關于黑龍江省農墾系統移交辦社會職能改革的思考

付英彪

摘要：為加快推進黑龍江省農墾系統移交辦社會職能改革工作，黑龍江省財政廳組織業務骨干專程赴海南省，考察學習該省農墾系統移交辦社會職能改革工作，了解和掌握海南農墾“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”情況，尤其是辦社會職能改革方面的做法和經驗。通過學習海南省的成功經驗，結合黑龍江省實際情況，謀劃黑龍江省農墾改革。

關鍵詞：農墾；社會職能；改革

為加快推進黑龍江省農墾系統移交辦社會職能改革工作，黑龍江省財政廳組織業務骨干赴海南省，考察學習該省農墾系統移交辦社會職能改革工作，了解和掌握海南農墾“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”情況，尤其是辦社會職能改革方面的做法和經驗。

一、海南省農墾基本情況

（一）中央下劃海南經費情況。從2008年起，中央將海南農墾管理體制由省部共管調整為海南省全面管理，并相應核定了下劃經費，具體包括以下三部分：

1.下劃基數。一是中央財政依據海南省農墾總局2008年部門預算，在收入來源方面僅考慮了財政撥款，在支出方面，考慮墾區基本支出（人員經費、公用經費）、項目支出（墾區公檢法、教育經費及墾區公益事業）和解決歷史遺留問題等三方面因素，2008年12月，財政部核定了海南省農墾下劃基數。二是在2009年，從2008年一次性追加給海南省項目預算指標中，將農村稅費改革補助調出，納入下劃基數。三是在2013年，經過海南省積極爭取，中央財政考慮農墾企業養老金缺口較大，在原下劃基數基礎上，又增加了一塊。

2.補助一次性綜合財力。在核定下劃基數可以保證經常性支出的基礎上，考慮海南農墾由地方管理后將相應增加企業職工和農墾居民的企業職工養老保險、居民醫療保險、最低生活保障等民生支出，加重了海南財政負擔，為此，海南省財政部門會同農墾總局向中央財政申請一次性財力補助。考慮上述因素，中央財政安排其一次性綜合財力補助，用于幫助解決海南農墾歷史遺留問題和改革發展中的問題，分五年到位。

3.專項資金。2008年以來，中央財政除核定其下劃基數和一次性財力補助外，每年還通過下達預算指標的方式安排專項資金支持農墾農業產業化、購房補貼等工作。

（二）省對市縣教育移交情況。

1.中小學整體移交地方情況。2009年7月至2010年9月，墾區完成了義務教育中小學校移交地方管理工作，目前劃轉的學校均已融入到相關市縣教育體系。2010年9月至2014年1月，墾區完成了省農墾中學、省農墾實驗中學、省農墾加來高級中學三所普通高中移交省教育廳管理工作。一是符合條件的成建制整體移交。農墾中小學校的機構、人員、資產和管理職能先由移交雙方聯合認定后，對符合條件的一并移交給所在市縣的地方政府管理。其中：人員由雙方認定后分類接收，對未取得教師資格證、超編進校等人員不移交地方，由省農墾總局妥善安置；資產全部無償劃轉地方政府；債務不移交地方，由省農墾總局承擔償還責任。二是人員待遇平穩銜接。移交地方后，教師工資、福利待遇等執行接收地區政策標準。原有標準高于地方的，維持其原有保障水平不降低。同時，學生享有與當地公辦學校學生平等的受教育權利和教育資助政策。三是日常辦學經費按生均標準劃入地方基數。移交地方管理的義務教育學校公用經費、校舍維修改造、貧困寄宿生生活補助等資金，按現行政策規定應由市縣政府負擔部分，核定列入經費移交地方補助基數；非義務教育學校的公用經費，原則上按照屬地生均標準核定，列入經費移交地方補助基數。

2.幼兒園教育管理職能移交地方情況。2009年，墾區中小學移交地方時，并未將幼兒園納入移交范圍。2016年1月至2017年4月，墾區將農場所屬公辦幼兒園的教育職能，移交給市縣政府管理。職能移交后，幼兒園仍作為公辦性質的國有企業辦園，接受所在地教育行政部門的業務指導，但不列為接收地的事業單位管理，辦園經費按原有渠道解決。

（三）省對市縣醫療機構移交及經費劃轉情況。

1.省農墾直屬三家醫院移交情況。2016年省農墾總醫院移交海南醫學院管理，省農墾三亞醫院移交省衛生計生委管理，省農墾那大醫院移交儋州市政府管理。具體做法：一是按現狀成建制整體移交。機構、編制、人員、資產和債務等按現狀，由省農墾總局成建制整體移交。二是身份、待遇不變。移交后，移交人員的身份性質、級別、專業技術職稱、聘用崗位等級保持不變，工資和福利待遇按照有關政策標準執行。三是財政資金的劃轉。從2016年起，省農墾總局停止安排和撥付移交三所醫院各項資金。省財政按照省農墾總局2015年實際撥付三所醫院資金數額扣減省農墾總局財政預算基數劃轉給屬地政府。

2.農場醫院、防疫站、衛生所移交情況。2016年，全省各國有農場醫院、防疫站和衛生所均按現狀成建制移交屬地市縣政府管理。移交后的機構性質不變，人員身份不變。人員移交方面：在冊在崗人員，原則上要隨著國營農場醫療衛生機構移交地方管理；在崗不在冊的非專業技術聘用人員原則上不列入移交范圍，在崗不在冊的專業技術聘用人員由屬地市縣政府根據用人單位的崗位需求情況，結合有關規定具體制定處理辦法；在冊不在崗以及自動離職人員不列入移交范圍。資產移交方面：以2015年7月22日為人員、資產登記造冊的基準時間，截至正式移交之日止，全省農場醫院、防疫站、衛生所的國有資產（包括土地、房屋設備、債權債務等），從農場剝離后按照當時的現狀無償劃轉產權，一次性整體移交給屬地市縣政府管理。經費撥付方面：正式移交后，農墾補貼和公共衛生補助經費由農墾劃轉屬地政府撥付。

（四）農墾土地相關收入彌補養老保險缺口情況。海南省農墾企業養老保險移交市縣管理以來，繳費職工人數逐年減少，退休人員不斷增多，基金收不抵支日趨嚴重。為確保離退休人員養老金按時足額發放，增強養老保險基金可持續運行能力，海南省制定了《海南省人民政府辦公廳關于印發海南省城鎮從業人員基本養老保險省級統籌調劑金管理暫行辦法的通知》（瓊府辦〔2017〕66號），明確農墾土地相關收入作為省級統籌調劑金來源，省農墾投資控股集團有限公司取得的相關土地凈收益，按一定比例繳入省級統籌調劑金，用于彌補各市縣養老保險基金收支缺口。endprint

（五）“居”的情況。2016年，海南省創造性地提出通過設“居”這一基層社會治理方式加快推進農墾社會職能移交，完成了東昌等83個“居”設立工作，實現墾區農場設“居”全覆蓋。省財政每年撥付資金支持各市縣承接農場社會管理職能。

農場社會管理屬地化改革主要目的是實現“政企分開”、“社企分離”。但農場所承擔的社會管理和公共服務職能如何從企業中剝離，盡管探索多年，仍未得到徹底的解決。在省委、省政府的高度重視和正確領導下，特別是在省委副書記、省深化海南農墾管理體制改革領導小組組長李軍同志的有力指導下，經過東昌、藍洋等農場改革試點探索，海南省采取了有別于當前城市和農村傳統意義上村（居）委會群眾自治模式，創造性地提出設“居”為社會治理單元的社區治理新模式。

“居”作為社會治理的單元，是管理區域范疇。為便于管理和服務，按農場人口規模、區域范圍，原則上一個農場劃定一個居，規模較大、人口較多，且相對獨立的農場分場可單獨劃定一個居。在居的管轄范圍內，形成一個在黨的領導下集居民自治、社會管理和公共服務為一體的基層社會治理體系。

二、對黑龍江省推進農墾改革的啟示

（一）明確劃轉經費測算的基本原則。

一是在省編制和人社部門明確農墾人員編制和身份的基礎上，為確保市縣能接得住，省級財政統一明確測算劃轉經費的基本規則，接收市縣與農墾對接后按規則測算經費后，由省級財政部門會同行業主管部門進行合規合理性審核。二是按接收教育、衛生等社會職能所在市縣同類機構的支出標準測算下劃經費，并將其做為基數。同時，考慮下劃后工資、津補貼調整及養老、醫保及其他必要支出等還將增加市縣支出，申請采取“基數加增長”的方式核定移交辦社會職能所需經費。

在基數測算方面，包括三個部分： 1.人員經費（工資福利支出和對個人及家庭補助支出），按定崗定編人數，本著“就高不就低”原則，按所在市縣同類人員的工資、醫療保險、養老保險、住房公積金、提租補助等標準核定。2.商品服務支出，按定員定額標準和相關人數確定。3.項目經費，按所在市縣同類單位前五年平均水平確定。

在增長比例測算方面，按農墾系統同行業財務決算實際支出（人員、公用及項目經費）前五年遞增率確定。

（二）教育移交測算方法及劃轉意見。

1.中小學校成建制移交地方管理。農墾中小學的機構、人員、社保、資產和管理職能整體移交給所在市縣政府管理。移交地方后，學校納入地方政府管理的同類公辦學校序列，繼續承擔原有教育職能。

一是經費測算基本方法。在職人員經費：依據現行標準核撥，對移交雙方共同認定屬于移交范圍的在職教師，基本工資、政策性津補貼、績效工資、社會保險等執行屬地同類學校政策標準，原有標準高于地方的，應確保原保障水平不降低。安排翹尾增量補助，考慮到未來工資上調及職級晉升等增支因素，擬按接收地同類學校近5年教師工資的平均增幅，安排翹尾增量補助。公用經費，根據中小學校在校學生人數，按照國家和省規定的普通小學、普通初中、普通高中年生均公用經費財政撥款標準分別為860元、1060元、1600元（高中不含學費收入），以及中央、省、市縣分擔比例劃轉地方承擔部分。其他經常性項目經費：按照屬地同類學校財政撥款安排的經常性項目支出近5年平均水平核定，原有水平高于地方的，維持原基數不變。

二是資產和債務劃轉意見。資產無償移交地方。在移交雙方共同對學校資產及債務情況清查核實的基礎上，對流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和在建工程等國有資產，實行成建制無償劃轉產權，一次性整體移交屬地市縣政府管理。債務保留農墾償還。考慮2008年至2009年中央已基本完成了對國有農場的“普九”債務化解，同時要求堅決制止國有農場義務教育學校新增債務，本著“誰舉債、誰償還”的原則，對移交前發生的債務，由省農墾總局繼續承擔償還責任。

三是做好社保接續工作。社會保險關系移交前，省農墾總局要足額結清欠繳的社會保險費，保證移交地方后社會保險關系順利接續。

2.職業院校及幼兒園按行業辦學劃歸地方教育業務指導。考慮發揮行業辦學優勢和管理特色，參照海南省經驗做法，對農墾系統所屬的高等職業院校、中等職業學校、幼兒園，按企辦學校（幼兒園）性質劃轉所在市縣政府管理，學校（幼兒園）接受所在地教育行政部門業務指導，經費來源按原有渠道解決。

（三）醫療衛生移交測算方法及劃轉意見。

1.經費測算基本方法。一是差額補助醫院。農墾總局（含所屬管局）和屬地財政對醫院人均補助標準采取“就高”原則，在考慮取消藥品加成減少收入因素基礎上，按照前五年基本支出增幅測算補助資金。二是定額補助基層醫療衛生機構。擬參照屬地基層醫療衛生機構政府兜底補助相關規定，補助經費應保障其正常運轉。

具體操作辦法：一是差額補助醫院經費測算。以醫院2016年農墾總局及所屬管局補助在職人員總額和農墾各醫院在職人員數量為基數，測算出醫院人均補助標準。以屬地財政對當地醫院在職人員投入總額和屬地各醫院在職人員數量為基數，測算出醫院人均財政補助標準。同時考慮實施公立醫院綜合改革后醫院取消藥品加成后減少的合理收入（按照2016年藥品費的15%測算），以2012至2016年五年間“就高”原則確定補助醫院基數的基本支出年均增幅為參考，測算需補助資金額度。二是基層醫療衛生機構經費測算。以2016年屬地基層醫療衛生機構支出情況（基本及項目支出）和在職人員數量為基數，測算基層醫療衛生機構人均開支標準。同時以2012至2016年五年間基層醫療衛生機構基本支出的年均增幅為參考，測算出需補助資金額度。

2.資產負債移交。比照海南省的做法，資產和負債由農墾總局整體移交地方。

3.做好社保接續工作。社會保險關系移交前，農墾總局要足額結清欠繳的社會保險費，保證移交地方后社會保險關系順利接續。

（四）其他。針對黑龍江省農墾總局養老保險入不抵支的嚴峻形勢，一是懇請國家對黑龍江省農墾總局由于贍養比高等原因形成的養老保險缺口給予補助；二是借鑒海南省農墾相關土地凈收益的一定比例繳入省級統籌調劑金，用于彌補各市縣養老保險基金收支缺口的做法，出臺政策要求黑龍江省農墾總局相關土地凈收益也拿出一定比例用于彌補農墾系統養老金缺口。

（作者單位：黑龍江省財政廳農業處）

責任編輯：凌玉endprint