完善重大決策終身責任追究制

熊璇

摘要：減少重大決策失誤可以從以下兩方面著手：一是確立科學的重大決策程序；二是完善重大決策終身責任追究制。重大決策終身責任追究是一種事后手段，但也能夠提高官員做決策時的審慎性。2014年10月，中共十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“要健全依法決策機制，建立重大決策責任追究制度及責任倒查機制”。目前重大決策終身責任追究制難以被落實，原因在于重大決策過程的不明確為后續追責帶來困難、追責程序中的關鍵點沒有打通、責任主體的權利救濟制度未建立以及相關法律法規未完善等。應從以上幾個方面完善重大決策終身責任追究制。

關鍵詞：決策程序；權力救濟；追責主體；發現機制；責任類型

【中圖分類號】D630.9【文獻標識】A

2014年10月，中共十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“要健全依法決策機制，建立重大決策責任追究制度及責任倒查機制”。建立重大決策終身責任追究制與當前建設法治國家的要求相呼應。在此之前，行政問責制已經受到了廣泛關注。2003年“非典”危機引發了“問責風暴”，在2006年的《政府工作報告》中，溫家寶總理提出要建立健全行政問責制。重大決策終身追究制隸屬于行政問責制，體現了中共中央對重大決策的特別關注。

一、何為重大決策終身責任追究制

決策這個詞有兩種詞性：作為動詞，是一種行為。作為名詞，則是指導行為的方針政策。重大決策終身責任追究制中的決策主體通常是國家行政機關，因此其所具有的統領全局、覆蓋面廣、影響力大以及與人民群眾生活密切相關等特點是不言而喻的。重大行政決策是行政決策中比較特殊的一類，雖然到目前為止，學術界對于何為重大決策的問題仍然存在爭議，但總的來說，大家對于“重大”一詞的理解還是有很多相同之處的：1.長遠性，即影響的長遠。重大決策被實施后，其效果不一定立刻顯現，可能需要很長時間才能產生影響，而且這種影響可能會波及到未來的政策制定；2.全局性，重大決策需要其制定者有全局思維，不能僅追求單一的價值，很多時候要平衡好各種價值需求。如對效率與公平的平衡等；3.高耗性，一項重大決策的出臺往往需要耗費較多的人力、物力以及財力資源。當然，對重大決策失誤進行更嚴格的追究并不代表不重視普通行政決策。通常來說，普通行政決策只要按照正常程序進行就不會出現什么失誤。而重大行政決策則不然。一方面，重大決策對決策者的素質要求更高，失誤的可能性更大。另一方面，重大決策一旦失誤造成的后果十分嚴重。因此對行政決策做重大與普通的區分是在當前重大決策頻頻失誤造成巨大損失情況下的明智之舉，也是完善重大決策終身責任追究制的第一步。

二、完善重大決策終身責任追究制的意義

長期以來，我國在行政決策這一塊的關注度始終不夠，對于重大決策失誤也沒有相應的懲治措施。這導致了許多決策的失誤，而這些決策失誤造成的直接和間接的經濟損失以及社會損失巨大。據世界銀行的估計，“七五”（1986——1990）到“九五”（1996——2000）期間，我國僅因政府投資決策失誤造成的損失就達到了4000億元至5000億元，但卻很少有人為決策失誤承擔責任[ ]。

這些僅是決策失誤造成的一小部分損失。正是這些事件的屢屢發生，讓相關人員感受到了減少重大決策失誤的重要性。那么如何才能減少重大決策失誤呢？筆者認為可以從以下兩方面著手：一是要完善重大決策程序，確定科學民主的程序，一切嚴格按照程序來，這可以從根源上降低決策失誤率；二就是確立重大決策終身責任追究制。

因此，我們可以看到完善重大決策終身責任追究制影響深遠。從行政決策的角度看，這有利于增強相關人員的責任意識，提高其審慎性，優化決策，使其更好地指導行動；從政府角度看，這有利于提升政府公信力，使政府運作進入良性循環；從社會角度看，有利于整個社會的進步與發展。必須明確的是，追責并不是最終目的，最終目的是促進行政決策的科學化與民主化。在構建重大決策終身責任追究制度時，必須牢牢把握這一中心。

三、重大決策終身責任追究制現狀

目前，我國重大決策終身責任追究制還處于提出階段，理論不完善，相關實踐也少見。完善其程序和立法是必須的，這樣才能更好地指導實踐。而實踐也需要與理論同步進行，有助于對理論的補充。

我國重大行政決策終身責任追究制理論的不完善體現在以下幾個方面：第一、重大行政決策過程不明確。這種過程的不明確不僅會導致重大行政決策的失誤，也為后續的確認責任主體帶來困難；第二、追責程序中的關鍵點沒有打通。包括追責主體是誰以及責任類型等問題；第三、責任主體的權利救濟機制度尚未建立；第四、相關法律法規不完善。

這些不完善導致了重大決策終身責任追究制很難被落實，在實踐中困難重重，因此筆者認為應從以上幾個方面著手，加快完善這一制度。

四、完善重大決策終身責任追究制

（一）明確重大行政決策程序

這里的重大行政決策程序既包括決策的制定程序，也包括行政決策的執行程序。

要減少行政決策失誤，科學的行政決策過程十分重要。同時，明確而清晰的重大行政決策過程是落實終身責任追究的關鍵。只有明確了重大決策過程，后續的評估工作才能順利進行。像該決策失誤是否與不嚴格遵照決策程序有關、失誤是由哪個環節的缺失導致的以及決策失誤的主要責任人是誰等問題都需要還原行政決策過程。如果重大行政決策過程本身就模糊不清，那么終身追責就很難進行，相關責任人也有了不承擔責任的理由。那么重大決策程序到底包括哪些環節呢？

目前中共中央以及各省、自治區、直轄市和省會城市的政府對于重大行政決策產生過程的規定并不明確。在具體實踐過程中，領導一人說了算，出了事一起擔的現象仍普遍存在。十八屆四中全會提出將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論作為重大決策的五個環節。之后，各省市政府紛紛出臺了關于重大行政決策程序的文件和法規。雖然與十八屆四中全會提出的環節略有出入，但相差不多。endprint

筆者認為，重大行政決策程序包括以下幾個環節：1.集體討論。這一討論的主體是政府內部人員及相關專家。為的是明確問題，做到自己心中有數。2.公眾參與。公眾應參與重大決策制定的全過程。相關政府部門需要將與重大決策有關的消息及時準確地公布。需要指出的是，現在的公眾參與公共決策很多都流于形式，其目的不在于聽取公眾意見，而在于確保程序的完整性。這種本末倒置的做法使問責以及聽證會等確保公民參與的制度失去了其原本的價值。筆者認為這在很大程度上還是思想觀念的問題。政府官員應當明確公眾的主體地位，拋開對公眾的偏見。真正從心底里為人民著想，不斷創新公眾參與的渠道，提升公民意見在決策中的比重。3.專家論證。專家參與重大行政決策十分有必要，可以彌補政府人員專業性不強的缺陷。但這其中也存在一些問題：首先，要保證專家的獨立性。如果專家需要受制于政府官員，那么就很難保證專家功能的正常發揮。其次，專家參與的界限在哪里？一般來說，專家的作用是提供建議，不能代為決策。最后，如果決策失誤，是否要追究相關專家的責任？4.合法性審查。行政決策的合法性審查意義重大，審查內容有決策程序是否完整，決策是否合法以及參與決策人員身份等。5.收集材料，總結歸納。這一環節的參與者主要是政府內部人員。將所有資料信息整合后敲定最終方案并及時對外公布。6.備案。建議在全國范圍內建立重大行政決策備案中心，這樣能夠避免因工作調動等原因導致的原決策主體離開了原決策地方而無法追責，或因升遷而導致的追責權限不夠等阻礙終身追責的事由[ ]。

這些環節涉及到的人員很多，不同的人所起的作用也不一樣，這就給確定責任主體帶來困難。可以明確的是公眾是不需要為決策失誤負責的。因為公眾只是建議者，并不享有任何行政決策權，決策的主體仍是政府，所以不需要承擔責任。專家有可能需要為行政決策失誤負責，但一般來說不可能是主要責任人。政府官員因為往往是最終拿主意的人，通常為決策的主要負責人。而且，一般來說決策執行人員不需要為決策失誤承擔責任。根據《公務員法》第五十四條：“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任……”因此通常來說，行政首腦最有可能成為終身責任追究的主要對象。

還需指出的是，一種程序一旦遵循久了就容易僵化，因此要適時引入更新機制到重大行政決策程序中。

（二）打通追責程序中的關鍵點

第一、追責主體是誰？只有明確了追責主體，追責才能進行。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》規定了三個層次的主體：一是線索的發現和反饋主體。包括公眾、媒體及相關部門；二是問責的建議主體，即紀檢監察機關；三是問責決定主體。究竟由哪個部門及層級做出決定還沒有明確[ ]。

首先來看線索的發現和反饋主體。當重大決策失誤造成的影響顯現時，他們通常有最強烈的感受。對于這一主體，應該提供給他們更多反應問題的渠道。而不是問題一曝光就極力打壓。并且不排除這一主體成為問責主體的可能。

其次，問責的建議主體。雖然說是建議主體，但發揮著很重要的作用：一方面，要接收線索提供者的反饋并進行確認。另一方面，要把情況反應給問責決定主體。

最后是問責的決定主體。關于重大行政決策終身責任追究制的各規章文件中都沒有詳細說明，但我國目前的黨政領導干部問責方式一般是是同體問責。即黨的組織系統的領導干部由黨委決定問責；政府及相關機構的領導干部由權力機關即人民代表大會決定問責；政府直接任命的部門干部由政府決定問責。除了確定問責主體外，問責主體還需要有據可依。這里就涉及到何為重大行政決策的問題。“重大”這個詞之所以難界定是因為這是一個相對的，表示程度的概念。對于不同層級的政府來說，“重大”的涵義是不一樣的。而且不同的時代，人們對“重大”的理解也不一樣。通常我們認為重大行政決策就是行政機關依法定職權作出的關系經濟社會發展全局、與公眾利益密切相關、對一定區域發展具有長遠性和全局性影響的決定。當然，這仍然不夠細致，在具體的情況中還要做進一步確認。因此有關方面應該盡快制定出一套詳細標準以供參考。

第二、責任類型有哪些？重大決策終身責任的責任類型并不是單一的。除了法律責任外，還有政治責任。所謂法律責任，就是因違法決策而承擔的責任。如不嚴格遵照重大決策程序或依法應及時決策但久拖不決等行為。法律責任又可分為行政責任、刑事責任以及民事責任。政治責任是指官員沒有履行好其職位對其的要求時需要承擔的責任。同時，責任追究形式也是不一樣的。組織處理包括批評教育、通報批評、提醒、函詢、誡勉、責令公開道歉、崗位和職務調整、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等；黨紀處分主要有警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種形式。具體包括警告、記過、降級、撤職、開除等；刑法、民法以及行政法規定了刑罰及民事賠償、國家賠償責任等責任形式。從類別上看，組織處理和黨紀處分可納入政治責任的范疇。行政、刑事和民事責任則屬于法律責任。不同的責任追責主體是不同的，追責方式也是不同的。在進行責任追究時應注意區別責任類型并確定追責順序。

第三、何為“終身”？“終身”一詞可以有兩種理解：一是對重大決策失誤的責任主體可以終身追究其責任，二是一旦責任類型和相關懲罰確定，終身有效。但這并不合理。“終身”并不是一個嚴格的法律概念，更多地是凸顯對重大決策失誤的嚴懲不貸，起到震懾作用。因此，在具體實施過程中，需要對追責期限和效力期限有明確規定。黨紀處分往往不受時效的限制，在問責已經被決定后，無論責任人調離、辭職還是退休，相關黨政機關都可以繼續追責。并且一旦責任落實，期限往往是終身的。但法律追究及法律責任有時效性，因此在追究法律責任時，要嚴格依法辦事，不可因責任重大而違背了法律精神。

（三）建立對責任主體的權利救濟機制

權利救濟是指在權利人的實體權利遭受侵害時，由相關機關或個人在法律允許的范圍內采取一定措施消除侵害，使權利人獲得一定補償和賠償以保護權利人的合法權益。權利救濟是權利實現的關鍵，也是憲法精神的體現。

完善重大決策終身責任追究制中責任人的權利救濟機制十分必要。對責任主體進行責任追究時，要給予其申辯和申訴的機會。一方面可以減少責任追究的失誤，提高責任追究制的權威性；另一方面體現了法律精神和對實體權利的尊重。我國目前的權利救濟模式主要有法院審判、民間仲裁和行政司法三種。通常來說，重大決策失誤的責任人的權利救濟是通過行政司法渠道實現的。

（四）完善相關法律法規

法律是保障制度的重要手段，只有有了法律的保障，制度才能在人們心中扎下根。

規范領導干部問責機制的現行法律法規有《中國共產黨紀律處分條例》《行政監察法》《行政機關公務員處分條例》《公務員法》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等。除了《公務員法》《行政監察法》是國家法律，其他多為國務院條例、規范性文件或黨內法規，對決策失誤問責總體上內容寬泛、概括并且存在一些不合理之處。規范重大行政決策終身責任追究制度的相關文件和條文更是少之又少。因此這方面的工作還有待完善。endprint