“土規(guī)”同為建設(shè)用地的圖斑數(shù)量共計3 858個，圖斑面積1 741.28 hm2；“城規(guī)”與“土規(guī)”同為非建設(shè)用地圖斑數(shù)量共計14 113個，圖斑面積184 643.57 hm2。而“土規(guī)”為建設(shè)用地、“城規(guī)”為非建設(shè)用地的差異圖斑則有2 247個，圖斑面積達2 952.37 hm2；“城規(guī)”為建設(shè)用地、“土規(guī)”為非建設(shè)用地的差異圖斑亦有1 956個，圖斑面積890.63 hm2。除去一致的非建設(shè)用地，全縣有差異建設(shè)用地是無差異建設(shè)用地的2.2倍（圖1）。

2.3.2 “土規(guī)”和“林規(guī)”

永靖縣“林規(guī)”與“土規(guī)”中的林地一致的圖斑數(shù)量共計2 900個，圖斑面積7 601.18 hm2，主要分布于吧咪山林場、鷹鴿咀林場、劉家峽村、新寺林場。而“林規(guī)”為林地，“土規(guī)”為非林地的圖斑數(shù)量共有13 988個，圖斑面積達72 668.85 hm2，亦即“林規(guī)”占用“土規(guī)”其他用地的圖斑面積占比高達85%。進一步核對該“85%”的沖突，發(fā)現(xiàn)造成差異的原因是兩者對林地的劃定標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致兩者劃入林地的土地有顯著差別，尤其是“林規(guī)”將“土規(guī)”中的大量自然保留地劃入了林地保護范圍（圖2）。

2.3.3 “城規(guī)”和“林規(guī)”

梳理永靖縣城總規(guī)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的建設(shè)用地，分析“城規(guī)”建設(shè)用地占用“林規(guī)”林地的情況。圖斑差異主要有以下幾種情況：（1）“城規(guī)”占用一般商品林地，差異圖斑數(shù)量共計93個，圖斑面積24.57 hm2，主要分布于鹽鍋峽鎮(zhèn)生活區(qū)、峴塬鎮(zhèn)劉家村南；（2）“城規(guī)”占用國家級公益林地，差異圖斑數(shù)量共計687個，圖斑面積299.36 hm2，主要分布于城北新村、三條峴工業(yè)園、祁家渡口；（3）“城規(guī)”占用地方公益林地，差異圖斑數(shù)量共計231個，圖斑面積94.52 hm2，主要分布于三塬鎮(zhèn)塬中村、新建村?？梢?，林地被建設(shè)用地占用的情況在縣城及較大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部非常普遍（圖3）。

除以上所述的3大差異外，還存在不少“城規(guī)”建設(shè)用地占用“土規(guī)”、“林規(guī)”、“草規(guī)”的情況。還有，“十三五”確定的重大項目選址也有一些游離在“城規(guī)”建設(shè)用地布局以及“土規(guī)”可建設(shè)用地供給之外。

2.4 差異導(dǎo)致的管控失效

林林總總的多規(guī)差異必定嚴(yán)重削弱規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，給城市管理帶來諸多問題。主要包括：

（1）規(guī)劃形不成合力，造成土地資源浪費

“城規(guī)”建設(shè)用地布局與“土規(guī)”可建設(shè)用地之間的錯位突出，造成了遠郊城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)閑置與中心城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的悖論。重大項目的空降選址，往往直接突破“土規(guī)”可建設(shè)用地的范圍，并沖擊“城規(guī)”建設(shè)用地的整體形態(tài)和既定空間結(jié)構(gòu)。

（2）空間管控不足，發(fā)展與保護缺乏統(tǒng)籌

多規(guī)差異使得政府在城市發(fā)展和生態(tài)保護上很難兼顧公平。一方面，多規(guī)部門的行政壁壘導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生工程等剛性內(nèi)容上缺乏協(xié)同考慮，使得一些與城市長遠發(fā)展息息相關(guān)的建設(shè)項目和民生設(shè)施無法統(tǒng)籌安排；另一方面，對破壞生態(tài)的建設(shè)行為很難有效運用法律武器做針對性處置。

（3）影響審批效率，導(dǎo)致項目落地困難

項目落地涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土等多部門的協(xié)調(diào)。然而，目前各部門審批依據(jù)不一致，導(dǎo)致各審批流程互為前置、來回調(diào)整，這種串聯(lián)審批使得項目審批效率偏低，落地困難，并進一步導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)碎片化的問題，同時亦不利于行政監(jiān)察與社會監(jiān)督。

3 總規(guī)改革的核心任務(wù)

避免規(guī)劃“打架”，無疑是開展“多規(guī)合一”的直接動機，其核心依然是空間規(guī)劃和管控。目前，各部門規(guī)劃在編制期限上已能基本達成關(guān)于周期的協(xié)調(diào)，但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能以一概全。

其實，各部門規(guī)劃之間一定程度上的相互制衡是正常的，也是必要的，可以避免規(guī)劃的隨意性。所以，“多規(guī)合一”并非是誰取代誰，而是要取長補短，和諧共生。那么作為多規(guī)的龍頭，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃改革的核心任務(wù)就是要發(fā)揮總規(guī)的引領(lǐng)作用，并建構(gòu)起基于“多規(guī)合一”的全域空間管控體系。

3.1 基本原則

在建立全域空間體系的過程中，應(yīng)秉持以下原則。

（1）底線控制，總量約束

以生態(tài)安全和資源保護的底線控制為根本，管控與發(fā)展兩手抓，原則上不再增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，主要通過置換低效的農(nóng)村居民點和農(nóng)村工業(yè)用地來增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地；并加強對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)績效優(yōu)化的引導(dǎo)，提升城鎮(zhèn)治理能力。

（2）信息比對，盤活存量

圖4 永靖縣縣城的“城規(guī)”與“土規(guī)”的差異分析圖

表2 永靖縣縣城“城規(guī)”與“土規(guī)”差異處理建議一覽表

對發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)牧、林業(yè)、旅游、工信、工業(yè)園區(qū)、自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園等部門的海量數(shù)據(jù)和信息進行交叉比對。重點甄別建設(shè)用地差異，以處理已規(guī)劃未建設(shè)用地等方式盤活存量用地，杜絕建設(shè)用地“睡大覺”，提高土地節(jié)約集約利用水平。

（3）平臺作業(yè)，協(xié)同實施

構(gòu)建以全域空間管控體系為主體的縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同的空間信息平臺；該平臺以強化轉(zhuǎn)變政府職能和行政管理方式為目的，進一步理順各部門的角色與相互關(guān)系，促進各部門高效協(xié)作各自的空間管控職能。

3.2 技術(shù)步驟

建立“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)的全域空間管控體系，包括了戰(zhàn)略共識、差異處理與空間管控3大步驟。

3.2.1 戰(zhàn)略共識

全域空間管控體系應(yīng)以“五年規(guī)劃”為國民經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略指引，以“土規(guī)”的耕地保護和建設(shè)用地總量約束為根本底線，以其他相關(guān)專項規(guī)劃涉及生態(tài)安全和資源保護的強制性內(nèi)容為補充底線，以“城規(guī)”的建設(shè)用地布局為空間開發(fā)依據(jù)，指導(dǎo)各項城鄉(xiāng)建設(shè)行為。

3.2.2 差異處理

梳理各類差異之后，在建立空間管控體系之前，還應(yīng)根據(jù)差異的類型和各地城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)保護的實際情況，提出差異處理的原則性措施。以永靖縣縣城的差異處理為例，絕大部分差異集中在城鎮(zhèn)近郊區(qū)的“城規(guī)為建、土規(guī)為非建”，或者“城規(guī)為非建、土規(guī)為建”的兩大類差異（圖4，表2）。

3.2.3 空間管控

首先，構(gòu)建多部門共識的全域發(fā)展“一張圖”。在全域劃定“三區(qū)、五線”的空間管控體系?！叭齾^(qū)”即禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)；“五線”即建設(shè)規(guī)?？刂凭€、開發(fā)邊界控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)文化與安全控制線、自然基底控制線；該空間體系由多個職能部門實施和協(xié)調(diào)，但不交叉管理，以提高效率；各類建設(shè)活動不僅要符合建設(shè)用地布局，更關(guān)鍵的是必須服從該體系的空間管控要求。

圖5 永靖縣“三區(qū)”管控規(guī)劃圖

圖6 永靖縣“五線”管控規(guī)劃圖

其次，要建立全域空間信息平臺基本框架。主要是依托各部門信息資源的有機整合和共建共享，建立各部門空間管理的協(xié)作平臺，以促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、土地資源管理和生態(tài)環(huán)境保護等行政管理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)信息平臺數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)一的項目審批信息管理，從而提升行政審批效率。

4 建立全域空間管控體系

下文以“永靖總規(guī)”為例來說明全域空間管控體系的具體構(gòu)成內(nèi)容。

4.1 構(gòu)筑“三區(qū)”管制區(qū)

區(qū)別于傳統(tǒng)總規(guī)要求的在規(guī)劃區(qū)內(nèi)劃定空間管制“四區(qū)”，新體系以“土規(guī)”和“城規(guī)”的空間管制分區(qū)為基本依據(jù)，綜合自然保護區(qū)、國家地質(zhì)公園、飲用水水源地保護區(qū)等涉及生態(tài)安全地區(qū)的保護管理相關(guān)法律法規(guī)，首先劃定以下“三區(qū)”（圖5）。

4.1.1 禁止建設(shè)區(qū)

（1）定義

禁止建設(shè)區(qū)是依法確定，必須禁止各類建設(shè)開發(fā)的區(qū)域。主要包括各級自然保護區(qū)、河流水系及水庫等關(guān)鍵性的生態(tài)限制要素。永靖縣將劉家峽恐龍國家地質(zhì)公園、炳靈丹霞國家地質(zhì)公園、水域以及水源地一級保護區(qū)陸域部分等劃定為禁止建設(shè)區(qū)，禁止建設(shè)區(qū)面積11 031.0 hm2，占全域總面積5.8%。

（2）管控要求

對禁建區(qū)實施最嚴(yán)格的空間管控要求，嚴(yán)格控制各類與保護無關(guān)的建設(shè)行為，禁止任何可能會對生態(tài)安全格局產(chǎn)生影響的建設(shè)行為；已有的不符合規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)活動應(yīng)予禁止，積極恢復(fù)生態(tài)功能或?qū)嵤?fù)墾?；诮▍^(qū)，考慮到少量科學(xué)考察、教學(xué)實習(xí)等活動需求，由國土部門、自然保護區(qū)共同劃定緩沖區(qū)，防止人為活動對核心區(qū)的影響。

4.1.2 限制建設(shè)區(qū)

（1）定義

限制建設(shè)區(qū)主要是指資源承載能力及生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域，其主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。主要包括維護生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道和隔離綠地、集中成片的農(nóng)林用地、除禁建區(qū)以外的山體、城鎮(zhèn)遠景發(fā)展預(yù)留的空間以及其他需要限制開發(fā)的生態(tài)控制區(qū)域。永靖縣限制建設(shè)區(qū)總面積170 922.5 hm2，占全域總面積89.9%。

（2）管控要求

限制建設(shè)區(qū)內(nèi)保護優(yōu)先，嚴(yán)格控制集中連片的城鄉(xiāng)建設(shè)；建設(shè)項目須符合生態(tài)保護要求，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)項目的性質(zhì)和強度，執(zhí)行環(huán)境影響評價制度；保留的現(xiàn)狀建設(shè)用地嚴(yán)禁擅自進行新建、改建和擴建。

4.1.3 適宜建設(shè)區(qū)

（1）定義

適宜建設(shè)區(qū)是指綜合條件下適宜城市（鎮(zhèn)）發(fā)展建設(shè)的用地，是城鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)先選擇地區(qū)，主要包括縣城、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、村莊居民點建設(shè)用地及獨立工礦用地等。永靖縣適宜建設(shè)區(qū)總面積8 274.3 hm2，占全域總面積4.3%。

（2）管控要求

適宜建設(shè)區(qū)是規(guī)劃期內(nèi)安排建設(shè)用地的主要區(qū)域，區(qū)內(nèi)應(yīng)加強城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施，在規(guī)劃指導(dǎo)下有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)；優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，提高土地利用效率，高效推進項目落地；加強對已批未建土地的管理，對長期閑置土地按照相關(guān)法律法規(guī)進行處理。

4.2 劃定“五線”控制線

依據(jù)國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的契合點是建設(shè)用地的安排布局。此外，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重點項目若要實施建設(shè)，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，亦即要布局在兩個規(guī)劃共同確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)。

就永靖而言，在多年的發(fā)展過程中，打造“蘭州后花園”和建設(shè)“西北地區(qū)著名休閑旅游基地”等已經(jīng)成為戰(zhàn)略共識；所以必須要堅持“生態(tài)優(yōu)先、底線控制”的原則，并以劃定生態(tài)保護控制線來予以落實。永靖縣“一張圖”中的控制線包括了建設(shè)用地規(guī)模控制線、開發(fā)邊界控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)文化與安全控制線、自然基底控制線（圖6）。

4.2.1 建設(shè)規(guī)?？刂凭€

（1）定義

依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地布局，落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重點發(fā)展區(qū)域和重點建設(shè)項目，劃定建設(shè)規(guī)?？刂凭€。在該控制線范圍內(nèi)，落實市（縣）的城鎮(zhèn)建設(shè)用地（不含農(nóng)村居民點用地）。

（2）劃定依據(jù)

在適建區(qū)內(nèi)劃定建設(shè)規(guī)?？刂凭€，該線范圍的規(guī)模應(yīng)綜合“兩規(guī)”協(xié)調(diào)以確定建設(shè)用地指標(biāo)。

（3）劃定方案

劃定永靖縣城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)?？刂凭€面積為3 087.0 hm2，占全域總面積的1.6%。其中，縣城的建設(shè)規(guī)?？刂凭€面積為2 556.0 hm2（主城區(qū)2 127.0 hm2、庫區(qū)429.0 hm2）；鹽鍋峽鎮(zhèn)、西河鎮(zhèn)、三塬鎮(zhèn)等8個建制鎮(zhèn)共劃定建設(shè)規(guī)?？刂凭€面積為531.0 hm2。

城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)安排在建設(shè)規(guī)模控制線之內(nèi)，建設(shè)內(nèi)容應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的用地布局控制要求。

4.2.2 開發(fā)邊界控制線

（1）定義

因未來的不可預(yù)見性，為了增強規(guī)劃建設(shè)的彈性，更好地引導(dǎo)建設(shè)用地增長，在建設(shè)規(guī)模控制線的基礎(chǔ)上向外拓展劃定開發(fā)邊界控制線，以預(yù)留滿足特定條件后可開展城鎮(zhèn)建設(shè)的空間。

（2）劃定依據(jù)

依據(jù)市（縣）總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，分析建設(shè)用地在空間上的發(fā)展方向，考慮到實際管控需求，一般以自然要素或行政邊界為界。

（3）劃定方案

劃定永靖縣開發(fā)邊界控制線面積為5 020.5 hm2，約為建設(shè)規(guī)?？刂凭€的1.6倍，占全域總面積的2.6%。其中，縣城開發(fā)邊界控制線面積為4 196.6 hm2（主城區(qū)3 319.6 hm2、庫區(qū)877.0 hm2）；鹽鍋峽鎮(zhèn)、西河鎮(zhèn)、三塬鎮(zhèn)等8個建制鎮(zhèn)共劃定開發(fā)邊界控制線面積為823.9 hm2。

建設(shè)規(guī)?？刂凭€以外、開發(fā)邊界控制線以內(nèi)為開發(fā)潛力區(qū)。在不突破規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模總量的前提下，開發(fā)潛力區(qū)內(nèi)的用地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地的布局調(diào)整，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；若突破了建設(shè)用地規(guī)模總量，應(yīng)同時相應(yīng)核減建設(shè)規(guī)?？刂凭€內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模。

4.2.3 基本農(nóng)田控制線

（1）定義

基本農(nóng)田控制線范圍包括但不僅限于基本農(nóng)田保護區(qū)范圍。若基本農(nóng)田分布較散，并且與其他農(nóng)用地穿插，根據(jù)實際情況，劃定的基本農(nóng)田控制線范圍包括但不僅限于基本農(nóng)田保護區(qū)，可合并一些基本農(nóng)田保護區(qū)周圍的零星農(nóng)用地。

（2）劃定依據(jù)

依據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》和“土規(guī)”確定的基本農(nóng)田保護范圍，經(jīng)差異協(xié)調(diào)之后劃定。

（3）劃定方案

共劃定永靖縣基本農(nóng)田控制線面積為34 999.4 hm2，占全域總面積的18.4%。

涉及基本農(nóng)田控制線內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)整，按照“總量底線，占補平衡”的原則，有序推進基本農(nóng)田調(diào)入調(diào)出，確保耕地總量的動態(tài)平衡。

4.2.4 生態(tài)文化與安全控制線

（1）定義

生態(tài)文化與安全控制線分兩類控制，即生態(tài)文化控制線、生態(tài)安全控制線。生態(tài)文化控制線劃定范圍為涉及生態(tài)文化保護的重要區(qū)域，包括但不限于各類地質(zhì)公園、文化遺產(chǎn)保護范圍、國家級自然保護區(qū)；生態(tài)安全控制線劃定范圍為涉及區(qū)域生態(tài)安全的核心區(qū)域。

（2）劃定依據(jù)

生態(tài)文化控制線范圍，應(yīng)由市（縣）相關(guān)部門，嚴(yán)格按照《中華人民共和國文物保護法》、《國家地質(zhì)遺跡保護項目管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)實施管理。

生態(tài)安全控制線范圍，應(yīng)由市（縣）相關(guān)部門，嚴(yán)格按照《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》、《中華人民共和國水污染防治法》、《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)實施管理。

（3）劃定方案

永靖縣生態(tài)文化控制線主要包括劉家峽恐龍國家地質(zhì)公園、炳靈丹霞國家地質(zhì)公園。劃定永靖縣生態(tài)文化控制線面積為3 802.2 hm2，占全域總面積的2.0%。

永靖縣生態(tài)安全控制線主要包括黃河水域、湟水河水域、劉家峽水源地一級保護區(qū)、鹽鍋峽水源地一級保護區(qū)、三塬水源地（水庫型）一級保護區(qū)、東山水源地一級保護區(qū)、西部王臺水源地一級保護區(qū)。劃定永靖縣生態(tài)安全控制線面積為7 228.8 hm2，占全域總面積的3.8%。

生態(tài)文化與安全控制線范圍等于禁建區(qū)，執(zhí)行最嚴(yán)格的禁建要求。

4.2.5 自然基底控制線

（1）定義

自然基底控制線分兩級控制，即重要基底控制線和一般基底控制線。

重要基底控制線劃定范圍包括但不限于河湖濕地保護核心區(qū)、森林公園、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)、工程不適宜區(qū)以及涉及生態(tài)安全的重要林業(yè)用地。永靖縣的重要基底控制線主要包括新寺林場、吧咪山林場、鷹鴿咀林場、太極島濕地公園、百年棗林、紅崖赤壁保護區(qū)、關(guān)山森林公園、南山森林公園等。

一般基底控制線劃定范圍包括但不限于其他各條控制線范圍之外的限制性建設(shè)區(qū)域，包括草原、荒灘、裸地等。

（2）劃定依據(jù)

自然基底控制線納入限建區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)由市（縣）相關(guān)部門嚴(yán)格按照《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》、《國家級公益林管理辦法》、《中華人民共和國草原法》、《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》等相關(guān)法律法規(guī)實施管理。

（3）劃定方案

劃定永靖縣重要基底控制線面積為13 397.6 hm2，占全域總面積的7.0%；劃定永靖縣一般基底控制線面積為125 779.2 hm2，占全域總面積的66.1%。

4.3 落實未知的X項目管控原則

總規(guī)編制及管控制度設(shè)計必須考慮規(guī)劃實施的實際條件，客觀上需要應(yīng)對一定的不確定性，即如何“落實未知的X項目”。在現(xiàn)實中，發(fā)改、城規(guī)和國土等部門各自結(jié)合自身的行政管理需要，分別制訂建設(shè)項目年度實施計劃；涉及重大建設(shè)項目的，則需要多部門實行聯(lián)動操作，以達成年度層面的規(guī)劃實施協(xié)調(diào)。

此外，由發(fā)改部門牽頭，按照工業(yè)項目、服務(wù)業(yè)項目、城市建設(shè)項目、社會事業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目等類別，梳理并制定全市（縣）5年規(guī)劃建設(shè)的重大項目庫，并負(fù)責(zé)入庫項目的審核、管理和更新。以5年規(guī)劃建設(shè)項目庫為基礎(chǔ)，規(guī)劃部門應(yīng)負(fù)責(zé)進行空間選址管理，更新用地紅線、規(guī)劃控制指標(biāo)等信息；國土部門負(fù)責(zé)制定項目建設(shè)用地指標(biāo)計劃，保障年度項目的用地安排。年度項目的具體建設(shè)安排，原則上按照社會事業(yè)項目〉基礎(chǔ)設(shè)施項目〉城市建設(shè)項目〉服務(wù)業(yè)項目〉工業(yè)項目的順序進行優(yōu)選落實。

未納入總規(guī)建設(shè)用地的新增項目的用地安排應(yīng)位于開發(fā)邊界控制線以內(nèi)，并納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地計算。若突破了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)落實建設(shè)用地增減掛鉤；若占用了基本農(nóng)田，應(yīng)落實基本農(nóng)田的占補平衡。

4.4 空間管控體系的實施措施

4.4.1 空間管控體系的落實

新一輪總規(guī)編制初始，就應(yīng)同步于公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)專項規(guī)劃工作；總規(guī)批復(fù)后，應(yīng)加快其他法定規(guī)劃或下位規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃等）的編制與修改工作，關(guān)鍵是將總規(guī)確定的空間管控體系有針對性地納入相關(guān)規(guī)劃，并進一步深化落實多規(guī)的協(xié)調(diào)。

即使有了全域的統(tǒng)一空間發(fā)展框架，發(fā)改、國土、城規(guī)、環(huán)保、建設(shè)、交通、林業(yè)、農(nóng)牧、水務(wù)、旅游、地震、市政、各景區(qū)辦、各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府以及其他相關(guān)部門仍需編制專項規(guī)劃；對于不符合新一輪總規(guī)空間管控體系要求的，必須及時加以糾正。

4.4.2 空間管控體系的修改

因市縣發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、重大項目設(shè)施建設(shè)或相關(guān)部門專項規(guī)劃等需要對總規(guī)及其空間管控體系造成較大影響，應(yīng)按照總規(guī)修編或修改的法定程序，開展總規(guī)及其空間管控體系的修改。

因具體建設(shè)項目選址與總規(guī)劃定的“三區(qū)、五線”管控要求有局部沖突的，但符合管控原則且不突破總規(guī)強制性內(nèi)容的，由市縣規(guī)劃主管部門按照法定程序組織局部修改項目所在地段的空間管控方案與控規(guī)。如認(rèn)定該建設(shè)項目選址不符合管控原則或總規(guī)強制性內(nèi)容的，規(guī)劃主管部門應(yīng)告知項目業(yè)主單位另行選址。

5 結(jié)語

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)下，總規(guī)改革已經(jīng)呼之欲出，而各地也已經(jīng)開展了諸多實踐，取得了一定成效。作者認(rèn)為，新一輪總規(guī)改革的核心任務(wù)，是發(fā)揮總規(guī)的引領(lǐng)作用，建構(gòu)起基于“多規(guī)合一”的全域空間管控體系。本文所討論的永靖總規(guī)工作最初是為了落實甘肅省新型城鎮(zhèn)化試點工作的相關(guān)要求；在編制過程中，作者所在的工作團隊結(jié)合永靖實際情況，依托ArcGIS——既作為工作平臺，也作為成果輸出載體，逐步構(gòu)建了區(qū)別于傳統(tǒng)總規(guī)的全域空間管控新體系。該新體系不僅重新界定了空間管制區(qū)，即基于多規(guī)疊加、比對后綜合性劃定“三區(qū)”，更重要的是增加了“五線”控制線和未知的X項目管控原則；此外還明確提出了管控要素的劃定原則與劃定方案，并提出了該體系方案的實施措施，從而利于進一步細分各職能部門的空間管控事權(quán)和責(zé)任。

永靖的規(guī)劃編制實踐體現(xiàn)了改革和創(chuàng)新精神，取得了良好的效果。但總規(guī)改革及新的空間管控體制的成功與否，還需要由實踐來檢驗，并在實踐中不斷修正和深化。

（致謝：對永靖總規(guī)課題組各位同事及研究生的辛勤工作，對地方政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和參與部門的支持和配合，對同濟大學(xué)趙民教授的指導(dǎo)，一并致以誠摯謝意！）

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Research on the Comprehensive Planning Reform, Multi-plans Coordination and Planning Control System Development: A Case Study of Yongjing County,Gansu Province

ZHANG Jie

China’s spatial planning has many common differences, which seriously weaken the control capability of the national land. From the'Multi-plans Coordination' pilot work, the overall program of ecological civilization system reform, to the provincial spatial planning pilot program, the practice and theoretical exploration of spatial planning in our country are deepening. While the new round of comprehensive planning reform is inevitable, this paper suggests that the core task of comprehensive planning reform is to establish a whole-area planning control system based on Multi-plans coordination, which is supported by the case study of Yongjing County in Gansu Province. In the Yongjing case, a spatial control system of 'three districts and five lines' is set up according to local conditions. This paper then explains the drafting principles, control elements and measures in the new comprehensive planning scheme, looking forward to further improving the capacity and efficiency of land space governance.

Comprehensive planning reform | Multi-plans coordination | Planning control system of whole-area | Yongjing County in Gansu

1673-8985（2017）04-0094-07

TU981

A

張 捷

上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院教師規(guī)劃設(shè)計中心副主任，高級工程師