農村金融改革的創新之舉：土地收益保證貸款

李軍國

摘要：破解“三農”問題，金融先行。對農業大省而言，更是如此，要率先實現農業現代化，必須要突破資金瓶頸，改變農村存量巨大的產權長期處于閑置或低效利用的狀態，同時解決由于缺乏有效的抵押資產而出現的“擔保難、融資難、融資貴”的問題。為解決上述問題，2012年8月， 吉林省在農村土地收益保證貸款方面進行了大膽的探索，在梨樹等十幾個縣（市）率先開展土地收益保證貸款試點。幾年來，試點改革探索取得了明顯成效，形成了“農民得實惠、銀行得效益、政府得民心”的局面。本文就推廣農村土地收益保證貸款的現實意義，實施土地收益抵押貸款中存在的問題和風險防范，完善土地收益保證貸款需要解決的問題及政策建議進行了全面闡述。

關鍵詞：農村金融改革；土地收益保證貸款

破解“三農”問題，金融先行。對農業大省而言，更是如此，要率先實現農業現代化，必須要突破資金瓶頸，改變農村存量巨大的產權長期處于閑置或低效利用的狀態，同時解決由于缺乏有效的抵押資產而出現的“擔保難、融資難、融資貴”的問題。2012年8月， 吉林省在農村土地收益保證貸款方面進行了大膽的探索，在梨樹等十幾個縣（市）率先開展土地收益保證貸款試點。幾年來，試點改革探索取得了明顯成效，形成了“農民得實惠、銀行得效益、政府得民心”的局面。

土地收益保證貸款，是指在不改變土地的承包權性質和農業用途的前提下，農戶自愿將其一部分土地經營權流轉給具有農業經營能力的縣級物權融資農業發展有限公司，物權融資公司再將土地轉包給該農民經營，并向金融機構出具愿意與農民共同償還借款的承諾，金融機構按照統一的貸款利率，向農戶提供貸款的模式。

換句話說，土地收益保證貸款即農民按自己意愿將土地經營權轉讓給第三方，第三方向銀行出具對農民貸款負連帶保證責任的承諾，最后由銀行發放貸款給農民。

一、土地收益保證貸款的現實意義

土地收益保證貸款作為農民融資突破性的嘗試和探索，是吉林省農村金融改革的創新之舉。這項金融創新對破解當前我國農村金融困局，加快實現農業現代化具有重要的現實意義。

一是實現土地制度創新與金融創新的結合。應當說，土地既是農民最重要的資產，也是最有價值的，它的價值和功能，過去我們一直沒有利用好，成為“沉睡的資本”，造成了農民“守著金山去要飯”的尷尬局面。而土地收益保證貸款就解決了這個問題，它把農村土地融入到現代金融體系之中，將農民預期收益與金融連在一起。這樣，不僅突破農村有效抵押擔保物不足的問題，而且盤活了農村土地資源，農民土地權益資產資本化，實現了農村金融改革創新的突破。

二是拓寬了農村的融資渠道。以前農民貸款可選擇的渠道很少，難就難在沒有抵押、沒有擔保，而農民以土地的預期收益權取得貸款，滿足了農民對信貸需求。土地收益保證貸款單筆貸款額度上限為5萬元，最低限額為1000元，若農民實際擁有土地面積較多，可適當突破5萬元額度；授信額度按照借款人擁有的2/3土地（以土地證為準）的流轉收益評估值的70%，再乘以貸款年度。土地在轉包期間，種糧補貼仍屬于農民。

三是有效地降低農民貸款成本。它的最大的好處是不用找保人，不用還人情，節省了時間和費用。目前，土地收益保證貸款推行的利率，一年期7.8%，三年期7.995%，五年期8.32%，大大低于其他貸款利率。與信用、互保類貸款年利率12%，資金互助社貸款利率18—24%，民間借貸利率18—36%相比，貸款利率明顯低了很多，有利于調動農民發展生產的積極性，成為農民致富的“金鑰匙”。

四是提高了涉農金融部門向農民貸款的積極性。土地收益保證貸款是風險最小、收益最大的改革，因為每戶農民在貸款時，必須留下1/3的糧田以保證基本收入，即使不能按時還貸，也只是暫時失去土地的經營權，貸款償還后土地的經營權又重新回到農戶手中。并且，金融機構可以根據農戶的信用狀況對貸款對象進行篩選，物權融資公司也承擔連帶責任。由于土地收益貸款風險可控，能保障金融機構的利益，所以，它吸引了多家金融機構開展此項業務。目前省農業信用聯社、吉林銀行、省農行、省中行、郵儲銀行等多家金融機構積極參與此項貸款。

五是促進了現代農業的發展。土地收益保證貸款，不僅為農戶發展養殖業、運輸業、棚膜經濟、合作社等多種經營給予資金支持，而且有效地解決了農民融資難、融資貴的問題，它對促進土地流轉，實現土地經營規模化、集約化，提高農村生產力的整體水平，拓寬農民生產經營的選項權，推動農村經營模式的多元化和高科技的推廣使用，推進城鄉一體化發展都起到了促進作用。

二、完善土地收益保證貸款需要注意解決的幾個問題

雖然吉林省以土地收益保證貸款的金融改革創新試點取得了一定的成效，但還存在許多不容忽視和迫切需要解決的問題。

1.關于防范金融風險和法律風險的問題。盡管土地收益保證貸款突破了《物權法》、《土地承包法》的法律障礙，對貸款各環節進行了周密設計和風險防范，對貸款的風險做到了有效控制，但風險共擔和利益共享的機制尚未建立，隱性貸款風險過度集中于政府主導的物權融資公司。隨著貸款規模擴大和土地承包期臨近，如果土地流轉不及時，或出現一些流轉執行過程中的問題，由政府全額出資的惠農保障基金就會承擔代償風險，甚至還會因土地流轉不利而出現虧空而難以為繼。因此，亟須建立起物權融資公司和金融機構的風險共擔機制、利益共享機制。建議由物權公司和金融機構雙方協商，建立風險共擔機制。由金融機構承擔信貸調查風險和人員道德風險；物權公司承擔土地經營權收回、拍賣風險；建議物權公司、金融機構和農經站三方建立利益共享機制，將金融機構利息收入和土地經營權掛牌流轉溢價收入的一部分作為風險補償金反哺給物權公司和農經站，以補償物權公司和農經站的運營成本。要高度重視土地收益保證貸款試點過程中可能涉及到的法律問題，進一步加強對法律問題的評估、分析和論證，確保土地收益保證貸款的每個環節、每個領域和每個類型依法合規。

2.關于惠農保障基金的籌措使用管理問題。由于土地收益保證貸款開辦時間較短，暫時未出現代償風險，惠農保障基金也沒有發揮實際的代償作用。從發展看，一旦出現大面積的集中違約風險，物權公司的10萬元注冊資金無法承擔代償責任，這樣，勢必會影響到政府的信用。因此，建議省金融辦和財政廳牽頭，會同物權公司和金融機構等相關部門盡快研究出臺《惠農保障基金管理辦法》，對惠農保障基金的管理權屬、審批程序和使用標準做出明確的規定，以利于風險出現后的及時補償。就土地收益保證貸款而言，除了解決融資公司的發展問題，明確它的資金來源和支持，提高它的保障服務水平外，還需進一步增加保障資金的投入，提高貸款的能力。同時，要積極探索籌措惠農保障基金渠道，建議物權公司適當時機引入社會資本，補充風險保障基金，代替政府承擔違約風險，并采取公司治理模式，實行市場化運作，降低政府的負擔。

3.關于物權融資公司性質和運營機制問題。要看到土地收益保證貸款是政府服務與市場結合的產物。土地收益保證貸款由省級政府部門組織推動，物權融資公司由縣級政府部門牽頭并協調有關單位設立，并在相關政府部門領導下開展工作，土地預期收益評估主要由鄉鎮政府主持完成。雖然政府主導的公益性物權融資公司模式為土地收益保證貸款順利實施提供了強有力的保障，但由于物權融資公司的非營利性有悖于有限責任公司的經營原則，其未來發展方向，甚至能否持續生存下去存在一定的不確定性。特別是隨著土地收益保證貸款的廣泛推廣，土地承包期限的臨近，土地收益保證貸款的風險會逐步累積并顯現。因此，需要進一步明晰物權公司的性質和運營機制。初期發展雖離不開政府主導，但未來發展要靠社會和市場的力量，一旦條件成熟，物權融資公司就要完全按照公司化進行管理，采取社會化、市場化的方式運營。隨著土地收益保證貸款這一創新產品的推廣，逐步擴大收益保證貸款范圍，要細化土地收益保證貸款的操作辦法和流程。同時，抓緊設立吉林省物權融資登記托管交易公司，公司的核心業務包括統籌協調農業龍頭企業、大宗物權融資活動，全面拓展耕地之外的林地、草場、水面、專利權和商標權等物權融資工作，積極探索為牛、羊等牲畜提供標準的融資模式。

4.關于建立土地收益保證貸款風險分散補償機制問題。由于農業經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長的特點，且在土地收益保證貸款風險補償機制尚未建立起來的情況下，對商業銀行來說，經營土地收益保證貸款業務風險依然較高。因此，必須盡快建立土地收益保證貸款風險分散緩沖和補償機制，以此來分擔貸款風險，切實維護金融機構的利益，穩定農村土地流轉關系和保障農民切身利益；積極引入保險機制，拓寬農業保險險種，由保險公司開發土地流轉履約保證保險產品，進一步優化土地流轉風險防控機制；積極探索建立保險資金直接參與惠民金融體系，積極協調人保、人壽公司參與到保證貸款試點融資工作中來，緩解物權融資公司的風險壓力；加強政策性融資擔保機構和專業支農融資擔保機構建設，推動政府利用財政支農資金設立土地收益保證貸款風險補償基金、擔保基金，建立貸款損失保障和補償機制，在貸款發生違約或銀行處置抵押物出現困難時，收購抵押物或補償貸款損失。

5.關于土地經營權掛牌流轉問題。針對土地收益保證貸款到期后出現的不良貸款，物權融資公司代償后，就會出現違約農戶的土地由誰組織流轉，如何保證流轉程序的合法性和價格的合理性，以及流轉的后期執行是否順暢等一系列問題。建議由省金融辦牽頭，會同省農委等相關部門盡快研究出臺《土地經營權掛牌流轉管理辦法》，明確土地流轉的組織機構、程序和定價機制，土地掛牌流轉規則，由物權融資公司提出申請，由農經站組織土地經營權掛牌流轉，土地所在地的村民委員會全程參與流轉拍賣過程。并明確違約農戶的土地掛牌流轉機構和具體流轉程序，以規避土地不能順利流轉給政府帶來的各種損失。避免流轉環節出現尋租行為。

6.關于土地資源和信用信息平臺建設問題。目前吉林省農村土地信息資源還沒有實現網絡共享。雖然各地已建立了土地信息資源電子檔案庫，但還沒有實現網絡資源共享，物權融資公司和金融機構無法通過網絡進行土地的貸前審查確認，因而增加了運營成本。建議由省金融辦、省農委牽頭建立全省共享的土地資源信息共享平臺，在完成全省農村土地承包經營權確權的基礎上，實現全省土地資源信息網絡共享。與此同時，要加快構建新型農業經營體系，培育新型農業經營主體，鼓勵土地經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營，為金融機構提供更多的合格承貸主體，提高農村金融服務的集約化程度，從而提供有利的外部條件。在農村信用體系方面，長期以來存在著銀行和農戶信息的不對稱、農村信用體系不健全的問題，制約了吉林省農村金融的可持續發展。為此，地方政府要與金融機構攜手合作，加強農村金融基礎設施建設，建立基礎信用檔案。降低金融機構服務“三農”的成本，以此來激活農村金融市場活力，破解信息征集更新難、數據質量不能保障等農村信用體系建設的難題。

（作者單位：吉林省委黨校〔省行政學院〕）

責任編輯：凌玉