浙江省建立綠色生態為導向的財政支農政策體系研究

摘要：經濟新常態下，為進一步保障國家糧食安全，縮小城鄉差距，增加農民收入，實現農業可持續發展，需建立以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業財政政策體系。文章對浙江省不同時期財政支農政策措施取得的成效進行了總結，并結合財政支農政策實施過程中存在的問題，以及政策環境變化對財政支農工作帶來的新要求，給出了浙江省綠色生態導向財政支農政策改革的具體原則和目標，提出（1）需構建完善以綠色生態為導向的財政支持體系。包括構建綠色財政支農政策體系，夯實農業發展基礎；積極推進財政支農資金統籌整合；發揮市場決定性作用，探索政府購買服務。（2）從供給側發力，促進農業資源的保護和可持續發展。包括支持綠色農業產業體系建設；支持農業基礎設施建設；建立健全主要生態系統保護補償機制；探索農業資源環境突出問題治理的支持政策；（3）充分發揮財政資金的撬動作用，引導金融資本、社會資本加大“三農”事業發展的投入。最后，為有效達成財政支農目標，并對綠色生態導向的農業財政政策進行客觀評價，文章給出了一套完善的改革質量監控體系。

關鍵詞：綠色生態；財政支農政策；浙江省

一、引 言

“十二五”時期，我國農業發展取得了巨大的成就，糧食總產量穩定維持在高位，農民收入增幅連續高于城鎮居民。但也面臨著切實的難題，其中最突出的為：糧食生產出現高產量、高庫存、高進口量“三量齊增”的怪現象、農產品供給與市場需求不匹配、資源條件與生態環境日益趨緊、農民持續增收日益困難等問題。2015年12月中央農村工作會議指出，要著力加強農業供給側結構性改革，重點是“去庫存、降成本、補短板”，將農業生產強調以數量為主、逐步轉向數量、質量并重，更加注重效益，更加注重滿足消費者需求。

財政支農是國家扶持農業與農村經濟發展的重要手段，是現代農業發展的堅強保障。在國內經濟發展進入新常態，農業和農村發展出現新情況和新問題的背景下，現有財政支農政策和體系還遠不能適應社會主義市場經濟條件下現代農業發展的新要求，財政支農的各方面工作都存在這樣那樣的問題。如何在新常態下，應對國內外挑戰，有效化解各種矛盾和問題，應充分發揮財政支農資金的杠桿和引領作用。

2016年12月22日，經國務院同意，財政部、農業部部署開展建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革，并結合農業供給側結構性改革，以及經濟發展過程中受人口、資源、環境等因素的限制，提出建立以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制，進一步提高農業補貼政策的精準性、指向性和實效性。從而充分發揮市場形成價格作用，充分利用國內國際兩個市場和兩種資源，保障國家糧食安全，縮小城鄉差距，增加農民收入，調動農民和社會各方面積極性，提高補貼資金使用效率。要達成上述目標，需要我們對現有財政支農政策的理論基礎和實施情況有清晰的梳理，并對現實發展環境變化、對綠色發展理念的重要性有深刻認識，對優化設計致力于農業資源合理利用和生態環境保護的財政支農政策體系改革提出具體建議和保障舉措。

二、綠色生態導向下財政支農政策調整的理論基礎

（一）農業可持續發展理論

農業可持續發展是可持續發展理論在農業領域內的體現。在農業現代化的進程中，受人口、資源、環境等因素的限制，農業生產因其基礎性、重要性而倍受關注。借鑒發達國家農業現代化的發展路徑，發展中國家的農業發展以化肥、農藥等生產要素的大量投入為特征，主要強調產出和經濟效益，忽視資源和環境保護。由于思想認識上的不足，導致環境的破壞和資源的嚴重損耗，越來越阻礙著農業的可持續發展。

農業可持續發展指用一種新的指導思想來組織農業和農業經濟活動，既保證當代人發展的需要，又為后代人的發展創造良好的基礎。從原來以向自然索取為基礎，靠增加資源和能源消耗為主的農業，向維護人與自然的協調，靠科學技術提高、資源利用效率為主的生產方式轉變，歸根結底是生產方式的變革，也是實現農業和農村現代化的主要內容。因而，必須沿著生態可持續性、生產可持續性、經濟可持續性、社會可持續性這一總體思路出發，建立綠色導向的、適宜的發展途徑和對策。

（二）供給學派理論——農村供給側結構性改革

近年來，隨著我國主要農產品供需從過去的緊張狀態轉向緊平衡狀態，加上國內規模迅速擴大的中產階級對優質、安全農產品需求帶來的消費結構轉變，我國農業深層次的結構性矛盾也日益顯性化，各種類型的供給約束不斷積聚。

經濟理論認為，需求是指在特定時間和特定價格條件下，消費者對某種商品或服務愿意且能夠購買的數量，市場需求是消費者需求的綜合；而供給是指特定時間和特定價格水平下，生產者愿意并可能為市場提供的商品或服務數量，市場供給是供給欲望和供給能力的統一。學界通常把投資、消費和出口稱作三大需求，而供給側是相對需求側而言的，強調的是勞動力、土地為代表的自然資源、資本、技術為代表的創新力量以及制度安排等生產要素的有效供給、合理配置及其綜合利用。

農業供給側結構性改革是指從農產品供給而非需求視角入手，重組或優化各類農業生產要素配置，促進農業生產及其產品供給結構優化，增加農產品有效供給的中長期視野的農業宏觀調控。具體而言，就是通過各類農業生產要素的優化配置，切實提高農業供給體系的質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，構建起結構合理、保障有力的農產品供給生態體系。

三、浙江省財政支農政策的現狀評估及其政策環境分析

（一）財政支農政策的現狀評估：舉措、成效與經驗

1.浙江省財政支農政策舉措演進過程。提升糧食生產能力、保障糧食安全，促進農民增收和保護農業資源環境，是我國農業可持續發展的三大戰略目標。隨著經濟社會發展階段的變化，財政支農政策的具體目標和支持方向也發生了相應的調整，浙江省省財政支農政策從追求農業生產能力提升以解決溫飽問題的階段逐步過渡到發展現代農業以增強農業產業的市場競爭力階段。在這一演變過程中，財政支農的方式日趨多元化，支農力度不斷加大，支農結構和整體的支農體系逐步完善。endprint

（1）促進糧食生產能力提升階段。改革開放初期至20世紀末，我國農業面臨的主要挑戰是糧食供應不足，對農業產業的基本功能定位是解決溫飽問題，并為工業化和城市發展提供支持。根據中央農業農村政策精神，浙江省將促進農業生產能力提升作為這一時期財政支農的重點，并逐步加大財政支農力度，但整體支持水平相對較低。據統計，浙江省農林水事務支出從1998年的23.18億元增加到2003年的59.86億元，農林水事務支出占農林牧漁總產值的比例從2.31%增加到5.06%；但低于全國同期該比例4.71%和5.91%的平均水平。

（2）促進農民增收階段。進入新世紀以后，我國農業面臨的主要矛盾明顯發生變化，農民收入低成為突出問題。為解決農民收入增長緩慢的問題，2002年浙江省率先開始擴大農業稅費改革試點，出臺實施了“四減免”和“四補貼”政策，即減免農業稅、牧業稅、農業特產稅和屠宰稅，糧食直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼等。此后，不斷創新農業支持方式促進農民增收，通過發展農業科技、提高農業組織化程度、改善農業生態環境等方式來間接支持農業發展和農民增收。浙江省財政對農林水事務的支出額度從2007年的142.15億元增加到2010年的290.37億元，農林水事務支出占農林牧漁業總產值的比例從8.90%增加到13.36%，明顯高于同時期全國該比例6.96%和11.37%的平均水平。

（3）保護農業資源環境、促進現代農業發展階段。在財政支農政策的帶動下，浙江省農民人均純收入從2004年的6096元增加到2015年的21125元，農民收入水平明顯提升。在經濟新常態下，浙江省財政支農政策主要以鼓勵土地流轉和發展適度規模經營、培育新型農業經營主體、提升農業的市場競爭力等為重點，加大對現代農業發展的支持保障。2015年，浙江省以農業“三項補貼”政策改革為契機，進一步整合優化原有農業補貼政策，并重點支持糧食的適度規模經營和農業的金融支撐體系建設等，促進現代農業的發展。同時，浙江省對原有的財政支農政策進行了梳理和改革，把財政支農政策劃分為公益、準公益和競爭等三類，通過取消、壓縮規模或調整使用方向等方法，逐步降低競爭類支農政策的比例，不斷優化支農政策結構，把財政支農拓展到支持農業全產業鏈發展和農村一二三產業融合發展領域。據統計，浙江省農林水事務支出從2011年的373.32億元增加到2015年的739.08億元；農林水事務支出占農林牧漁業總產值的比例從14.73%增加到25.19%，明顯高于同期全國12.22%和16.23%的平均水平。

2.浙江省財政支農政策成效。隨著財政支農政策目標的適時調整和財政支農力度的加大，浙江省農業財政政策在農業基礎設施改善、農業綜合生產能力提升、農業主導產業發展、新型農業經營主體培育等諸多方面取得明顯成效。

（1）改善農業基礎設施，提升農業綜合生產能力。浙江省財政通過對農田水利設施、高標準基本農田建設、農業“兩區”建設、設施農業建設等方面進行重點扶持，大大提升了農業綜合生產能力。農業基礎設施方面，在推進小型水利工程建設管理體制和基層水利服務體系改革的基礎上，加大公共財政對水利的投入；“十二五”期間農田水利建設投資達483.03億元，全省農田水利標準化率達60%以上，已建成了一大批旱澇保收的高產穩產農田，至2015年底，標準農田中一等田占比達40%，比2010年提高了7%，較大幅度提高了農田質量和糧食綜合生產能力。在農業“兩區”建設方面，2010年啟動了“糧食生產功能區”和“現代農業園區”建設，截至2016年底，累計投入建設資金近500億元，其中省級財政投入超過200億元，建成糧食生產功能區9131個、面積760.71萬畝，現代農業園區818個、面積516.5萬畝，創建國家現代農業示范區12個。糧食生產功能區糧食單產、現代農業園區畝均產值分別比區域外高7%和30%以上。在設施農業建設方面，實施了農機購置和農業設備補貼政策，“十二五”以來，累計新增各類農業機械裝備70.21萬臺（套），鋼架大棚、玻璃溫室3241.68萬平方米，糧食烘干機保有量增長4.3倍，稻麥機烘率達48%，水稻耕種收綜合機械化率達74.02%；大宗茶類修剪采摘機械化水平達90%，畜牧業自動喂料系統覆蓋一半以上規模養殖場，冷藏保鮮庫容實現翻番。至2016年底，全省設施農業面積達到372萬畝，占基本農田面積的15.8%，被農業部列為全國唯一農業“機器換人”示范創建省。

（2）推動農業主導產業發展，提高農產品市場競爭力。浙江省財政通過加大對農業科技和農產品品牌建設的投入力度，推動農業特色主導產業發展的同時，提高了農產品的市場競爭力。農業財政政策圍繞現代農業強省建設目標，以深化改革和科技創新為動力，推進農產品市場競爭力提升和農業主導產業發展；科技部門圍繞十大農業主導產業的關鍵共性技術進行攻關，組織實施了196個省重大科技項目，省級財政直接投入1.59億元，帶動企業投入9.16億元。 2015年，浙江省級以上農業龍頭企業科技研發投入達20.5億元。通過實施品牌農業戰略，推進標準化、專業化、設施化生產，提升優勢農產品品質和質量安全水平，優化品種結構和品質結構，促進了主導產業發展，增強了農產品競爭力。至2016年底，全省累計登記地理標志農產品44個，第三方認證有機農產品781個，有效期內綠色食品1446個、無公害農產品5054個；計認定“三品一標”產地面積1269.29萬畝，創建全國綠色食品原料標準化基地3個（縣），面積近30萬畝。

（3）培育農業新型經營主體，助推現代農業發展。根據省委、省政府深化供銷合作社和農業生產經營管理體制改革、構建“三位一體”農民合作經濟組織體系等有關決策部署，浙江省財政大力支持培育農業新型經營主體，加快推進農業規模化經營和農業生產服務、供銷服務、信用服務的有機融合，有效緩解“誰來種地”難題。2014—2016年，浙江省財政在現代農業發展等專項資金中，累計安排35億元以上，通過直接補貼、項目扶持、稅費優惠、信貸擔保和農業保險等組合拳，促進了農業新型經營主體的培育和發展。至2016年底，全省擁有家庭農場29172家、農民專業合作社48688家、農業龍頭企業7600余家，帶動農戶416.2萬戶，每年工商資本投資農業160億元以上。endprint

（4）改善農村環境，促進農民增收。以統籌城鄉發展、實現城鄉基本公共服務均等化的目標，浙江省財政通過加大農村基礎設施建設、農村環境整治的投資扶持力度等措施，改變農村環境面貌，推動農村產業發展，促進農民增收。2003年以來，先后啟動實施了“千村示范萬村整治”、村村通、美麗鄉村建設、“三改一拆”、“五水共治”等一系列農村基礎設施與環境建設項目，行政村基本實現“三通”，農村基礎設施與環境面貌得到極大提升，為農村產業發展打下了良好基礎。“十二五”期間浙江省省級財政累計安排1.2億元，重點支持農家樂特色村（點）、農家樂精品項目村（點）、四五星級農家樂經營戶（點）、省級農家樂特色鄉鎮、省級農家樂精品示范區創建和全省農家樂休閑旅游品牌的宣傳、展示、推介和促銷等，推動農旅產業融合，促進農民增收。

3.浙江省財政支農政策實施過程中存在的不足。近年來，浙江省財政在推進財政支農體制機制改革方面做了積極探索，取得了較為明顯的效果，但財政支農政策仍然存在一些不足，突出表現在：

（1）投入主體職責不清，事權與支出責任還不夠匹配，支出邊界模糊，支出責任泛化。首先，從政策制定與實施主體角度看，農業政策涉及農、林、水、氣、國土、海洋漁業、農辦等諸多部門，圍繞農業生產能力提升、農民收入增長和農業可持續發展等“三農”目標，它們都從各自的視角，出臺政策、安排資金。這種由利益相關方主導的行政治理模式，不僅在資金安排上缺乏必要的預算約束，即使在農口部門之間，資金管理權限不明、職責交叉重疊現象依然存在。其次，從政策自身角度看，臨時性政策缺乏退出機制、長效性政策未能上升為法律，從而導致政策缺乏系統性。第三，財政支農政策協調性差，專項資金實質性整合還不徹底，難以“集中財力做大事”。

（2）農業生產成本不斷攀升，財政支農水平仍然偏低。近年來，浙江省農業補貼范圍不斷擴大、數量不斷增加，財政支農力度處于全國領先。但由于土地租金、農資、人工等成本的上漲幅度超過了農業補貼政策給種糧農戶帶來的實惠，農業補貼政策邊際效應呈遞減趨勢，對農民的激勵作用減弱。此外，與歐美發達國家相比，浙江省財政支農實際水平仍然偏低。

（3）農業現代化建設仍然過多地依賴于財政直接補助，市場機制的決定性作用未能有效發揮。在推進現代農業發展過程中，為加強農業資源保護和生態修復，推動農業綠色發展，財政進行適當的干預甚至直接投入，是正常也是必要的。但是，在積極推廣綠色生態為導向的高效生態循環農業模式，探索實行耕地輪作休耕制度試點開展綜合治理的過程中，在不斷加大對農業資源保護和生態修復財政投入的同時，政府如何減少對微觀經濟活動直接干預，引導與激勵社會資金進入農業競爭性領域，通過市場化運作來實現農業增效與農民增收，相應地減少政府行政性分配比例和專項資金比重等，仍需進一步積極探索。

（4）財政補貼精準度不高，降低了政策實施效果。部分補貼政策目標指向和執行存在偏差，糧食流通環節補貼比例過高，造成大部分補貼利益流向中間環節，降低了補貼的政策效率；農業保護性補貼（原農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼的三項補貼）主要以對生產者為主，消費者的補貼機制尚未建立。

（5）黃箱補貼接近上限，財政支農政策亟需調整。在農產品成本“地板”抬升和市場價格“天花板”封頂的雙重作用下，進一步擠壓了農民經營性收入增長的空間，保護和調動農民農業生產積極性的難度越來越大。因此，財政支農重點急需要從“黃箱”政策向“綠箱”政策轉變。應在保持存量補貼政策穩定性、連續性的基礎上，優化支出結構，加強統籌協調，提高補貼資金使用的指向性。

（二）政策環境變化對財政支農提出的新要求

以“去庫存、降成本、補短板”為重點的農業供給側結構性改革，關鍵在于將農業生產強調以數量為主、逐步轉向數量、質量并重，轉向滿足消費者對優質、安全農產品需求上來，以生態綠色為導向，“藏糧于地、藏糧于技”。政府財政支農政策應當做好提升農業綠色發展“成色”這篇大文章，財政支農政策的出臺，必須面對資源環境與財政資金的雙重約束，以農產品需求結構調整為導向，順應生態農業發展的國際趨勢和農業增長方式轉變的經濟規律。

1.生態農業發展國際趨勢。隨著市場全球化，生態農業已成為21世紀世界農業的主流和發展方向。在生態農業的規模不斷擴大、速度不斷加快的同時，生態農業可達成生產和貿易相互促進。全球經濟一體化和世界貿易自由化的發展，各國在降低關稅壁壘的同時，在農產品貿易領域，綠色壁壘等非關稅壁壘日趨森嚴。綠色壁壘盡管在短期內對各國貿易產生了一定的負面影響，但從長遠來看，將促使各國不斷提高農產品質量標準，從而促進生態農業的發展。世界生態農業的發展啟示我們，除加強宣傳調動農民進行生態農業建設的積極性外，高效利用土地，防止耕地流失和污染；加強對水資源的管理和合理使用；加強生態農業技術的研究和推廣；建立農產品質量安全檢測體系和生態農業的環境監測體系等等，都需要政府對生態農業發展的政策支持。

2.WTO“綠箱”政策。我國價格支持政策已接近“黃箱”天花板，亟需改變補貼方式，探索實施新型補貼政策，既破除黃箱“天花板”約束，又有效保護和提高農民種糧積極性。目前，發達國家普遍通過財政對金融機構補貼，達到間接補貼糧戶的目的。如法國通過金融機構市場競爭機制來確立承擔發放財政支農貼息貸款的資格，1996年法國政府經過招投標確定的農業貼息貸款的定標利率是7.5%，其中國家財政向銀行支付的貼息為3%。

3.改善生態環境對資金需求與政府財力可能之間的矛盾。浙江省人多地少，近年來隨著經濟迅猛發展，以及傳統農業發展模式消耗了大量的農業資源，農業資源短缺矛盾日益突出。農業發展與資源貯存、生態環境保護三者之間的矛盾突出。有效解決上述矛盾需要大量資金的支持。在經濟新常態下，財政收入增速放緩、民生支出剛性約束、地方債管理規范的大環境下，綠色生態型的財政支農政策既能提高財政支農資金的使用效率，也有利于從根本上治理和改善農業生態和資源環境，實現農業的可持續發展和農村的生態文明。endprint

4.農產品需求結構的調整與農業增長方式轉變。浙江省已經進入工業化中后期階段，2016年浙江城鄉居民人均可支配收入分別達到47237元和22866元，同比分別增長8.1%和8.2%。追求環境優美、食品安全、空氣清潔的健康生活方式已經成為一種普遍的時代要求。我國農產品供給最突出的矛盾是一些農產品的質量、產品安全存在明顯缺陷。為解決這一矛盾，就要在產品結構上進行調整，加快發展優勢特色農產品生產，提升農產品質量和食品安全水平。農產品供給結構調整，必須以農業生產方式轉變為基礎，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。

四、綠色生態導向下財政支農政策改革的原則、目標及舉措

（一）改革的基本原則

1.綠色引領、統籌兼顧。以現有財政支農政策完善為切入點，在確保糧食安全和農民增收的前提下，突出綠色生態導向，建立健全主要生態系統保護補償機制，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。

2.政府支持、市場導向。發揮財政支農資金的撬動作用，利用國際國內兩種市場，調動社會各方積極性，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高財政資金使用效率。

3.存量優化、增量傾斜。存量資金在保持現有支農政策穩定、連續的基礎上，優化資金投入、支持方式和資金扶持環節，提高財政支農政策的指向性；增量資金重點向資源節約型、環境友好型農業傾斜，促進農業結構調整，加快農業發展方式轉變。

4.系統謀劃、穩步推進。統籌現有財政支農資金與支農政策，形成財政支農合力的同時，選擇部分地區（領域）開展綠色生態導向財政支農政策改革試點，積累經驗的基礎上，穩步推進。

（二）改革的主要目標

牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，圍繞保障糧食等主要農產品供給安全、農民穩定增收和農業生態環境保護等目標，以農業供給側結構性改革為導向，以體制改革和機制創新為根本途徑，創新財政支持方式，由名目繁多、低效的財政補貼逐步向綠色生態為導向的補貼政策轉變，由以財政補助為主向補助、基金、貼息、擔保等工具綜合應用轉變，讓財政資金從市場競爭性領域逐步退出。保持政策的連續性與一致性，到2020年建立健全以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的財政政策支農體系和激勵約束機制，提升財政支農政策的精準性、指向性和實效性，更好發揮財政支農資金的引領撬動作用。

（三）改革的具體舉措

1.建立完善的綠色生態導向的政策支持體系。

（1）構建綠色財政支農體系，夯實農業發展基礎。農業的弱質性與重要性，迫切需要建立綠色生態導向的財政支農政策，在梳理現有部門政策清單的基礎上，從制約農業可持續發展的重點領域和關鍵環節入手，將政策支持重點和支持方向調整到“保供給、促增收、優生態”上來，加快推動相關財政支農政策的改革完善。

（2）積極推進財政支農資金統籌整合。清理整合不符合綠色生態的支持內容，使財政資金逐步退出競爭性領域。對公益類、準公益類政策，按照事權與支出責任相匹配的原則，整合歸并支持內容相近的扶持政策，突出綠色生態導向；對競爭類政策，合理劃分政府與市場的邊界，使財政資金逐步退出競爭性領域，改為采取建立基金、信貸擔保、貸款貼息、股權投資等市場化運作模式予以支持，注重發揮市場形成價格作用。進一步盤活存量資金，清理整合專項資金，協調好不同部門歸口管理但是績效目標一致或類似的財政支農政策，集中財力支持既該干、又能干成、牽一發而動全身的大事。

（3）發揮市場決定性作用，探索政府購買服務。通過市場“外包”服務、“購買”服務，讓具有中介性質的各種服務機構參與到農業產前、產中、產后服務的供給，創新支持方式，運用民辦公助、價補分離、貼息、稅收優惠等多種方式，推動專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體成為農業社會化服務的重要供給主體。

2.從供給側發力，促進農業資源的保護和可持續發展。保障農業的經濟持續性、資源環境持續性和社會持續性，是可持續農業發展基本目標。基于農業可持續的視角，堅持綠色發展理念，加快推動農業供給側結構性改革，突出重點，優化財政投入結構。

（1）支持綠色農業產業體系建設。順應城鄉居民消費結構升級的趨勢，調整農業產業結構，大力發展綠色種植、養殖、捕撈等高效生態循環農業和綠色生態漁業。保障農產品質量安全，做大做強綠色生態農產品品牌，無縫對接需求變化、引領創造需求，不斷提升我國農業競爭力。支持農事體驗、綠色觀光、休閑農業發展，促進產業融合，千方百計增加農民收入。引導農業產業結構調整，建設優勢特色主導產業帶、產業園區；大力培育新型經營主體，推動社會化服務組織發展。

（2）支持農業基礎設施建設。加大對高產穩產、旱澇保收、節水高效的高標準農田建設的投入力度，夯實現代農業發展基礎。在堅持家庭承包經營的基礎上，有序合理流轉農地，發展多種形式的農業適度規模經營方式，推動集約化、專業化、規模化發展。加強農田水利設施建設，夯實農業發展基礎，支持農業社會化服務體系建設，促進科技推廣，統防統治，現代流通體系方面發展，為適度規模經營健康發展搭好平臺。落實“藏糧于地，藏糧于技”，保護耕地地力，推廣應用現代科技，保障糧食安全和農民增收。

（3）建立健全主要生態系統保護補償機制。落實最嚴格的耕地保護制度，將糧食生產功能區、現代農業園區、重要農產品生產保護區優先劃入永久基本農田示范區，合理利用耕地資源，構建耕地保護長效機制。完善森林生態效益補償制度，按照公益林所處生態區位重要性等因素，實行分類補償。探索建立濕地保護制度，制定濕地生態效益補償政策，明確補償范圍和補償標準。加強海洋漁業生態保護區建設和管護，加快遠洋漁業發展，逐步建立養殖業油價補貼和漁業捕撈作業與漁業資源保護及產業轉型升級相協調的新型產業政策機制。endprint

（4）探索農業資源環境突出問題治理的支持政策。強化農田污染防治，組織實施農業“兩區”土壤污染治理行動，支持建立和完善農田土壤污染防治監測預警體系，開展包括土壤地力、重金屬、有機污染物等指標監測和評價。加強農業面源污染治理，支持發展社會化統防統治，加快畜牧業綠色發展，探索建立畜禽糞污、秸稈、廢舊薄膜等農業農村廢棄物統一收集處理的有效機制。

3.充分發揮財政資金的撬動作用，引導金融資本、社會資本加大“三農”事業發展的投入。十八屆三中全會以來，推進“三農”發展的一個重要思路就是積極探索利用財政資金撬動金融支農，更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”的導向作用和乘數效應，積極引導和促進加大金融支農力度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進農民樹立市場意識、風險意識和信用意識，激發農業經營主體的內生活力，提升市場競爭力，進一步拓展強農惠農富農政策空間。

（1）鞏固“財金”在傳統領域合作，實現“雙贏”。針對高風險、低收益等農村金融特質，通過財政政策引導，緩解服務“三農”與分散金融風險之間的矛盾；通過稅收優惠、財政貼息以及完善激勵機制等方式，探索建立財政存款聯動機制、農村金融激勵和獎補機制、農業風險轉移機制、農業擔保資金補償和風險分擔機制，鼓勵金融機構加大農村信貸投放，實現農業發展、農村繁榮、農民增收。

（2）加強“財金”合作創新，破解農村融資瓶頸。創新財政補貼產權融資，在糧食補貼信用貸款的基礎上，進一步拓展范圍，開展農業補貼信用貸款試點工作。在組建省級農業融資擔保機構的基礎上，根據各地農業產值、農業融資需求等情況，創新財政資金擔保融資方式，完善組織架構，逐步建立覆蓋全省的農業融資擔保體系；與“三位一體”農業生產經營體系改革相結合，組建農民合作經濟組織聯合體，將“三位一體”工作與財政擔保融資創新結合起來，以農民合作經濟組織聯合社為架構，開展財政擔保融資，有效形成規模效應。

（3）提升“財金”組織合力，提高支農政策實效。加大對農村金融機構的政策扶持力度，對農村金融機構實行差別扶持政策，穩定涉農貸款定向稅收減免和費用補貼政策，對農業中長期信貸支持予以鼓勵。在業務準入對涉農貸款超過一定比例的金融機構，實行較低的準入門檻和一些有別于商業銀行的特殊政策，為資本流入農村和設立農村金融機構創造條件。同時，促進農村金融機構拓寬支農手段，加快現代金融服務向農村地區延伸步伐，提升金融資源配置效率。

五、綠色生態導向下浙江省財政支農政策改革的質量控制

在保障國家糧食安全，縮小城鄉差距，增加農民收入的前提下，實現農業可持續發展。建立以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業財政政策體系，進一步提高農業財政政策的精準性、指向性和實效性。要達成上述目標，以對綠色生態為導向的農業財政政策措施進行客觀評價，必須建立一套完善的改革質量監控體系，具體包括以下七個部分：

（一）改革的頂層設計

深化農業財政政策改革，建立以綠色生態為導向的農業財政政策體系，不僅應當明確農業干預過程中政府與市場界限，不僅要分清中央政府與地方政府尤其是省級政府的事權邊界；而且由于在省級政府層面，涉及省農辦、財政、農業、水利、林業、海洋、漁業、國土、氣象等多個政府職能部門，還需要界定各自的職責范圍。因此，改革需要頂層設計。

（二）建立改革修正與糾偏機制

在保持現有財政支農政策穩定性、連續性的基礎上，建立以綠色生態為導向的農業財政政策體系，調整優化財政支農存量資金的投向、扶持環節和扶持方式，提高財政資金使用的指向性；增量資金重點向資源節約型、環境友好型農業傾斜，促進農業結構調整，加快轉變農業發展方式。上述漸進式改革的實現，需要建立必要的改革修正與糾偏機制。

（三）加快動態信息庫建設

整合現有信息數據基礎，建立新型農業經營主體的信息數據庫，以提高補貼精準性與實效性為目標，構建能進能退的動態機制。通過實地調查結合衛星遙感等科技手段，有效防控田塊面積、種植品種核實等關鍵風險點，建立不誠信行為的懲處機制。

（四）建立常態化的第三方評價機制

分類制定財政支農政策績效評價的指標體系，從數量、質量、時效、成本及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等多個維度，科學考察與評價以綠色生態為導向的政策目標的實現程度和農業現代化建設的預期效果，并與任務數相對應、與資金量相匹配。積極開展財政支農政策的第三方評估，建立起以中介機構為基礎，政府咨詢委、政協專業委員會、行業學會、高校智庫為支撐、社會公眾或受益對象參與的第三方評估機制，以評估的獨立性、權威性保證評估結果的公正性，逐步形成有效的外部制衡機制。

（五）強化評價結果應用

政策評估結果作為政策取消、調整、存續的重要依據，評估結果不理想的政策，原則上不再繼續實施；并進一步完善政策成效與資金規模相掛鉤的激勵約束機制，確保政策目標落實。

（六）加強監督，嚴格綠色財政資金管理

一是對綠色生態導向財政資金的預算要落實到位，嚴格執行預算，不能留有“缺口”或虛列開支。 二是嚴格執行綠色生態導向財政資金管理制度，規范資金使用行為，提高資金使用的安全性和有效性。 三是審計部門要對綠色生態導向財政資金進行事前、事中、事后監控，將日常檢查與重點抽查有機結合起來，加大對違規、違紀事件的查處力度，不斷提高綠色生態導向財政資金的使用效果。

（七）加強輿論宣傳引導

充分利用電視、網絡、報刊、雜志等多種媒體和方式，加強宣傳報道，全面闡述建立以綠色生態為導向的財政支農政策體系的必要性和重要性，準確解讀相關改革內容和政策措施，為財政支農政策改革營造良好的輿論氛圍。

[Abstract] ：In order to further protect national food security， narrow the gap between urban and rural areas， increase the income of peasants and realize sustainable development of agriculture， it is necessary to establish green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system.Green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system is characteristic of green ecology rational utilization of agricultural resources. This paper summarizes the achievements of agricultural fiscal support policy in different periods in Zhejiang Province， and the new problems faced and demands brought by policy environment change. We put forward that firstly， it is necessary to construct green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system. It includesthe construction of green ecological-oriented agricultural fiscal supportpolicy system， consolidate the basis of agricultural development； actively promote the fiscal support for agricultural capital integration； play a decisive role in the market to explore government to purchase services. Secondly， it is important to promote the protection of agricultural resources and sustainable developmentfrom the supply side. It includes construction of green agriculture industry system； support agricultural infrastructureconstruction； establish and improve the main compensation mechanism of ecological system protection； explore policy support for outstanding agricultural resources and environmental problems.Finally， we should give full play to the role of leveraging financial resources. It means we should guide financial capital， social capital to increase investment in the Development of Agriculture， Countryside and Farmers.In order to effectively achieve the goal and objective evaluationof green ecological-oriented agricultural fiscal support policy system， the paper constructs a comprehensive quality control system.

[Keywords]：Green Ecological-Oriented； Fiscal Support Policy System for Agriculture； Zhejiang Provinceendprint