城市社區居家養老服務模式研究
——以武漢市為例

□王振波 ，吳湘玲

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

城市社區居家養老服務模式研究
——以武漢市為例

□王振波 ，吳湘玲

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

在改進城市社區居家養老服務方面，武漢市一些社區探索出了一些典型代表性的服務模式，如以多元主體參與、功能集合為特色的聚合型養老服務模式；以網絡技術為支撐、便利化為主要特征的網絡型養老服務模式；以社會協同互助、資源整合為突出特點的公益型養老模式。盡管上述三種模式在價值定位、運行機制、服務內容等方面存在交疊和異同，但其在實際運行中仍存在一些問題，如聚合性與整合性問題，便捷性與推廣性問題，公益性與營利性問題。加強多元服務主體的有序整合與優化，提升網絡化養老服務的便利性與安全，強化公益組織的公益服務和系統監管是應對上述問題的重要舉措。

武漢城市社區；居家養老服務模式；聚合性；公益性；互聯網+

1 問題的提出

進入新世紀以來，隨著我國老齡化速度加快、老齡人口增多、家庭結構變革、養老服務供求矛盾的日益突出，養老問題成為黨和國家以及社會各界關注的焦點。不僅如此，城市社區老齡化速度加快趨勢以及由此引發的社會問題，成為各級政府養老服務戰略規劃的重要議題。由于服務方式、運行機制、管理措施等方面的原因，城市社區居家養老服務水平參差不齊，由此產生的問題迫切需要解決。有鑒于此，在城市社區居家養老服務中探究出一些典型性、代表性、可借鑒的模式，不僅有利于提高社區的養老服務質量，同時對于提升國家整體的養老服務水平具有重要意義。

就國內城市社區養老服務模式研究來看，不同學者提出了不同觀點。有的依據養老服務發展形態，將社區養老服務模式分為三種［1］，即傳統家庭養老模式、社區居家養老模式、機構養老模式；有的將其擴展為四種模式［2］，即個人養老模式、家庭養老模式、居家養老模式、社會養老模式，或者是政府主辦、層級聯動模式，政府主導、中介組織運作模式，政府資助、機構主辦、連鎖經營模式，政府購買服務、公司承辦、市場運作模式［3］。有的依據養老服務的內容方式，分為六種模式［4］，即社區居家養老模式、機構養老模式、基地養老模式、旅游養老模式、鄉村養老模式、異地養老模式；同時依據生活照料方式，分為社區鐘點托老模式、合居養老模式、遺贈養老模式；有的歸納了地方的社區養老服務模式［5］，如上海模式、武漢模式、昆明模式；有的歸納某一地區的養老服務模式［6］，如廣州的社區服務中心運作模式、民辦養老機構運作模式、星光老年之家運作模式、物業管理公司運作模式；有的探討了PPP引入城市社區居家養老服務中的運營模式［7］；有的探討了政府與非營利性組織合作運營社區養老服務模式［8］；有的對武漢市社區居家養老服務模式進行研究，歸納了五種模式［9］：日托制模式、全托制模式、互助合作模式、志愿者服務模式、信息中心服務模式；有的介紹武漢市某一社區的養老服務模式［10］。

西方主要發達國家的城市社區居家養老服務模式呈現不同的特點，如英國的一些城市社區養老服務模式［11］呈現社區主導，政府資助，政策引導，多元協同；美國的一些城市社區養老服務模式［12］呈現政府宏觀指導，社區主導、社會組織和公民參與、市場化和公益型交叉運作；德國城市社區養老服務模式凸顯互幫互助［13］，日本城市社區養老模式呈現國家自上而下的法律制度支持，政府購買、社會組織參與養老等［14］。

目前，學界對于城市社區居家養老服務模式的研究已取得一定進展。理論層面上，注重理論繼承與發展，學理性總結與評價；具體層面上，注重量化分析、質性研究和經驗總結。但在養老服務模式及實踐不斷探索與創新的境況下，運用相關理論去改進和創新城市社區居家養老服務模式還需要進一步補充與完善，特別是地方在養老服務模式中的大膽嘗試與創新，亟需理論界予以回應和闡釋。如何優化和提升城市社區養老服務質量和水平還存在進一步拓展的研究空間和理論區域。

社區的老齡化加速、基層治理的創新、技術的勃興與革新等諸多因素在城市社區居家養老服務模式的重構與發展中發揮著重要作用。本文正是基于這樣一種邏輯思考，探討社區居家養老服務模式背后的推動力量和影響因素。在探究該服務模式的影響因素中，多元主體力量在建構多類型養老服務模式方面發揮著重要作用。正如福利多元主義所認為的那樣，社會福利的來源應該是多元化的，不僅包含國家、市場、家庭，還應包括志愿組織［15］。在這種多元福利機制中，國家的法律制度與公正和諧的追求、宏觀調控與資源的權威性分配機制，市場的價值規律與自由競爭、多元選擇與優化配置機制，社區的個體責任與參與、合作與共治機制，民間組織的志愿與協作，團結與交流機制。各個主體既存在合作與互補，同時也存在替代和重合［16］。

本文認為，城市社區居家養老服務，作為國家及社會福利體系的重要組織部分，存在著多元塑構的影響力量，這些影響力量不僅包括政府、市場、社會、公民個人等，同時還包括信息技術等要素。一元或多元要素的組合，形成各具特色的城市社區居家養老服務模式。這些模式應包括以下幾個方面的理論內涵：（1）價值定位上，社區養老服務在經濟、效率、效益等工具理性的指導下，圍繞著老年人需求形成“顧客導向”機制和養老服務多元運作模式。（2）運行的邏輯機制上，各服務主體凸顯著資源稟賦優勢和資源配置能力、恰適的角色定位與協同合作機制。在運行的動力機制上，包括自上而下的中央政策推動機制，自下而上的基層社會主動探索機制，上下互動多元協同機制，以及信息技術對養老服務模式的深刻影響。（3）在服務內容上，各個模式體現在服務特色、服務質量、服務效率、利益分享等指標體系以及具體的有形性、可靠性、響應性、真實性和移情性［17］等方面。

通過對武漢市三種養老服務模式的概述介紹，即聚合型養老服務模式，網絡型養老服務模式，公益型養老服務模式。進一步分析得出，聚合型養老服務模式是政府、社區居委會、市場等多元力量作用的結果，強調養老福利的多元供給主體力量；網絡型養老服務模式是現代技術、市場力量促成的結果，強調現代網絡技術融入養老服務的便捷化和縱深化發展趨勢；公益型養老服務模式是公共理性、社會資本發展推進的結果，強調社區養老服務的社會力量和自主發展趨勢。盡管三種模式存在交叉和相互包容現象，但各模式之間仍各具特色。模式之間共生與相容狀況，應依據社區及地方發展實情而定。

2 武漢市城市社區居家養老服務實踐模式

從政策層面角度分析，為響應中央和省有關養老服務的政策文件及其指導精神，武漢市通過制定一系列政策，積極探索、發展社區居家養老服務模式。《武漢市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》［18］（2016）指出：“實施養老服務提升工程”，“深入推進全國養老服務業綜合改革試點”。《武漢市養老事業發展“十三五”規劃 （征求意見稿）》［19］（2016） 進一步指出：“以政府為主導，發揮社會力量，統籌各類資源，支持家庭和個人承擔應盡責任，形成政府、社會、企業和家庭、公民五力協調驅動的運轉機制”，“推進養老服務體制、機制改革，打造具有可操作、可持續、可復制性，同時又具有創新突破價值的武漢社會養老服務新模式”。除了政策層面上武漢市發布了相關養老服務的文件，在實踐層面上，武漢市在一些社區探索出了適應本地的居家養老服務模式。

2.1 聚合型養老服務模式

聚合型養老服務模式強調服務主體多元、功能齊全、服務方式多樣、服務機制靈活等特點。在該種模式中，生活在社區的老人除了能夠享受到日常的生活照料、精神慰藉、心理疏導外，還可以享受到醫療、康復、保健護理、健康檢查、康復理療、心理咨詢與輔導、疾病治療、臨終關懷等。在這種服務模式中，多種養老服務功能匯集，形成立體化的多元養老服務，并且這種服務涵蓋日間照料、半托管式養老服務、全托管式養老服務。社區老人根據自身經濟狀況、需求偏好，可以靈活自由地在機構養老、診療護理中心、居家養老、日間照料中心、日常消費服務之間進行靈活自由選擇，從而有效地實現了老齡群體的多元需求供給模式。

聚合型養老服務模式強調空間上的聚合性。扮演不同養老服務角色的主體聚合于一個社區中，形成空間上的多元服務機制。多個養老供給主體對應社區及其社區周邊的老齡群體，形成“多對多”型。聚合型養老服務格局的形成，是多元力量推動的結果。其中，地方政府在政策制定上對社區綜合型養老服務功能進行試點和探索，如武漢市在推進城市社區綜合功能發展方面，先后制定和發布了《武漢市工商行政管理局武漢市民政局關于鼓勵企業和社會組織參與社區居家養老服務的通知》（2013年），《武漢市人民政府辦公廳關于加快推進社區養老院建設的指導意見》（2014年）等。不僅如此，養老服務市場的興起和養老企業向社區的服務拓展，以及基層社會組織的蓬勃發展和養老公益組織在社區的積極參與，都對社區養老服務功能的完善發揮著重要作用。

空間聚合化相伴產生功能上的聚合化，即圍繞老年人的衣、食、住、行、用等方面的需求，社區建構了多個實體和虛擬的服務供給主體。如有的社區不僅建立了私營的社區養老院、公共性的社區衛生服務中心、企業承包型的社區日間照料中心、社區康復中心，同時還設有社會組織運營的老人食堂、老人購物中心、老人理發室等多個為老人服務的實體。在實踐層面上，以武漢市硚口區宗關街道發展社區為例，該社區的特色是打造一條百米長的“幸福長廊”，“長廊”旁邊有40多間不足10平方米的小門店，同時社區還包括醫療服務中心、社區事業服務站，養老公寓，家政服務中心等。在虛擬為老服務方面，通過社區智能化養老服務平臺，把社會上多個養老服務供給主體整合到該網絡平臺上，老人可以依據自身需求，方便快捷地選擇服務內容。

總體而言，聚合型養老服務模式的突出特點是社區養老服務場域的多元主體參與格局，體現出自上而下政府的推動力、市場的擴展力、公益組織的公助力、社區的積極探索力。

2.2 網絡型養老服務模式

正如官方文件［20］所指出的那樣，網絡技術在“生產要素配置”中有“優化和集成作用”，能夠產生“化學反應”“放大效應”，能夠提升實體經濟的“創新力”和“生產力”。網絡型養老服務模式正是以“網絡”技術為“核心”和“支撐”，以城市社區養老服務為“變革對象”，以服務的便捷化、精準化、高質量、高效率為目標。在運行機制上，該模式通過網絡技術使線上與線下相結合，實體與虛擬相融合，把養老服務需求方、供給方、服務平臺監督方和維護方有效地予以整合，通過大數據、物聯網、云計算，有效挖掘老年群體的服務需求偏好和特征，進而提供精準化的服務。具體而言，網絡型養老服務模式包含以下內容：

2.2.1 在服務內容上，首先，通過養老服務云平臺和數據庫建設，將需要服務的老年人信息納入到養老服務虛擬服務系統中，這些信息包括老年人基本信息、健康檔案信息、老人服務供求信息、資源共享信息。通過數據的分析與挖掘，合理協調供應方和需求方，進而為有效滿足老人服務需求提供可能。其次，通過物聯網、云計算技術、智能服務終端，把為老人服務數字化。即通過緊急呼叫系統、風險防控系統、無線呼叫器、傳統手機式終端、可穿戴類設備、居家式終端等設施，推進養老的數字精準化服務。最后，整合各種服務資源，促進養老服務功效最優化。通過互聯網技術，把各種主體予以整合，如家庭、社工、社區、政府、養老機構等，同時把各種服務功能予以整合，如醫療、保潔、家政、金融等。通過資源功能整合，實現養老服務最優化。

2.2.2 在服務方式上，網絡平臺管理方通過整合線下養老服務供給主體于線上平臺上，實現養老服務供給的虛擬便捷化。即通過網絡平臺，實現線下與線上的有效銜接，實現養老服務流程的信息便捷化，具體的養老服務內容由與信息平臺管理方簽訂合作協議的第三方（商品服務供應方）提供。當老人通過網絡信息平臺或APP客戶端選擇服務項目和服務產品時，既可以在線實時獲得供應商的互動服務，如語音服務、視頻服務，同時還可以實現線下電話咨詢服務、投訴反饋服務等。在信息服務平臺上，可供老人選擇的服務項目包括飲食服務（餐廳就餐、送餐服務、上門做餐）、家政服務（個人、家庭的衛生保潔服務）、文化娛樂、健康醫療（陪護就醫、上門會診、康復理療、用藥指導等）、緊急救助等。老人根據實際情況，選擇合適的服務實現方式，即可通過O2O方式實現服務需求，同時也可通過選擇網絡管理方代為實現服務交易。在O2O方式上，老人可以通過登陸養老服務信息平臺，查詢所需服務內容，選擇合適的服務供應商，直接與其溝通咨詢，商談相應的服務內容、價格，進而實現交易。老人與網絡平臺管理方溝通，網絡管理方代為交易，由其委托后者代為選擇合適的第三方來實現相應的服務。

總體而言，網絡型養老服務模式凸顯技術工具的積極作用，特別是信息技術在改變傳統的養老服務模式和發展方式的積極作用。這種作用具體表現在對傳統養老服務機制、服務流程、服務主體、服務內容、服務方式、服務管理等方面的根本性變革，從而更進一步突出網絡技術對服務對象精準化定位、精細化服務、精確化提供，進而在服務質量、服務效率、服務滿意度等方面取得實質性提升和改進。

2.3 公益型養老服務模式

公益型養老服務模式就是公益組織通過整合社會資源實現養老服務持續發展的方式。這種模式的突出特點是以滿足社區老人的可持續性需求和公益組織的可持續發展為邏輯起點而形成的一種養老服務運行模式。公益型養老服務的主體是公益組織，運行機制是通過整合政府、社會等多方力量來實現養老服務的可持續供給。該模式凸顯公民的參與性、公益組織獨特的發展方式、社會資源的整合性、運作模式的創新性。

在公益型養老服務模式中，政府主導的養老服務功能讓位于公益組織，并以政府扶持、多方聯動、公益組織主導為主要特征。在這種服務模式中，既有社會資本發揮作用，同時也有商業運行機制發揮作用。

社會資本發揮作用，是以信任、合作、非正式制度（規范）等基礎，以為老人服務為目標，以網絡化服務為主要形式。“普遍的互惠把自我利益和團結互助結合了起來”“普遍互惠是一種具有高度生產性的社會資本”［21］，在社會資本這一動力機制驅動下，社會各活動主體自發組織參與到城市社區居家養老服務網絡中，形成多元化互助參與機制。同時，公益組織善于整合利用網絡化的社會資本，并內化為自身的生存、發展能力。

商業運行機制是指公益組織突破純公益性的服務經營模式，采用公益性與非公益性混合經營的服務方式。這種方式的產生既是組織生存發展的需要，同時也是服務可持續性的要求。這種二重身份產生的合法性依據和終極目標以實現公益性目標為前提和依據。在商業運作機制下，公益組織按照市場價值規律、供求規律、競爭機制等開展相應的活動，并把追求利潤作為其生存發展的支撐性目標、方式手段［22］。

公益型養老服務模式在武漢市C社區居家養老服務中表現得較為典型（如圖2所示）。在該社區中，老人的餐食問題始終困擾著該社區養老服務的發展。為解決此問題，社區養老服務中心于2014年7月引入H公益組織。由該組織負責設立并經營“幸福食堂”。作為一種公益事業，針對65歲以上老人，H組織把一日三餐費用設定為共10元。然而較低的服務價格導致H組織入不敷出、難以持續。為解決此問題，H組織不斷探索適應養老服務可持續發展的路徑：一是積極利用社區服務資源。在H組織和社區居委會的協調溝通和倡議下，社區發揚互助精神，成立了“12大幫媽”自治組織，自愿免費為H食堂提供洗菜、備菜、衛生打掃等廚房后勤工作，H組織因此節約人力成本開支。二是H組織征得社區居委會的許可，在服務對象上既服務老人，同時也向社會開放（商業化運作）。為此，H組織在為符合條件的老人提供三餐消費10元的基礎上，同時以每斤15元的價格實行對外營業。至今，辦卡700人，日吃飯300人，共服務25 000人次，輻射10個社區。H公益組織對社會資源的有機整合和運行機制創新，實現了公益性養老服務的可持續性。

表1：三類社區居家養老服務模式的異同

圖1：H組織經營的幸福食堂運行模式

對以上三類社區居家養老服務模式的異同分析，可以歸納為（表1）。

綜上所述，三類社區居家養老服務模式在服務發生場域、服務提供主體、合作動機、合作形式、服務特點、服務內容、服務存在形態等方面既有一些交叉相同點（如合作形式），也有很多不同點。盡管各個模式有其各自的特點，但也存在一些問題。

3 城市社區養老服務模式中的問題

作為城市社區養老服務模式探索的前沿城市，武漢市的聚合型養老服務模式、網絡型養老服務模式、公益型養老服務模式在城市社區養老服務發展中取得了一定成效，但其中存在的問題需要予以關注。

3.1 聚合性與整合性問題

在聚合型養老服務模式中，如何把聚合性的資源予以有效整合，形成嚴絲合縫、有機協同的整體和運行機制，是該模式面臨的問題。特別是空間聚合型養老模式存在服務機制碎片化、服務功能重復化、服務資源閑置化。一些社區既有功能齊全的公辦社區養老服務中心，同時還有民辦的養老服務機構。公辦與民辦機構之間缺乏資源共享、業務銜接、協調溝通機制。其中的重復建設、部分服務同質化，缺乏特色服務和優勢互補機制。如武漢市某區的農科院社區，該社區服務中心建有功能多樣、軟硬件齊全的為老人服務活動場所，但同時，該社區通過招標引進的民辦養老機構，同樣也建造各種功能類似的老人活動場所。這樣的重復建設造成養老資源的浪費和閑置。

3.2 便捷性與推廣性問題

網絡型養老服務改變和重塑了傳統養老服務流程和方式，促進了養老服務的便捷化。但如何把網絡型養老服務予以全面應用并推廣，仍面臨很多挑戰：首先是推廣中的使用性障礙。由于年齡、體質、智力等方面的原因，相比于青年群體而言，老齡群體對網絡服務技術存在認知、接受和使用上的障礙。其次是推廣中的網絡及數據安全問題。這些安全包括老齡群體網絡應用安全與數據保護安全問題。網絡應用層面的安全如基礎設施層面安全、服務層面安全、應用層面安全［23］、內容層面安全、位置隱私保護安全等［24］。數據安全風險涉及到老年人的網上賬號安全、網上銀行安全、個人隱私安全，以及網上病毒侵襲、網絡欺詐、信息污染、黑客攻擊等問題［25］。第三是推廣中的監管問題。在網絡平臺的線上下單，線下服務交易時，如何監管第三方的服務質量和信譽，如何確保第三方產品和服務的有效提供，如何處理買賣交易中引發的爭議、投訴和維權，是網絡型養老服務不得不面對的問題。

3.3 公益性與營利性問題

在公益型養老服務模式中，盡管以合作互惠為內核，形成了持續性的養老服務供給模式，但實際運行中仍存在一些問題，特別是公益中的營利問題，或者說公益組織的逐利動機與公益事業的平衡發展問題。隨著公益組織的不斷發展，其存在的營利傾向和向非公益性轉換沖動，即由形式上的公益組織蛻變為實質上的營利組織。如一些進駐社區的組織名義上注冊為民辦非企業法人，從事社會公益事業，享受著各種補貼和優惠待遇，但事實上，這些組織為了生存和發展，不斷拓展業務范圍，把營利事務嵌入到公益性服務中，從公益性轉向以營利為主體、以公益為附帶。政府、社區居委會監管的弱化，勢必導致營利性的張力、公益性的式微。

4 城市社區養老服務模式的改進對策

完善城市社區養老服務模式，提升城市社區養老服務質量，需要在社區養老服務的科學布局與協同合作、技術提升與制度完善、組織優化與有序監管等方面著手，具體內容如下：

4.1 推進社區服務資源的有序整合與優化，不斷提高聚合型養老服務的整體效應

在社區聚合型養老服務中，政府、市場、社會組織依憑自身的特質和功能角色，在社區居家養老服務中發揮著不同作用，諸如公共性的社區衛生醫療服務、市場化的社區虛擬養老服務、公益化的多種志愿服務。整合社區多元養老服務主體，需要政府制度上的有序引導和社區居委會機制上的有效規整。首先，在制度設計上，需要政府制定多元服務供給主體的有效銜接和整合機制，特別是在養老服務的文化娛樂、保健康復等設施的建設方面，制定科學有序的發展規劃和指導，避免社區出現重復建設、重復提供，促進養老服務資源的有效利用；在養老服務內容上，依據社區老人服務需求，制定科學有效的養老供給指標體系，推動社區養老服務供給的精準化。其次，社區居委會應建立統一有效的養老服務多主體協同機制，特別是科學有序地規劃和調整社區養老服務資源布局，推動多元服務主體之間的業務協同和合作溝通，逐步形成橫向聯動、有機銜接、發展有序、步調一致的養老服務發展格局。

4.2 完善虛擬化養老服務的內容與機制，不斷提升網絡化養老服務的質量和效益

正如技術價值的提升始終應圍繞著滿足人的價值需求為前提一樣，網絡技術服務也需要以老年人的實際需要為核心。于是，優化養老服務平臺設計、推進老人應用技能提升，消除供求雙方之間的各種鴻溝和障礙，提升網絡型養老的整體使用效益。具體措施包括：一是，通過技術創新，建立操作簡便化、界面友好化、服務人性化等適合老年群體的網絡養老服務平臺，使老齡群體易于、便于、能夠獨立地使用和享用網絡信息技術，以促進網絡化養老技術的適用性和普及性。二是，不斷改進和提升信息網絡技術，完善網絡化養老信息平臺的風險防控系統建設。發揮企業的技術優勢，建立老齡群體網絡數據的安全維護系統和技術支撐系統，杜絕網絡技術漏洞，預防數據泄露和黑客攻擊。三是，建立網絡信息平臺監督和評估機制，提升實體與虛擬養老服務的質量與效益。在虛擬網絡服務平臺加盟商的構成方面，凡是進駐該平臺的服務商（第三方）都要經過政府等相關主體或技術平臺管理方對其資質、合法性、信譽等方面的審核。在老齡群體的線上下單、線下服務過程中，政府等相關主體應與網絡平臺維護方協同合作，針對養老服務加盟商對老年群體的服務過程和服務結果進行有效監督評估。

4.3 加強社會組織的有序引導和管理，保證公益型養老服務的公益性與可持續性

保持社會組織的公益性與營利性之間的平衡，是公益型養老服務健康持續發展的關鍵。與私營組織以追求利潤為目標相比，公益性養老服務組織應以公益為目標、營利為保障和維持前者發展的條件和基礎。具體而言，公益養老服務組織的發展，應堅持公益為主體，保本為常態，微利為紅線。正如“自律與他律是約束機制形成和發展的基礎”［26］一樣，保證公益性養老服務組織的精準定位，把公益性作為核心，把營利作為手段，既需要公益養老服務組織完善其內部治理機制，加強自律建設，同時還需要外在的監督規約機制。在監督機制方面，需要政府等主體的有效監管。即政府在把社區居家養老服務外包給公益組織時，應明確其服務宗旨、價值定位，特別是嚴格規定公益組織的公益性內容和營利性限度。在成本與收益等方面，政府等相關主體加強對公益組織必要的財務監督，完善相關的信息披露制度，尤其是在公益組織的服務價格制定、成本支出、財務收支等方面進行必要的審計監督，以保證公益組織的公益性。對于社會公益組織超出微利紅線時，政府等相關主體應進行必要的行政干預和價格調整；對于其出現經營困難和入不敷出時，應給予適當的資金支持和補貼，以保證其正常的生存和發展。此外，還應加強行業協會、社會公眾和媒體輿論等多元主體對公益組織的監督。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.027

C916.2

A

1004-0544（2017）10-0146-07

湖北省民政廳委托課題（115-2299000）。

王振波（1982-），男，河北邯鄲人，武漢大學政治與公共管理學院博士生；吳湘玲（1967-），女，湖北通城人，管理學博士，武漢大學政治與公共管理學院教授。

責任編輯 楊 幸