續(xù)發(fā)型行政行為效力認(rèn)定的審查模式

摘 要：續(xù)發(fā)型行政行為和先行行政行為構(gòu)成復(fù)合行政行為。在認(rèn)定續(xù)發(fā)型行政行為的效力問(wèn)題上，以維護(hù)行政行為公定力為原則，違法性繼承為例外。先行行政行為的效力對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的影響方式因?qū)彶槟Ｊ蕉悾趯?shí)踐中有形式審、另案審和實(shí)質(zhì)審三種模式，理論上有將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為要件的新主張。然而，從典型案例中抽象出的有限規(guī)則不能普遍適用于不同目的的復(fù)

合行政行為，對(duì)各類型的續(xù)發(fā)型行政行為的效力應(yīng)采不同審查路徑。

關(guān)鍵詞：復(fù)合行政行為；續(xù)發(fā)型行政行為；公定力；違法性繼承

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）29-0061-02

作者簡(jiǎn)介：瞿曉麗（1993-），女，南京大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：民商法。

一、問(wèn)題的提出

復(fù)合行政行為，系指出于同一目的或不同目的而實(shí)施數(shù)個(gè)行政行為，數(shù)個(gè)行政行為之間在時(shí)空上有先后的關(guān)聯(lián)性，據(jù)此，可將其劃分為同一目的的復(fù)合行政行為和不同目的的復(fù)合行政行為。前者又稱連續(xù)性行政行為，屬于同一行政過(guò)程的不同階段，前行為與后行為是手段與目的的關(guān)系；后者中數(shù)個(gè)行政行為相對(duì)獨(dú)立，各自均為目的。因此，就有先行行政行為（前置行政行為）和續(xù)發(fā)型行政行為之分。先行行政行為即成立在先的基礎(chǔ)行政行為，當(dāng)被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時(shí)，且對(duì)該行政行為的審查關(guān)系到爭(zhēng)訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標(biāo)的，該行為就是前置行政行為。①續(xù)發(fā)型行政行為并非行政法學(xué)上的典型術(shù)語(yǔ)，而是一個(gè)學(xué)理概念，用以指稱復(fù)合行政行為中居于其后的行政行為。這類行政行為多出現(xiàn)于城市規(guī)劃的批準(zhǔn)行為與據(jù)此作出的核發(fā)各類規(guī)劃許可證行為之間②、責(zé)令拆除違法建筑的審批與其后的行政強(qiáng)制執(zhí)行之間③。我國(guó)法律目前尚未對(duì)復(fù)合行政行為作出規(guī)定，學(xué)界對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為研究亦相對(duì)較少，尚有諸多問(wèn)題亟待厘清。例如，在連續(xù)性違法行政行為中，在根本目的違法的情況下如何認(rèn)定各行為的合法性？在不同目的的復(fù)合行政行為中，先行行政行為的效力瑕疵對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為有何影響？有關(guān)問(wèn)題均無(wú)定論，還有待探討。

二、公定力對(duì)違法性繼承的阻斷及其限制因素

行政行為的公定力，又稱為效力先定或推定有效，是指行政行為除非自始無(wú)效，否則一經(jīng)做出，不論其實(shí)質(zhì)上是否合法，都被推定為合法有效，未經(jīng)法定程序變更或撤銷前，不得否認(rèn)行政行為的效力。其產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)實(shí)的行政訴訟制度中所設(shè)置的撤銷之訴制度（撤銷之訴的排他性管轄）。④由于公定力有利于提升行政效率，保障法律關(guān)系的穩(wěn)定性，維護(hù)司法公信力，因此，在司法實(shí)踐中，除非有公定力的限制性因素，否則法院在審理續(xù)發(fā)型行政行為時(shí)，原則上不得對(duì)先行行政行為的有效性進(jìn)行審查，即公定力對(duì)先行行政行為違法性繼承產(chǎn)生阻斷作用。所謂違法性繼承是指在數(shù)個(gè)連續(xù)的行政行為中，先行行政行為具有違法性，這將影響根據(jù)其作出的續(xù)發(fā)型行政行為的效力，換言之，先行行政行為的違法性被續(xù)發(fā)型行政行為所繼承。違法性阻斷則意味著先行行為的違法性無(wú)法得以糾正，并通過(guò)后續(xù)行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，從而破壞行政訴訟權(quán)利救濟(jì)的有效性。從這一點(diǎn)來(lái)講，行政行為的違法性繼承有其存在的價(jià)值。⑤長(zhǎng)久以來(lái)，公定力理論時(shí)常遭到學(xué)者質(zhì)疑，被認(rèn)為與現(xiàn)代行政法理念相悖，⑥因此，有必要對(duì)公定力的阻斷作用作出限制。

公定力的限制因素之一毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)為先行行政行為存在明顯的無(wú)效事由，此時(shí)，先行行政行為自始無(wú)效，在審理續(xù)發(fā)型行政行為的同時(shí)要對(duì)前行為的效力一并進(jìn)行確認(rèn)。這一限制因素均適用于兩種類型的復(fù)合行政行為。有學(xué)者提出限制因素之二為“無(wú)單獨(dú)法律效果之行政行為”，其理由在于先行行為與后續(xù)行為屬于一個(gè)行政過(guò)程的兩個(gè)階段，兩者的結(jié)合是為了實(shí)現(xiàn)同一個(gè)法律效果。由于先行行為沒有單獨(dú)的法律效果，其并不具有公定力。如果后續(xù)行為被提起行政復(fù)議或行政訴訟，則先行行為中存在的違法問(wèn)題可以在后續(xù)行為的合法性審查過(guò)程中被爭(zhēng)議。⑦換言之，連續(xù)性行政行為被視為單一行政行為，在對(duì)后行為進(jìn)行審查時(shí)，則必然對(duì)前行為的合法性一體審查。然而這一限制性因素也僅是針對(duì)連續(xù)性行政行為，不同目的的復(fù)合行政行為還需從傳統(tǒng)模式中尋找解決路徑。

三、對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為效力認(rèn)定的審查模式

公定力保證了先行行政行為效力的不可動(dòng)搖性，而不對(duì)先行行政行為進(jìn)行審查就無(wú)法對(duì)據(jù)以作出的后續(xù)行政行為作出正確裁判，不利于保護(hù)相對(duì)人的利益，如何在以國(guó)家主義為基礎(chǔ)的公定力和確保個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的違法性繼承之間做出選擇，司法實(shí)踐并不統(tǒng)一，大致有三種模式。模式一是形式審，不對(duì)先行行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，只要其客觀存在且形式合法，就作為證據(jù)法上的免證事實(shí)處理，直接作為裁判后續(xù)行為合法性的依據(jù)。這是維護(hù)公定力的典型做法，法院看似忠于“不告不理”的原則，實(shí)則并不能有效解決爭(zhēng)議，有規(guī)避主要問(wèn)題之嫌，而實(shí)踐中法院也多采該模式⑧。模式二是另案審，受訴法院不主動(dòng)審查先行行政行為，而是建議當(dāng)事人起訴先行行政行為，中止對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的審理，待先行行政行為定性之后再進(jìn)行對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的審查。這是折中做法，既沒有超出審理界限，又保證了對(duì)后續(xù)行政行為審查的公正。但是有可能面臨著先行行政行為超過(guò)起訴期限或者增加當(dāng)事人訴訟成本、造成累訟的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，采該模式的法院較少。模式三是實(shí)質(zhì)審，主動(dòng)將先行行政行為與續(xù)發(fā)型行政行為一并進(jìn)行審查，以對(duì)先行行政行為的審查為基礎(chǔ)再判定續(xù)發(fā)型行政行為的合法性，保證案件能夠得到徹底解決，避免了模式一導(dǎo)致的“結(jié)案事不了”，具有其合理性。但是也存在著法院是否超過(guò)司法主管權(quán)限或起訴期限等問(wèn)題，部分法院采該模式⑨。

近年來(lái)有學(xué)者提出一種新的模式，⑩試圖突破受案范圍和起訴期限的限制，建立起先行行政行為和續(xù)發(fā)型行政行為之間的內(nèi)在聯(lián)系，擴(kuò)大相關(guān)利害關(guān)系人獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。其主張從“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”○11等典型案例中找到突破口，將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為的要件，那么審查作為后續(xù)行政行為的要件的先行行政行為就成為必要。典型的司法判決的意義不僅僅停留在個(gè)案處理的范圍之內(nèi)，其表現(xiàn)出的邏輯思路還應(yīng)擴(kuò)展至對(duì)同類案件的適用上。法院通過(guò)這樣的解釋技術(shù)，在不與《行政訴訟法》設(shè)置的受案范圍或起訴期間相沖突的前提下，直接審查后續(xù)行為，創(chuàng)設(shè)出了承認(rèn)行政行為違法性繼承的空間。endprint

因此，在對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的合法性作出認(rèn)定之前，原則上必須首先判斷其與先行行政行為之間關(guān)系的類型，再選擇不同的審查路徑。然而，通過(guò)典型案例卻不難發(fā)現(xiàn)，新模式多數(shù)情況均只針對(duì)連續(xù)性行政行為，對(duì)不同目的的復(fù)合行政行為適用空間有限。

四、典型案例

（一）行政許可批準(zhǔn)文件不合法

在“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”中，原告請(qǐng)求法院撤銷被告為第三人作出的該案規(guī)劃許可行為，理由之一為被告于2000年9月11日就核定了《審定設(shè)計(jì)方案通知書》，確定了本項(xiàng)目的可行性研究結(jié)論。而本案的第三人卻在2000年12月7日才就動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目向北京環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)辦理環(huán)保審批，2002年2月21日環(huán)保局才給予確定批復(fù)。由于本項(xiàng)目在可行性研究階段并未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，被告的審批行為顯然不符合法律規(guī)定。從判決理由來(lái)看，法院在審查后續(xù)行政行為本身存在合法性瑕疵的同時(shí)，也對(duì)構(gòu)成先行行為和后續(xù)行為共同要件的環(huán)境影響報(bào)告書本身作出了評(píng)價(jià)。由于規(guī)劃部門審批建設(shè)污染環(huán)境項(xiàng)目時(shí)，未以申請(qǐng)人提供環(huán)境保護(hù)影響報(bào)告書為頒發(fā)建設(shè)許可證的前置要件，后續(xù)行政行為因缺失必備文件而違法，體現(xiàn)出了違法性繼承的思路。

（二）強(qiáng)制拆違未履行法定程序

強(qiáng)制拆除違法建筑行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，其對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)行為應(yīng)當(dāng)是限期拆除違法建筑決定。在“北京浩瀚聚源建筑材料有限公司不服北京市大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)人民政府強(qiáng)制拆除行為案”○12中，行政機(jī)關(guān)未按規(guī)定履行相關(guān)前置法定程序，導(dǎo)致后續(xù)強(qiáng)制拆除當(dāng)事人違法建筑行為被確認(rèn)為違法。行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的終究是為了基礎(chǔ)行為所確定的義務(wù)得以履行或目的得以實(shí)現(xiàn)。基礎(chǔ)行為若不合法，執(zhí)行行為也將無(wú)法展開。因此，規(guī)范行政強(qiáng)制拆違行為，離不開對(duì)其基礎(chǔ)行為的考量，如果基礎(chǔ)行為違法，那么后續(xù)的執(zhí)行行為也將因不合法而無(wú)法執(zhí)行或執(zhí)行后面臨索賠。

五、結(jié)論

由此可見，只有當(dāng)兩個(gè)行政行為是出于同一目的，將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為的要件才有操作的空間。具體到案例中，環(huán)境影響報(bào)告書除了作為計(jì)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書的必備材料之外，也同時(shí)構(gòu)成了在后續(xù)行為主體規(guī)劃行政機(jī)關(guān)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時(shí)必須審查的文件；限期拆除違法建筑決定書既是前置行政處理決定的必備的文件，也是實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行階段的重要依據(jù)。對(duì)于兩個(gè)只互為一般意義上的前置行為和后續(xù)行為的行政行為，無(wú)法從二者中找出共同要件即各種有關(guān)批準(zhǔn)文件，仍需從傳統(tǒng)的三種模式中尋找解決路徑。此外，對(duì)于某些特定類型的續(xù)發(fā)型行政行為的司法審查則○13，法院應(yīng)依照相關(guān)司法解釋作出判斷，或不予受理或駁回起訴，并不涉及模式的選擇。因此，在對(duì)續(xù)發(fā)型行政行為的合法性作出認(rèn)定之前，必須首先判斷其與先行行政行為之間關(guān)系的類型，是同一目的的復(fù)合行政行為還是不同目的的復(fù)合行政行為，抑或由法律直接作出如何審查規(guī)定的行為，再選擇不同的審查路徑。

[ 注 釋 ]

①陳紅，徐風(fēng)烈.行政訴訟中前置性行政行為之審查探析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2008（5）58.

②如“吳繼炳等訴樂(lè)東黎族自治縣人民政府土地行政登記案”，一審：（2010）海南二中行初字第121號(hào)，二審：（2011）瓊行終字第50號(hào).又如“念泗三村28幢樓居民35人訴揚(yáng)州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”[J].中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)，2004（11）：31.

③如“楊世安等不服南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政強(qiáng)制拆除案”，【法寶引證碼】CLI.C.355918.

④[日]鹽野宏.行政法總論[M].楊建順譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.95.

⑤趙峰.續(xù)發(fā)型行政行為的司法審查規(guī)則[J].人民司法，2014.93.

⑥柳硯濤.行政行為公定力質(zhì)疑[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003（5）.

⑦[日]小早川光郎，宇賀克也，交告尚史主編.行政判例百選Ⅰ（第5版）[M].日本：有斐閣，2006：168.

⑧如“沈剛伯訴寧波市房產(chǎn)管理局、第三人寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市土地儲(chǔ)備中心房屋拆遷行政裁決案”，案號(hào)：（2009）浙甬行終字第75號(hào).

⑨如“張華與海安縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局許可案”，一審案號(hào)：（2015）安行初字第00056號(hào)，二審案號(hào)：（2015）通中行終字第00247號(hào).

⑩朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍[J].中國(guó)法學(xué)，2010（3）：187.

○11“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”的判決[J].中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)，2004（3）：40-43.

○12案號(hào)：（2011）一中行終字第3254號(hào).

○13如<最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定>第5條第3款規(guī)定，原房屋權(quán)利人、原利害關(guān)系人未就首次轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟，對(duì)后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理.endprint