宿州市農村土地流轉的實踐與思考

王旺

摘要：宿州市土地流轉工作起步較早，截至2017年3月，全市土地流轉面積達399.98萬畝，占家庭承包土地面積的44%。宿州市土地流轉工作在十幾年的過程中積累了豐富的經驗，尤其是在財政支持土地流轉方面取得了很大的成果。宿州市財政支持農村土地流轉的具體做法值得借鑒。

關鍵詞：土地流轉；財政支持；宿州市；合作社

宿州市位于安徽省北部，屬中原經濟區和淮海經濟區。宿州市土地流轉工作起步較早，截至2017年3月，全市土地流轉面積達399.98萬畝，占家庭承包土地面積的44%。

一、宿州市土地流轉的特點

從調研的情況來看，宿州市土地流轉呈現以下特點：

（一）流轉主體多元化。除農民參與農村土地流轉外，宿州市越來越多的現代農業產業聯合體、農業企業、專業合作社、家庭農場、專業大戶等都參與進來，并且成為土地流轉的重要參與者。截至2016年底，宿州市新型農業經營主體流轉土地占流轉總面積的70%以上，農戶自發轉讓占土地出讓面積的25.8%。如宿州市意利達農業科技專業合作社流轉1066.7公頃，其中農民以入股形式流轉203.3公頃，托管農民土地181.5公頃，真正形成了“生產分散在戶，服務統一在社”的農業規模化經營機制。

（二）流轉形式多樣化。宿州市農地流轉有轉包、轉讓、租賃、互換、入股、代耕及其他形式。截至2017年第一季度，轉包、轉讓、租賃、互換、入股、代耕及其他形式，所占流轉總面積依次為128.93萬畝、7.46萬畝、206.33萬畝、30.96萬畝、15.24萬畝、11.06萬畝，占比分別為32.23%、1.87%、51.59%、7.74%、3.81%和2.77%。其中，轉包和租賃是宿州市最普遍的流轉形式，兩項合計占83.82%。

（三）經營效益顯著。通過創新農業經營主體，培育家庭農場，目前全市已認定家庭農場295個，其中，從事種植業的有165家（糧油生產83家、蔬菜瓜果種植79家、綠化苗木種植3家），養殖業130家，有力促進了全市農業規模化經營。

二、宿州市財政支持土地流轉的方式

（一）加大財政補貼力度。為支持全市農村土地承包經營權確權登記工作順利開展，宿州市財政局2016年撥付1716萬元土地確權市級配套補助資金，用于農村產權流轉交易市場建設和農村承包土地確權工作補助。據了解，農村產權流轉交易市場補助，按每縣區5萬元標準和每鄉鎮（園區）3萬元標準補助，共計312萬元；農村承包土地確權工作補助，按四個縣確權面積每畝2元標準補助，共計1379萬元。從2013 年起，宿州市開展了涉農保險專項補貼試點工作，2014 年試點范圍擴大到全市已認定的 462 家糧食生產家庭農場，試點面積 17.3 萬畝。

（二）助力農機發展，提高機械化率。2016年，宿州市對深松機、玉米收獲機械、撿拾壓捆機、秸稈粉碎還田機實行敞開補貼。全年共落實補貼資金1.68億元，補貼大中型拖拉機、谷物收獲機械、旋耕播種機等播種機械以及各類秸稈綜合處理機械9630臺（套），受益農戶8208戶，拉動農民投入6億元。在農機購置補貼政策的帶動下，全市土地流轉的進程進一步加快，綜合機械化水平達到87.1%。

（三）扶持農業合作社，打造農業產業聯合體。對加入聯合體的農民合作社、家庭農場用于擴大生產經營的當年實際貸款發生額，宿州市財政局給予一定的貸款貼息；對聯合體成員當年新建連棟溫控大棚等農業設施建設項目，給予一定獎補；對擁有 30 臺（套）以上農業機械、機庫棚使用面積在 300 平方米以上的聯合體內農機專業合作社，給予一定獎勵。宿州市財政每年安排現代農業專項資金 2000 萬元、農業產業化龍頭企業貸款貼息資金 1500 萬元，多方面對聯合體建設給予扶持。

（四）推進人才建設。宿州市安排專項培訓資金，加大對新型農民的培訓力度。2016 年，全市新型農民培訓3910人，其中職業農民3010人、新型農業經營主體農產品電商人才900人。職業農民主體中，生產經營型職業農民1360 人、專業技能型職業農民500人、專業服務型職業農民1150人。電商人才主要培訓對象包括：種養大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業中從事農產品電子商務的技術人員和管理人員，以及返鄉農民工、大中專畢業生和退伍軍人等。對新型農民培訓，省級以上獎補資金實行直補培訓機構的辦法，其中，生產經營型職業農民培訓按人均 3000 元、專業技能型和專業服務型職業農民培訓按人均 1000元、電商人才培訓按人均2000元的標準進行獎補。

（五）探索并建立村級公共服務運行維護機制。為了配合土地流轉工作的順利開展，深化農村綜合改革示范試點工作，宿州市在埇橋區24個鄉鎮282個村居試點，及時了解全區69個貧困村的實際需求，以問題為導向，優先安排支持全區69個貧困村農村公共服務運行維護資金1035萬元，用于農民群眾最急需、受益最直接的村級道路損毀修復、環境衛生整治和公共文化設施建設，建立村級公共服務運行維護機制。從2017年起，逐步將試點范圍擴大到全市農村公共服務各個領域。

三、宿州市財政支持土地流轉存在的問題

（一）財政專項資金補貼額度不高。各地用于扶持農村土地流轉的專項資金雖然在逐年增長，但規模仍然較小。宿州市規定，每戶在年度內可申請補貼機具臺數不超過3臺（套），農業生產經營組織在年度內可申請補貼機具臺數不超過10臺（套）。同時，受財力制約，一些縣級配套扶持資金不能及時到位。

（二）支出結構不合理，補貼資金發放過于集中。從宿州市財政支出構成上看，結構不夠合理，大部分財政支出集中在少數龍頭專業合作社，小型農業專業合作社得到的財政支持較少。從支持項目看，宿州市財政扶助農民專業合作社發展農業的項目設立類別不清晰，項目設置缺乏科學性與統一性，具有隨意性，農民專業合作社申報項目難以明晰；申報流程冗長，項目資金到位需要經過一系列渠道，有的需要一年的時間才能完成項目流程。

（三）財政支持渠道過于分散。目前，財政支持土地流轉的資金分散在財政局、農委、土地局、勞動局、民政局、扶貧辦等十多個政府職能部門，實施主體過于分散。在項目、資金的分配上具有較大的隨意性和盲目性，人為因素較大，制度被削弱。

四、加強財政支持土地流轉工作的建議

（一）細化財政扶持標準，建立差別化扶持政策。從流轉后經營情況看，規模流轉的土地（100 畝以上）基本上以經濟作物、良種繁育和苗木花卉為主，種植糧食作物的并不多。為了解決當前土地流轉中“非農化”、“非糧化”的傾向，財政部門應提高種糧補貼標準，區別種糧戶與其他農戶的補貼標準，讓種糧戶更有積極性。

（二）加強財政資金發放程序管理，確保資金及時足額撥付。各級財政部門要統籌安排資金，避免資金集中撥付。以農機補貼為例，兌付資金的頻率應該提高到每月2—3次。同時，要加強對資金撥付流程的監督，嚴格落實責任追究制，提升信息透明度。

（三）充分發揮財政補貼的引導作用。鑒于財政補貼資金的公共性、有限性，建議注重發揮財政補貼的示范引導作用。補貼要直接，可參照國外主要對農場主等經營主體直接補貼的做法，加大直接補貼比重。增強財政補貼公平性，避免將財政資金集中在少數龍頭專業合作社，應該加大對小型農業專業合作社財政支持力度，從需求角度促進農村土地流轉。

（四）完善農村土地流轉風險保障制度。為防止土地流入方經營不善而損害農民利益，應當建立由財政部門牽頭、土地流入經營方參與的土地風險保障基金，允許土地流轉受讓方參加政策性農業保險等。