中國土地管理制度究竟如何改革？

陳海嵩+鄧亮

摘 要 土地制度包括土地財產權和土地管理權兩大組成部分。當下我國的土地制度改革，也主要圍繞這兩大主題進行系統性展開。但二者并非非此即彼的關系，而是相互影響，相互關聯的關系。在社會主義市場經濟發展的當下，如何對我國現行的土地管理制度按照市場化價值取向進行改革，意義重大。汪曉華教授所著《中國土地管理權研究》一書即為中國土地管理權改革研究的一部佳作，全面、系統的闡釋了中國土地管理權改革的整體圖景及其具體方案。該書基于土地管理市場化價值取向、理論基礎及方法論，對土地規劃權、土地用途管制權、土地開發許可權、土地征收權等具體問題展開了解釋論研究。

關鍵詞 土地管理權 土地規劃權 土地用途管制權 土地征收權

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A

1本書邏輯清晰、體系科學、結構嚴謹

中共黃山市委黨校汪曉華教授出版的專著《中國土地管理權研究（安徽人民出版社，2017年5月版）就我國土地管理權制度改革進行了系統性研究，讀后感受頗多，無論是邏輯還是內容，都值得稱贊。在邏輯上，首先，本書對土地管理權基本理論進行闡述，明確土地管理權的定義，主要內容（類型化方法）以及與土地所有權之間的關系等問題，這是研究土地管理權法律制度的邏輯起點和前提。此外，在論述土地管理權之前，文章立足于管理學、憲法學的角度，就政府、憲政等基本概念進行界定，試圖從不同學科角度將土地管理權的基本理論解釋的更加全面。在這一部分中，最核心的就是從類型化角度對土地管理權內容進行分析和概括，指出我國政府享有的土地管理權主要包括：土地規劃權、土地征收權、城鎮土地使用許可權、農村土地使用許可權、土地行政監察權、土地稅費征收權。這是本文研究范圍所在，也是下文開展研究的基礎。其次，在對土地管理權基本理論特別是土地管理權內容類型化闡述的基礎上，文章接下圍繞“土地規劃權”“土地征收權”“城鎮土地使用許可權”“農村土地使用許可權”“土地行政監察權”“土地稅費征收權”進行詳細展開，這幾項土地管理權屬于政府享有的土地管理權內容最核心和實質性的權力，文章在研究過程中，從管理學、法學、經濟學等不同學科，遵循理論與實踐、邏輯與問題、事實與價值三種研究思路，針對不同種類的權力進行研究，以此明確各類權力在實體配置、程序運行、救濟機制展開以及權力間沖突如何協調等問題。再次，在上述對各類土地管理權內容進行詳細研究的基礎上，文本指出土地管理權在實踐中能否運行良好，除了法律層面對各類權力準確的界定和正確的設計外，還須考慮保證該項權力能否有效的運行的配套制度即土地管理權的監督制度的設計問題，據此，文書專章就土地管理權監督制度目前存在的問題、弊端和改進提出了建設性的建議。最后，通過對土地管理權基本理論闡述、土地管理權主要內容深度詮釋以及配套制度建設等幾個方面進行系統化、體系化和整體化的研究基礎上，立足于權力的實體配置與實踐運行的視角，得出本文的觀點和結論。

2本書內容豐富、務實和全面

我國現行的土地管理制度是由土地規劃、土地用途管制、土地征收、土地開發許可等一整套制度構成的制度群。雖然，我國現行《土地管理法》（1986年制定、1988年修正、1998年修訂、2004年修正）圍繞土地管理制度作了較為全面、系統性的規定，但由于深受計劃經濟體制的影響，諸多制度的設計和規范配置仍然踐行的是國家利益本位主義，行政主體和行政相對人之間主從支配和縱向隸屬關系表現的尤為明顯。然而，從我國當下的土地管理糾紛不斷增加、土地違法現象日益嚴重以及改革我國土地管理訴求日益強烈的背景來看，我國現行的土地管理制度已難以適應當下市場經濟迅速發展的訴求，并由此步入了失靈狀態。因此，伴隨我國市場經濟的迅速發展，市場主體利益訴求的日益多元化，如何改革我國現行不適應市場經濟發展的土地管理制度，建立一套兼容多元利益訴求的制度規范樣態，已成為我國當下土地管理制度改革的重大法制課題。

中共黃山市委黨校汪曉華教授出版的專著《中國土地管理權研究（安徽人民出版社，2017年5月版）即為中國土地管理權改革研究的一部佳作，全面、系統的闡釋了中國土地管理權改革的成因、具體內容和對策，可謂內容豐富、務實和全面：

其一，在土地管理權基本理論釋明部分，對我國土地管理權研究的前提、基本概述和歷史演變等問題進行了較為系統的交代。土地作為一種財富，能夠給人類帶來經濟利益，這就激發了人類追逐土地的欲望。而正是因為人類對土地蘊藏的利益的無限追求，圍繞土地利益這條主線，各個利益主體之間展開了爭奪，這種無序的土地利用境況對各方都不利。當然，國家作為公共利益的代表，也不希望這種情況的出現。加上土地資源稀缺性特征的逐漸顯現，對土地資源的利用進行適當的限制和引導就顯得越來越重要。土地管理權就是應這種需要而產生的，是政府為了改善無序的土地利用境況、提高土地利用效益、緩解日益緊張的土地資源壓力而進行的制度設計。本書以中國土地管理權作為研究對象，而第一章是對土地管理權的大致梳理，為下文對土地管理權的研究作鋪墊。在進行土地管理權的系統研究之前，首先必須明確土地管理權研究的前提，對土地管理權的行使主體即政府進行界定，并確定本文在憲法架構下的立論基礎；其次，對土地管理權進行概念界定并引申出本文的主要研究范疇；再次，介紹我國土地管理權從混沌到明晰化的過程；最后，對土地管理權與土地所有權之間的關系進行簡要的分析。

其二，在對土地管理權基本理論釋明后，接下圍繞具體的土地管理權：土地規劃權、土地征收、城鎮土地使用許可權、農村土地使用許可權、土地行政監察權、土地稅費征收權、土地監督權等具體的土地管理權進行全面、系統的研究。

在土地規劃權部分，本書主要通過對我國土地立法史的變遷及現行法律規定的探究，以土地利用總體規劃和土地開發整理規劃為研究對象，分別考察了中央和地方政府在制定和執行上述兩種規劃時的權力邊界，并嘗試分析這種權利分野的背后原因。endprint

在土地征收權部分，本書主要采用歷史和實證的方法，在對土地征收基本概念進行區分的基礎上，依據我國的立法史料，抽象概括出不同歷史時期土地征收權的基本特征，并以其為基礎歸納出我國土地征收權的立法演變規律，然后分析土地征收權在中央和地方政府之間權力劃分變動的原因，最后指出現行立法對土地征收權限制的弊端。

在城鎮土地使用許可權部分，本書主要圍繞城鎮土地使用許可權的范疇界定、行使依據、行使程序以及存在的缺陷和完善等問題進行全面、系統研究。

在農村土地使用許可權部分，本書主要圍繞農村土地使用許可權的范疇界定、農村土地使用許可權存在的問題及完善等問題展開系統性研究。

在土地行政監察權部分，本書旨在厘清現存于相關土地法律法規條款之中的行政監察權相關概念，界定土地違法行為，并對其類型化分析以便于為生活中實際發生地違法行為的監察提供借鑒和指導。

在土地稅費征收權部分，本書主要就稅收征收權的橫向、縱向關系進行概述，爾后著眼于對稅收主體之間權利義務關系的定位及中央與地方之間的利益關系的均衡，對三大土地稅收法律制度及近來備受關注的房產稅進行介紹。

在土地督察權部分，本書主要就政府監督、權力機關的監督和社會監督進行深入的研究。

總之，本書圍繞中國土地管理權改革進行了系統性研究，內容豐富、全面和務實。

3觀點獨到、合理和可行

中國的土地管理權改革，是一項復雜的系統性工程，不僅需要土地財產權制度改革的聯動支持，更需要對我國土地管理權存在問題進行實證考察的基礎上，提出有針對性的改革方案。汪曉華教授出版的專著《中國土地管理權研究（安徽人民出版社，2017年5月版）運用系統論方法，對我國現行土地管理權改革進行了全面的研究，并提出諸多獨到、合理且可行的觀點。

在土地規劃權部分，作者指出我國土地規劃權的行使，其本質乃是土地發展權分配的構成，為此，構建土地發展權法律制度來優化我國土地規劃法律制度，是解決我國土地規劃制度運行困境的必然要求。

在土地征收權部分，作者認為應對我國現行的土地征收之前提公共利益作寬泛解讀，并且在我國現行的地權結構形態下，集體土地征收應以土地使用權為中心展開制度構造，等等。

在城鎮土地使用許可部分，作者指出，土地使用許可權是指政府對具體項目用地的審批權，是政府土地管理權的一個重要方面。土地使用許可權的行使以規劃權和征收權行使為前提，是具體地塊的使用進行具體化的過程。政府行使土地管理權是以主權者的身份，不是以所有者的身份。根據政府權力作用的區域不同，可將我國政府的土地管理權分為城鎮土地使用許可權和農村土地使用許可權。根據相關法律規定，城市市區的土地屬于國家所有，在現實中國有土地的所有權由政府代為行使，由此在城鎮地區土地的所有權與管理權主體合一，研究城鎮土地管理權卻要將兩者進行區分，須分清所有者行為與管理者行為，正確厘定政府土地使用許可權的界限。

在農村土地使用許可權部分，作者指出，農村土地使用許可權與城鎮土地使用許可權有著不同的邏輯基礎，原因在于我國城鎮地區實行土地國有制，政府既作為土地的所有者，也作為土地的管理者，在涉及土地的事務上，應該努力厘清兩個身份之間的區別，重點對政府以管理者身份行使的權力進行分析；而農村地區實行土地農民集體所有，國家不是所有者，所有者與管理者的身份是清晰的，故對于農村土地使用許可權，我們的研究重點是政府以管理者身份對土地進行的行政管理。

在土地行政監察權部分，作者認為，土地，是不可再生資源，作為民生之本，是確保國家糧食安全、經濟安全，促進經濟社會全面協調可持續發展的重要基礎，關系國家改革發展穩定的大局。為實現經濟與社會，經濟與自然的和諧發展，建立資源節約型社會，合理且充分地發揮土地資源的效用，深化相關的土地行政監察權理論的研究以便于建立健全土地行政監察制度，實現對土地這一稀缺資源利用效能的最大化及合法化。

在土地監督權部分，作者認為為更好的利用土地資源，減少土地資源的流失，對土地管理權的監督十分必要。并指出對土地管理權的監督，應當從政府，人大，社會三方面著手，形成一套自律監督和外部監督相結合的制約機制，最大限度地減少土地管理過程中腐敗現象滋生的土壤和條件。

參考文獻

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[2] 汪曉華.中國土地管理權研究[M].安徽人民出版社2017.

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