新預算法框架下加強行政事業單位預算管理的思考

翁妍燕

（廣東省國土資源廳政務服務中心 廣東·廣州 510000）

一、新預算法修訂的重要性

我國經濟的發展已進入經濟發展換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新常態。隨著改革發展的逐步推進，財稅體制改革也在不斷深化。財稅體制改革是全面深化改革的重點之一，而預算管理制度改革是財稅體制改革的首要內容。預算的制定、分配以及制定的過程，其實也是政府利用經濟權力參與分配的過程，這與民眾權利、公眾生活直接相關。也正因如此，預算法可謂財政法規中的基本法，預算法也被稱為“經濟憲法”。

《預算法》頒布的20年來，隨著市場經濟的不斷發展和改革的深入，行政事業單位預算領域出現了各種各樣的新制度和新情況，如部門預算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中收付制度等等。要充分發揮這些制度的功能，就必須通過修訂《預算法》及時加以鞏固。另一方面，預算體制中的一些深層次矛盾也在不斷暴露出來。比如：財政收支未完全納入預算管理、重預算申請輕預算績效、預算執行緩慢缺乏有效約束及監督等等。

2014年8月，全國人大常委通過了《關于修改<預算法>的決定》。新《預算法》完成了20年來的首次大修，并于2015年1月1日起施行。新《預算法》對預算編制范圍、原則、審查、批準、執行、調整、決算、監督等預算管理的各個方面進行了全面規范，從法律上保證了預算管理全流程的公開透明。

二、新預算法下加強預算管理的措施

（一）提高部門預算編制的質量

部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，它由政府各個部門編制，反映各部門所有收入和支出情況的預算。簡單地說，部門預算就是一個部門一本預算。

科學合理地編制部門預算、提高部門預算編制的質量，是強化預算管理的基礎和前提。

部門預算推行的十余年來，從整章建制、制定標準、規范流程等方面進行了改革，自下而上逐級匯總，建立了部門預算框架體系。但在部門預算的編制和管理方面，還存在一些問題，需要進一步討論完善，主要表現在以下幾方面。

1.項目支出編制不盡合理，缺乏有效的論證和跟蹤機制

在財政預算的具體編制過程中，項目支出的可行性論證、項目的具體投向，將直接影響到部門預算的編制質量。在實際工作中，由于受部門預算編制時間和預算編制手段的限制，項目申報隨意性強，缺乏有效論證。有的項目編制的前期論證不充分，導致資金結余較大；有的單位隨意調整項目安排和實施方案，導致預算資金效果大打折扣等等。這些都導致財政部門對項目情況掌握不清，核定預算缺乏統一的標準和尺度，難以體現項目支出的科學性。

2.資產管理未充分與預算編制實行有機結合

由于財政部門不掌握預算編制單位動態的資產信息，容易導致信息不對稱。而預算單位重增量、輕存量，重資金、輕實物的傳統觀念依然存在。在預算編制中與單位存量資產的實際占用情況聯系不緊，預算的調整和執行與資產的使用、變動等情況聯系不緊。這就很容易造成在預算編審過程中，增量資產與存量資產未能統籌考慮，存量資產的作用無法充分發揮，導致經常會在預算編制中重復或超標準購置資產。

3.預算編制過程中錯用預算科目

在預算科目的應用上，部分部門和單位不重視。亂用、錯用預算科目，造成預算執行頻繁變更科目，有的導致了資金無法撥付。

項目支出預算編制問題、資產與預算的有機結合問題、錯用預算科目等問題都是預算編制質量不高的體現。

預算編制是預算管理的起點，提高部門預算的編制質量，必須從基礎工作開始。在預算編制過程中，要轉變觀念，規范管理，按預算編制軟件中設定的管理流程，建立數據庫，實行項目庫管理。對連續性項目應進行認真梳理，對新增項目及時進行可行性論證，對到期項目及一次性項目及時進行清理剔除。建立資產管理的聯動機制，使多部門多渠道的信息得以溝通，減少資產的閑置浪費，將資產管理與預算管理實行有機結合，增強預算管理的科學性和有效性，同時優化資產管理。另外，還應加強財會人員業務水平的培訓，同時利用軟件升級換代等信息技術，以信息化手段促進預算編制的規范化、科學化管理。

（二）建立健全預算的績效管理機制

績效是指政府支出應與公共服務的提供相匹配。績效管理應貫穿于預算的全過程。健全預算的績效管理機制，首先應全面推進及鋪開績效管理工作，將績效管理覆蓋各級預算單位和所有財政資金。研究制定實施全面預算績效管理的具體操作辦法。明確預算績效目標編制、績效運行監控、績效評價實施、績效評價結果應用等各環節的流程和要求，建立起預算績效考核和評價體系。

另一方面，預算績效考核和評價的重點應由單純的項目支出評價延伸拓展到部門預算的整體支出和政策、制度、管理等方面。同時加強績效評價結果的應用，將績效評價結果作為調整預算支出結構、科學安排預算的重要依據，及時調減資金使用效率低、未到達預期效果的項目預算額度，切實增強使用財政預算資金的責任意識和效率意識。

（三）加強預算執行情況管理

預算執行情況，是財政部門就經批復的年度預算組織執行的具體情況。預算執行情況強調預算的執行過程，是一個動態的概念。預算執行進度慢，不僅造成財政資金閑置、效益低下，甚至將影響相關財政政策的貫徹落實。

首先，應建立預算執行部門責任制。部門作為預算執行主體，應積極履行自身的管理職責，監督指導下級單位規范執行預算，加強預算執行分析，積極配合財政部門共同做好預算執行工作。其次，強化預算執行的嚴肅性。各級預算單位應增強法制意識，規范業務操作，避免預算在執行過程中隨意調整，切實關注預算的執行進度。加強預算執行情況管理，還應積極建立相關的規章及辦法。如預算實施方案報備、預算執行通報督辦、預算執行預警等規章制度。同時定期通報各預算部門的執行情況，加強預算執行情況考核，切實提高預算執行效率。

（四）建立全面規范、公開透明的預算制度

推進預算公開，應積極研究提出實現部門預算及參與管理的財政專項全面規范、公開透明的途徑和措施。定期公開預算單位主要的財務信息、年度部門預決算和“三公經費”預算。從制度上解決錢怎么花、花到哪里去的問題。并進一步完善基本支出定額標準體系，將推進部門預決算、“三公經費”的公開作為一項長效機制，主動接受監督，提高預算公開的質量和效率。

（五）加強預算監督，提升依法理財水平

目前，大部分情況下預算監督基本上仍停留在程序性監督的層面，預算執行約束的力度不夠，預算監督的實效性不強。對此，應積極推行建立重大財經情況報備制度以及大額支出的審查批準制度。同時在對預算執行進度的定期檢查中，應加強對重點項目的審查，從根本上減少預算的變更，增強預算的約束力。另外，要依托審計部門的幫助和支持，充分利用審計監督的手段，進一步提高預算監督的質量和效果。可與審計部門組織聯合調查，或者委托審計機構組織對重點項目、重點資金和重點區域進行依法審計。在對財政預算執行及其他財政收支情況的審計過程中，應重點對預算外資金、專項資金、基金、和其他重點收入進行審計。同時，對審計出的問題進行監督和跟蹤、及時落實整改，保證預算審查監督質量，加大預算監督的約束力，確保預算的權威性。

[1]陳霄.預算法修訂勢在必行[J].法治周末，2012，（8）.

[2]肖鵬.加強預算執行的經驗借鑒與幾點建議[J].《財政監督》，2014，（22）

[3]郭振中.加強和完善預算監督看好人民的“錢袋子”[J].中國人大，2012，（12）.