續發型行政行為效力認定的審查模式

摘 要：續發型行政行為和先行行政行為構成復合行政行為。在認定續發型行政行為的效力問題上，以維護行政行為公定力為原則，違法性繼承為例外。先行行政行為的效力對續發型行政行為的影響方式因審查模式而異，在實踐中有形式審、另案審和實質審三種模式，理論上有將先行行為的要件內化為后續行為要件的新主張。然而，從典型案例中抽象出的有限規則不能普遍適用于不同目的的復

合行政行為，對各類型的續發型行政行為的效力應采不同審查路徑。

關鍵詞：復合行政行為；續發型行政行為；公定力；違法性繼承

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0061-02

作者簡介：瞿曉麗（1993-），女，南京大學，碩士研究生在讀，研究方向：民商法。

一、問題的提出

復合行政行為，系指出于同一目的或不同目的而實施數個行政行為，數個行政行為之間在時空上有先后的關聯性，據此，可將其劃分為同一目的的復合行政行為和不同目的的復合行政行為。前者又稱連續性行政行為，屬于同一行政過程的不同階段，前行為與后行為是手段與目的的關系；后者中數個行政行為相對獨立，各自均為目的。因此，就有先行行政行為（前置行政行為）和續發型行政行為之分。先行行政行為即成立在先的基礎行政行為，當被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時，且對該行政行為的審查關系到爭訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標的，該行為就是前置行政行為。①續發型行政行為并非行政法學上的典型術語，而是一個學理概念，用以指稱復合行政行為中居于其后的行政行為。這類行政行為多出現于城市規劃的批準行為與據此作出的核發各類規劃許可證行為之間②、責令拆除違法建筑的審批與其后的行政強制執行之間③。我國法律目前尚未對復合行政行為作出規定，學界對續發型行政行為研究亦相對較少，尚有諸多問題亟待厘清。例如，在連續性違法行政行為中，在根本目的違法的情況下如何認定各行為的合法性？在不同目的的復合行政行為中，先行行政行為的效力瑕疵對續發型行政行為有何影響？有關問題均無定論，還有待探討。

二、公定力對違法性繼承的阻斷及其限制因素

行政行為的公定力，又稱為效力先定或推定有效，是指行政行為除非自始無效，否則一經做出，不論其實質上是否合法，都被推定為合法有效，未經法定程序變更或撤銷前，不得否認行政行為的效力。其產生的根源在于現實的行政訴訟制度中所設置的撤銷之訴制度（撤銷之訴的排他性管轄）。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律關系的穩定性，維護司法公信力，因此，在司法實踐中，除非有公定力的限制性因素，否則法院在審理續發型行政行為時，原則上不得對先行行政行為的有效性進行審查，即公定力對先行行政行為違法性繼承產生阻斷作用。所謂違法性繼承是指在數個連續的行政行為中，先行行政行為具有違法性，這將影響根據其作出的續發型行政行為的效力，換言之，先行行政行為的違法性被續發型行政行為所繼承。違法性阻斷則意味著先行行為的違法性無法得以糾正，并通過后續行為對相對人的權益造成侵害，從而破壞行政訴訟權利救濟的有效性。從這一點來講，行政行為的違法性繼承有其存在的價值。⑤長久以來，公定力理論時常遭到學者質疑，被認為與現代行政法理念相悖，⑥因此，有必要對公定力的阻斷作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫無疑問應當為先行行政行為存在明顯的無效事由，此時，先行行政行為自始無效，在審理續發型行政行為的同時要對前行為的效力一并進行確認。這一限制因素均適用于兩種類型的復合行政行為。有學者提出限制因素之二為“無單獨法律效果之行政行為”，其理由在于先行行為與后續行為屬于一個行政過程的兩個階段，兩者的結合是為了實現同一個法律效果。由于先行行為沒有單獨的法律效果，其并不具有公定力。如果后續行為被提起行政復議或行政訴訟，則先行行為中存在的違法問題可以在后續行為的合法性審查過程中被爭議。⑦換言之，連續性行政行為被視為單一行政行為，在對后行為進行審查時，則必然對前行為的合法性一體審查。然而這一限制性因素也僅是針對連續性行政行為，不同目的的復合行政行為還需從傳統模式中尋找解決路徑。

三、對續發型行政行為效力認定的審查模式

公定力保證了先行行政行為效力的不可動搖性，而不對先行行政行為進行審查就無法對據以作出的后續行政行為作出正確裁判，不利于保護相對人的利益，如何在以國家主義為基礎的公定力和確保個案實質正義的違法性繼承之間做出選擇，司法實踐并不統一，大致有三種模式。模式一是形式審，不對先行行政行為進行實質審查，只要其客觀存在且形式合法，就作為證據法上的免證事實處理，直接作為裁判后續行為合法性的依據。這是維護公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原則，實則并不能有效解決爭議，有規避主要問題之嫌，而實踐中法院也多采該模式⑧。模式二是另案審，受訴法院不主動審查先行行政行為，而是建議當事人起訴先行行政行為，中止對續發型行政行為的審理，待先行行政行為定性之后再進行對續發型行政行為的審查。這是折中做法，既沒有超出審理界限，又保證了對后續行政行為審查的公正。但是有可能面臨著先行行政行為超過起訴期限或者增加當事人訴訟成本、造成累訟的風險。實踐中，采該模式的法院較少。模式三是實質審，主動將先行行政行為與續發型行政行為一并進行審查，以對先行行政行為的審查為基礎再判定續發型行政行為的合法性，保證案件能夠得到徹底解決，避免了模式一導致的“結案事不了”，具有其合理性。但是也存在著法院是否超過司法主管權限或起訴期限等問題，部分法院采該模式⑨。

近年來有學者提出一種新的模式，⑩試圖突破受案范圍和起訴期限的限制，建立起先行行政行為和續發型行政行為之間的內在聯系，擴大相關利害關系人獲得救濟的機會。其主張從“沈希賢等182人訴北京市規劃委員會頒發建設工程規劃許可證糾紛案”○11等典型案例中找到突破口，將先行行為的要件內化為后續行為的要件，那么審查作為后續行政行為的要件的先行行政行為就成為必要。典型的司法判決的意義不僅僅停留在個案處理的范圍之內，其表現出的邏輯思路還應擴展至對同類案件的適用上。法院通過這樣的解釋技術，在不與《行政訴訟法》設置的受案范圍或起訴期間相沖突的前提下，直接審查后續行為，創設出了承認行政行為違法性繼承的空間。endprint

因此，在對續發型行政行為的合法性作出認定之前，原則上必須首先判斷其與先行行政行為之間關系的類型，再選擇不同的審查路徑。然而，通過典型案例卻不難發現，新模式多數情況均只針對連續性行政行為，對不同目的的復合行政行為適用空間有限。

四、典型案例

（一）行政許可批準文件不合法

在“沈希賢等182人訴北京市規劃委員會頒發建設工程規劃許可證糾紛案”中，原告請求法院撤銷被告為第三人作出的該案規劃許可行為，理由之一為被告于2000年9月11日就核定了《審定設計方案通知書》，確定了本項目的可行性研究結論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動物實驗室建設項目向北京環境保護局申請辦理環保審批，2002年2月21日環保局才給予確定批復。由于本項目在可行性研究階段并未進行環境影響評估，被告的審批行為顯然不符合法律規定。從判決理由來看，法院在審查后續行政行為本身存在合法性瑕疵的同時，也對構成先行行為和后續行為共同要件的環境影響報告書本身作出了評價。由于規劃部門審批建設污染環境項目時，未以申請人提供環境保護影響報告書為頒發建設許可證的前置要件，后續行政行為因缺失必備文件而違法，體現出了違法性繼承的思路。

（二）強制拆違未履行法定程序

強制拆除違法建筑行為屬于行政強制執行，其對應的基礎行為應當是限期拆除違法建筑決定。在“北京浩瀚聚源建筑材料有限公司不服北京市大興區禮賢鎮人民政府強制拆除行為案”○12中，行政機關未按規定履行相關前置法定程序，導致后續強制拆除當事人違法建筑行為被確認為違法。行政強制執行的目的終究是為了基礎行為所確定的義務得以履行或目的得以實現?；A行為若不合法，執行行為也將無法展開。因此，規范行政強制拆違行為，離不開對其基礎行為的考量，如果基礎行為違法，那么后續的執行行為也將因不合法而無法執行或執行后面臨索賠。

五、結論

由此可見，只有當兩個行政行為是出于同一目的，將先行行為的要件內化為后續行為的要件才有操作的空間。具體到案例中，環境影響報告書除了作為計劃行政機關批準建設項目設計任務書的必備材料之外，也同時構成了在后續行為主體規劃行政機關核發《建設工程規劃許可證》時必須審查的文件；限期拆除違法建筑決定書既是前置行政處理決定的必備的文件，也是實施強制執行階段的重要依據。對于兩個只互為一般意義上的前置行為和后續行為的行政行為，無法從二者中找出共同要件即各種有關批準文件，仍需從傳統的三種模式中尋找解決路徑。此外，對于某些特定類型的續發型行政行為的司法審查則○13，法院應依照相關司法解釋作出判斷，或不予受理或駁回起訴，并不涉及模式的選擇。因此，在對續發型行政行為的合法性作出認定之前，必須首先判斷其與先行行政行為之間關系的類型，是同一目的的復合行政行為還是不同目的的復合行政行為，抑或由法律直接作出如何審查規定的行為，再選擇不同的審查路徑。

[ 注 釋 ]

①陳紅，徐風烈.行政訴訟中前置性行政行為之審查探析[J].浙江社會科學，2008（5）58.

②如“吳繼炳等訴樂東黎族自治縣人民政府土地行政登記案”，一審：（2010）海南二中行初字第121號，二審：（2011）瓊行終字第50號.又如“念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規劃局行政許可行為侵權案”[J].中華人民共和國最高人民法院公報，2004（11）：31.

③如“楊世安等不服南寧經濟技術開發區管理委員會行政強制拆除案”，【法寶引證碼】CLI.C.355918.

④[日]鹽野宏.行政法總論[M].楊建順譯.北京：北京大學出版社，2008.95.

⑤趙峰.續發型行政行為的司法審查規則[J].人民司法，2014.93.

⑥柳硯濤.行政行為公定力質疑[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2003（5）.

⑦[日]小早川光郎，宇賀克也，交告尚史主編.行政判例百選Ⅰ（第5版）[M].日本：有斐閣，2006：168.

⑧如“沈剛伯訴寧波市房產管理局、第三人寧波市鎮海區城市土地儲備中心房屋拆遷行政裁決案”，案號：（2009）浙甬行終字第75號.

⑨如“張華與海安縣住房和城鄉建設局許可案”，一審案號：（2015）安行初字第00056號，二審案號：（2015）通中行終字第00247號.

⑩朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現及其范圍[J].中國法學，2010（3）：187.

○11“沈希賢等182人訴北京市規劃委員會頒發建設工程規劃許可證糾紛案”的判決[J].中華人民共和國最高人民法院公報，2004（3）：40-43.

○12案號：（2011）一中行終字第3254號.

○13如<最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定>第5條第3款規定，原房屋權利人、原利害關系人未就首次轉移登記行為提起行政訴訟，對后續轉移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理.endprint