提高財政惠民政策效能的實踐與思考

鄧海濤　鄧郁松

摘要：自2004年實施種糧農民直接補貼以來，我國陸續(xù)實施了農作物良種補貼和農資綜合補貼等系列強農惠農富農政策，惠及領域范圍廣、發(fā)放種類多、受益人口多，具有很強的政策效應和效能。本文結合湖北省通山縣強農惠農政策實施情況，在總結成功經驗的基礎上，針對目前存在的問題提出了相關建議。

關鍵詞：財政惠民；政策效能

自2004年實施種糧農民直接補貼以來，我國陸續(xù)實施了農作物良種補貼和農資綜合補貼等系列強農惠農富農政策，惠及領域范圍廣、發(fā)放種類多、受益人口多，具有很強的政策效應和效能。從湖北省通山縣的情況看，財政惠民政策有力促進了農民增收和地方經濟發(fā)展。

一、財政惠民政策的主要特點

財政惠民政策主要表現為惠民資金的落實，惠民資金政策性強、管理要求嚴，落實好政策直接關系到群眾的切身利益。其主要特點如下：

（一）管理補貼部門眾多。惠民政策普及到多個領域，由多個部門組織落實，涉及到財政局、農業(yè)局、林業(yè)局、人社局、住建局、交通局、教育局、扶貧辦、民政局、衛(wèi)計局、殘聯等24個主管部門，其職責是對惠民補貼發(fā)放對象、補貼面積、發(fā)放金額的真實性負責，并監(jiān)督資金使用情況。

（二）發(fā)放補貼種類繁多。財政惠民政策惠及農業(yè)生產、農村社會事業(yè)、農村社會保障、農村基礎設施、扶貧救災等領域，種類涉及農業(yè)支持保護補貼、農村最低生活保障等132項，項目資金量越來越多。據初步統計，2016年，通山縣發(fā)放惠農強農及民生資金25億元，是2011年的2.3倍，年均增長18.2%。

（三）審核補貼方式多樣。一是核實數據。農業(yè)支持保護補貼的審核方式是核實農戶申報補貼面積，參照農戶土地二輪延包面積基礎上確權確地的實測面積，對超過的面積予以核減。二是組織驗收。項目經上級驗收合格后，準備好項目報賬資料，由項目單位到項目主管部門辦理項目報賬手續(xù)，再將項目資金直達到承包單位賬戶或個人“一折通”。退耕還林按驗收合格的面積進行補助，農村危房改造由住建部門當年驗收合格后發(fā)放資金。三是統一指標。城鄉(xiāng)最低生活保障由市政府按照國家規(guī)定的測算方法，根據當地上年度城鄉(xiāng)居民人均消費支出的一定比例確定和公布，并根據當地經濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整。

（四）兌付補貼模式簡捷。近年來，通山縣陸續(xù)出臺了《惠民資金縣級統發(fā)實施方案》、《惠民資金縣級統發(fā)部門職責》、《惠民資金管理八項規(guī)定》等系列文件，推行“縣財政—銀行—個人”的發(fā)放模式，實行資金“一戶”管理、服務“一站”管理、資金“一折通”發(fā)放。惠民資金統一由主管部門向縣財政部門提供對象名單、補貼面積、發(fā)放金額，由財政部門委托金融機構代理發(fā)放，采用“一本通”存折方式發(fā)放到農戶對象手中，農戶持“一本通”及密碼到代理金融機構營業(yè)網點支取補貼。

（五）整合補貼有效施策。從2016年開始，將原來農業(yè)“三項補貼”整合成一項“農業(yè)支持保護補貼”；將申報補貼面積由實際種植糧食面積改為二輪延包基礎上確權確地的實測面積；將20%的農資綜合補貼存量加上種糧大戶補貼資金和農業(yè)“三項補貼”增量資金，支持新型糧食經營主體適度規(guī)模經營；補貼資金由多次發(fā)放簡化成一次性發(fā)放，既節(jié)省了發(fā)放時間和補貼成本，又減少了基層壓力。

二、通山縣財政惠民政策的實施情況

近年來，通山縣財政部門在統發(fā)補貼中，創(chuàng)新機制、強化措施、規(guī)范運行，確保惠民資金安全發(fā)放。

（一）領導責任到位。作為落實財政惠民政策主體責任的部門，通山縣財政部門實行“一把手”負責制，逐級逐項明確工作責任，主動協調有關部門共同做好核實、核報和相關基礎數據銜接工作。立足財政所和財政專管員這個基礎，以履職盡責督促檢查工作為契機，通過省抓市、市抓縣、縣抓基層的方式，進一步做好惠民政策的跟蹤、推進和持續(xù)抓落實工作。

（二）政策宣傳到位。縣鄉(xiāng)財政部門每年以3月份強農惠農政策宣傳月為契機，通過各種新聞媒體、門戶網站、政務公開欄、編制政務公開網、補貼信息查詢臺等方式，擴大政策宣傳的深度、力度。同時，采取編一本惠民政策培訓資料、印一本宣傳手冊、發(fā)一張公開信、辦一期宣傳欄、發(fā)一張監(jiān)督卡、辦一期專版等“六個一”的形式，及時將惠民政策依據、標準、享受條件、申報程序等內容進行大力宣傳，讓廣大群眾了解和掌握政策基本情況，保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，確保惠民政策落到實處。

（三）信息公示到位。惠民補貼實行“兩次公示”，即面積公示、補貼公示。做到“一戶見全組”，即以村組為單位，將全組農戶惠農補貼面積、金額情況張貼在每戶農戶家中，通過一戶可以觀看全組各農戶享受面積、補貼情況，并將全組統計面積變動情況注明在公示表下方，讓農戶一目了然、查詢方便。同時，把財政所和駐村專管員聯系電話留存在公示表下方，搭建專管員與農戶直接對話的平臺，確保惠農補貼基礎數據的真實完整，有效接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）資金監(jiān)督到位。2016年以來，通山縣在全省率先啟動運用大數據對精準扶貧政策落實情況進行監(jiān)督檢查試點工作。重點檢查整體推進、易地搬遷、教育扶貧資助資金、農村低保、城市低保等11個精準扶貧和惠民政策方面內容，通過大數據比對，查實扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費的問題線索，發(fā)現一起，查處一起，并對每個案件嚴肅核查，資金追繳，退還到位。通過這次數據對比，全縣共發(fā)現問題4318個，其中整改問題1852個，取消清退2001個，追繳違規(guī)資金20.35萬元。

（五）后續(xù)服務到位。每次惠民補貼發(fā)放后，基層財政所積極開展群眾服務工作，解決群眾訴求，提高群眾對落實補貼工作的滿意度。一是完善專管員駐村制度。明確專管員工作職責，始終做好補貼發(fā)放前、中、后的跟蹤服務工作，加強專管員駐村日常工作考核機制，確保各項惠民政策傳導到村、補貼發(fā)放到戶。二是完善群眾查詢服務制度。在財政所專設惠民補貼查詢窗口，通過縣財政與編制政務公開網信息平臺，幫助群眾查詢補貼金額和“一折通”存折號碼。三是完善跟蹤服務制度。繼續(xù)做好惠民政策落實和服務群眾工作，在實際工作中探索專管員“名片”制度，方便老百姓與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的溝通和聯系，提升專管員服務基層、服務群眾的能力。endprint

三、通山縣財政惠民政策取得的成效

通過近期對通山縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的調查情況看，農民對黨的強農惠農政策的感激之情難于言表，對農村、農業(yè)的發(fā)展和自己的幸福生活充滿憧憬。

感慨最多的是政策——通山縣通羊鎮(zhèn)高坑村建檔立卡貧困戶陳繼白說，“現在農村種田不僅不用交錢，國家還給錢，大家都愿意種田了。我家今年養(yǎng)了2頭豬、3頭牛，國家給我們貧困戶1萬元的產業(yè)獎補，國家的強農惠農政策真好，對老百姓真關心，大家都能分享改革成果，我們要感激黨和國家的恩惠。”

聽到最多的是笑聲——通山縣慈口鄉(xiāng)慈口村支部書記鄧伏陸說，“現在農民穿著講求質量，款式、名牌；超市進了村里，菜的樣式多種多樣，雞、鴨、魚、肉成為家常菜；瓦房改成了樓房，裝飾美觀、舒適，衛(wèi)生設施進了農家，農民家里都買了汽車、摩托車、電動車，出行不再難。”

看到最大的是變化——通山縣洪港鎮(zhèn)西坑村支部書記朱碧海說，“在財政一事一議項目、農村公共服務運行等獎補資金的有力支持下，農村道路實現了硬化、綠化，村里安上了路燈，農村危房不見了。村里自發(fā)組建表演隊、鑼鼓隊和腰鼓隊，加上農家書屋、遠教站點等，極大地豐富了農民的公共文化生活。”

感受最深的是發(fā)展——通山縣燕廈鄉(xiāng)北沖村主任成后學說，“通過發(fā)展農村教育事業(yè)，一批先進的教學設備不斷進入學校，一批批優(yōu)秀的教師不斷注入農村學校，城鄉(xiāng)學生讀書享受‘兩免一補，農村教育事業(yè)發(fā)展前所未有。每個村都有醫(yī)療室，農民看病能報銷，18歲至59歲交農保，老了領農保，可謂今非昔比。”

四、通山縣落實財政惠民政策存在的問題

（一）基層財政所難監(jiān)管

1.管理分散難監(jiān)管。基層財政所僅負責農業(yè)支持保護補貼一項，其他惠民補貼管理各自為政，都由相關主管部門負責資金申報核定流程，最后向縣財政部門提供對象發(fā)放花名冊，由財政局統一發(fā)放。因此，基層財政所對其他項目惠民資金的申報、審核、發(fā)放等情況毫不知情。

2.資金信息難通達。惠民補貼發(fā)放由主管部門管理，信息平臺也在主管部門，基層財政所如果要采集各村必備信息，還得依靠主管部門提供。雖然去年開始運用大數據對比實施監(jiān)管，但購買房產、車輛以及戶籍等信息不能與財政惠民資金信息共享，且屬于個人穩(wěn)私，只有紀委辦案才能到相關部門調用大數據平臺，財政部門難以運用大數據現代監(jiān)管手段進行監(jiān)督。

3.監(jiān)管流程難精細。雖然財政部門近年來實施了信息通達、公開公示、抽查巡查三大機制，但是沒有建立抓實抓細的操作辦法和工作流程。基層財政所直接掌握基本信息情況較少，又無工作流程，不知怎么運行資金監(jiān)管工作，缺乏監(jiān)管手段，現行監(jiān)管數據資料只能依靠主管部門采集最原始的信息，財政所難以做到實時監(jiān)管，更談不上實施全過程監(jiān)管。

（二）補貼信息公示難到位

1.公示內容不全面。農村除建立了農業(yè)支持保護補貼、農村低保固定公示欄外，其他惠民資金發(fā)放公示內容不全面、區(qū)域范圍不廣，群眾對補貼發(fā)放情況不清楚，對補貼發(fā)放滿意度不高。

2.公示背景不清楚。在惠民補貼發(fā)放過程中，有不少農戶家庭收入隱瞞不報，雖然將農戶姓名、補貼種類、金額進行了公示，但對其家庭背景不清楚，很難掌握其家庭困難狀況。如有些農戶家庭條件好，有房有車，仍然享受扶貧政策。通過大數據對比，目前已有210名城鄉(xiāng)居民主動退出“人情保”、“關系補助”、“照顧指標”。

3.公示時間不及時。有的惠民補貼發(fā)放信息在事后進行公示，發(fā)現補貼對象信息有誤，不及時整改到位。有的惠民資金發(fā)放不公示，只有村干部、享受對象戶知曉。有的公示流于形式，將補貼發(fā)放表張貼出去拍照“留痕”，還未讓群眾看到結果就不見了。有的沒有建立固定的公示欄，內容張貼不牢固。

4.權責清單公示不到位。各地沒有制定村級組織和村干部權責清單，村干部分配惠民資金的依據、程序、流程等過程沒有在公示欄上“曬一曬”，群眾對情況不熟悉，難以監(jiān)督村干部是否按權責清單履職，落實惠民政策是否公平公正。

（三）政策設計難對接

1.政策缺乏指向性。惠民政策設計并不符合現代農業(yè)和新農村發(fā)展的需求，惠民計劃制訂缺乏目標指向性，帶有行政色彩，難以體現目標發(fā)展效益和資金使用效益。目前基本是哪里有問題就出臺相應的“補救”政策，有點頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的味道。

2.政策缺乏精準性。一是施策不夠精準，出現政策執(zhí)行偏差，把不符合條件的對象納入保障范圍。如建檔立卡貧困戶審定，有的地方掌握基本信息和識別不準確，本應納入范圍的卻沒有納入范圍，鎖定貧困戶不精準。二是農村低保不走程序，把關不嚴，出現了“人情保”、“關系保”等問題。三是制度銜接不及時，實施進度不同步。如城鄉(xiāng)醫(yī)療保險費出現人員交叉重復參合現象突出。起初，有的地方農村低保重新評議，農村醫(yī)保已征收，評上的低保又要退款。后來精準扶貧戶又來新政策，建檔立卡貧困戶每人只交保費75元，縣財政負擔75元，又要退還農戶75元，使低保戶、精準扶貧戶、參加醫(yī)保人員等信息難以銜接，形成錯綜復雜的局面。

3.政策缺乏實效性。當前惠民資金雖然種類多，但項目額度小，存在“撒胡椒面”的問題。農業(yè)部門實施的測土配方施肥、耕地保護與質量提升、農民專業(yè)合作組織、水稻集中育秧、特色產業(yè)發(fā)展等項目，每年安排的各個項目總額約20萬元至60萬元不等，單個項目分配給貧困縣僅幾十萬元，到縣級又進行“二次”分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，資金級級分解，難以發(fā)揮使用效益，難以解決實際問題。

（四）保障不力難執(zhí)行

1.服務保障難到位。就基層財政所而言，基層財政隊伍總體上是好的，但也有部分干部在作風上要求不嚴，有的專管員服務、擔當意識不強，群眾觀念淡薄，對惠民政策具體標準和掌握不準，組織驗收和認定對象不精準，導致惠民政策落實不到位，資金管理不到位。同時，基層財政部門監(jiān)管力量薄弱，當前財政所人員老化問題越來越突出，新生力量補給不及時，普遍存在著業(yè)務力量薄弱，加之財政所工作人員參公問題至今懸而未決等，一定程度上影響了干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。endprint

2.運轉保障難到位。就村級組織而言，面臨著村級運轉經費保障不足和村干部待遇低的問題。村級組織事務繁雜，任務艱巨，村級轉移支付又少，根據基層實際情況，每個村運轉經費缺口大約在7--10萬元。村主職干部雖然享受副鄉(xiāng)級工資待遇，但村副職工資沒有提高，大多數村副職干部思想有顧慮，工作較為被動。

3.配套資金難保障。近年來國家惠民資金投入越來越多，但總量仍顯不足，項目資金補助標準偏低，配套資金占比過大，縣鄉(xiāng)財政落實惠民政策比較困難。通山縣屬于比照享受國貧縣待遇的省級扶貧開發(fā)重點縣，可用財力十分有限，需要配套的項目很多，所需配套資金難以到位。如一事一議、以錢養(yǎng)事、美麗鄉(xiāng)村建設、農村公共服務運行維護等項目資金，仍然要求本級預算安排配套上級獎補資金規(guī)模的20%，否則考核扣分。若本級預算安排配套資金有所增加，考核還會加分獎勵。

五、提高財政惠民政策效能的建議

（一）強化基層服務，促進惠民政策落實。

惠民政策落實工作關鍵在基層、重點在基層。基層財政所在落實惠民政策上應負主體責任，要發(fā)揮專管員“派”“駐”的優(yōu)勢，就要求專管員認真履行工作職責，及時掌握惠民政策內容，做好惠民政策宣傳，抓好政策資金落實，誠心實意服務群眾。要通過崗位能力培訓，持續(xù)加強業(yè)務知識培訓，提高為民服務的本領和能力。同時，要強化村級組織建設。應切實抓好村級組織管理和隊伍建設，提供政策、資金等服務，為他們創(chuàng)造更好的工作環(huán)境，讓村級組織專心抓集體經濟發(fā)展、惠民政策落實等農村經濟發(fā)展大事。關鍵問題還是要保障村級正常運轉，壓縮非生產性支出，重點保障村干部工資，提高村干部待遇，保障村級組織運轉經費。

（二）科學設計補貼制度，放大惠民政策效應。

建議對現有惠民政策進行調整和完善，出臺管長遠、易操作、見實效的管理辦法和制度，提高惠民政策的指向性、精準性和實效性。一是解決惠民政策碎片化問題。要適應經濟發(fā)展新常態(tài)、順應農業(yè)新形勢，科學設計惠民政策制度，提高政策目標的精準度，將類別相同、操作相似、作用相近的資金進行實質性整合，適度減少項目數量。二是解決惠民補貼管理混亂問題。要堅持“誰申報項目、誰確定項目、誰核實數據、誰使用資金、誰負資金監(jiān)管主體責任”的原則，明確業(yè)務部門、財政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責和管理權限，避免“上責下移”和“專責下移”。業(yè)務部門對發(fā)放對象、補貼面積、發(fā)放金額真實性負責；財政部門確保資金及時發(fā)放，對惠民資金進行程序性、合規(guī)性審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會上報的申請資料進行審查、公示，對基礎資料數據的真實性負責；財政所按照“不越位能擔當”的原則，建立專管員履職責任清單制度，明確專管員的職責和要求。三是解決惠民政策執(zhí)行偏差問題。要正確處理好政府與市場的關系，將農業(yè)保險等市場化運作的惠農政策回歸保險公司負責，在投保環(huán)節(jié)中不搞攤派，杜絕用行政任務代替農戶自主自愿投保，減少部門干預，淡化惠民補貼下指標、比進度等行政色彩。

（三）建立補貼網絡平臺，推進基礎信息共享。

要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、財政部門、項目主管部門和金融機構等互聯互通的網絡平臺，由縣財政信息中心提供技術支持，保證信息系統維護，并充分利用基礎數據庫等財政信息管理系統。基礎信息庫一經建立，不得隨意更改，若需要變動，由享受補貼對象填寫“一折通”信息變更申請表，由村組織填寫審核意見，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶口所在地派出所、代發(fā)金融機構等審核簽字，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報縣財政局審定后，再變更相應信息數據，相關信息必須與金融部門保持一致，確保數據準確無誤。

（四）加強財政資金監(jiān)管，提高惠民政策效率。

為了使惠民政策真正惠及于民，要進一步加強強農惠農資金和民生資金監(jiān)管。一是推行公開監(jiān)管。要把農戶的惠農補貼發(fā)放信息，通過各種新聞媒體、門戶網站、政務公開欄等方式廣泛地進行公開，接受群眾監(jiān)督，保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，讓惠民補貼在“陽光”下發(fā)放到戶。二是運用數據監(jiān)管。通過運用大數據方式，對惠民政策落實情況開展集中監(jiān)督檢查。通過采集、整合、比對，落實惠民政策相關數據信息，查處違紀違規(guī)問題，為惠民政策落實提供紀律保障。三是強化責任監(jiān)管。嚴格執(zhí)行財政涉農資金管理相關法律法規(guī)和政策制度，堅持事權與支出責任相適應，實現權力與責任對等，落實省級下放審批權限，賦予縣級統籌使用財政涉農資金的權力，強化縣級監(jiān)管責任。

（作者單位：湖北省通山縣通羊鎮(zhèn)財政所、通山縣南林橋鎮(zhèn)政府）

責任編輯：欣文endprint