我國地方政府或有負債信息披露探微
——基于債務風險視角

陳 紅（博士生導師），王穩華，黃艷玲，祖 笠

我國地方政府或有負債信息披露探微
——基于債務風險視角

陳 紅（博士生導師），王穩華，黃艷玲，祖 笠

近年來，地方政府或有負債規模不斷攀升。為了加強對地方政府或有負債的管理，防控由此產生的債務風險，有必要提高地方政府或有負債信息披露質量。但是目前我國地方政府或有負債信息披露存在缺乏相應的制度保障、難以滿足債務風險預警的需要和缺乏完整的地方政府或有負債信息披露體系等問題。借鑒國外的成功經驗，可以采取以下措施來完善地方政府或有負債信息披露質量：加快推進以權責發生制為基礎的政府財務報告制度建設、建構地方政府或有負債信息披露的法制保障、將地方政府或有負債信息披露與地方領導干部經濟責任審計掛鉤、采取政府資產負債表內披露和報表附注披露相結合的地方政府或有負債信息披露體系。

地方政府或有負債；信息披露；權責發生制；債務風險

一、引言

近年來，隨著地區工業化和城鎮化發展的加速，地方政府的經濟建設資金也隨之不斷增長，為了滿足地區經濟的發展，地方政府通過貸款，發行地方政府債券以及地方融資平臺等方式舉借的債務規模逐年增大，其中隱蔽性和不確定性極大的或有負債規模也急劇擴大，其所形成的債務風險也日益顯現。根據審計署2016年發布的審計工作報告，至2015年底，11個省本級政府債務余額8202億元，或有負債余額10970億元。只有部分地方政府建立健全了舉債融資和風險預警機制。據國務院2014年的調查報告顯示，從全國范圍來看，在我國地方政府負有償還責任的債務中，有1.86萬億元債務（占17%）需要在2015年償還，2014年底地方政府負有償還責任的債務余額比2013年6月底增加近50%。此后，地方政府債務問題得到中央高度重視，審計署認為我國地方政府債務存在風險，部分地方政府確有出現債務償還壓力較大的情形，但是政府債務總體規模仍然可控。雖然目前我國地方政府債務規模可控，但是由此引起的債務風險一直受到國內外一些機構的擔憂，國際貨幣基金組織（IMF）從2013年就開始關注中國地方政府債務潛在的債務風險，認為中國式“財政懸崖”似乎近在眼前。穆迪認為：中國政府持續增長的對外投資額，對中國政府的財政形成了壓力，在10年間，中國地方政府債務與GDP之比增長了一倍。另外，穆迪2016年最新統計報告顯示，全國或有負債率前三名的省市分別是天津、重慶、山西，或有負債率分別高達600%、500%、400%。

不斷攀升的地方政府或有負債反映出的我國地方政府或有負債問題不容忽視。回顧世界歷史，不難發現或有負債膨脹引發的債務危機會給穩定的世界經濟帶來強烈的破壞性沖擊。目前我國正處于穩增長、調結構、促改革的經濟發展關鍵時期，迫切需要穩定的經濟發展環境。此外，隨著政府債務規模的不斷擴大，政府債務風險日益引起社會各界的關注。我國必須要加強對政府債務的管理，控制政府的債務風險。我國由于特殊的制度環境，地方政府債務中或有負債占據絕大部分，因此有效管理地方政府債務的實質就是管理地方政府或有負債。但是我國政府會計以收付實現制為基礎進行核算，導致地方政府或有負債游離于政府會計的核算范圍之外，最終致使有關部門公開披露的地方政府或有負債信息較少，不利于對地方政府或有負債的管理以及防控由此產生的債務風險。在了解我國地方政府或有負債產生的原因以及政府或有負債信息披露現狀的基礎上，借鑒國外對于政府或有負債信息披露的先進做法，筆者提出了完善我國地方政府或有負債信息披露的對策和建議，希望借此提高我國地方政府或有負債信息的透明度，加強管理地方政府或有負債和有效控制由此帶來的債務風險。

二、地方政府或有負債信息披露研究現狀

對政府或有負債的研究最早開始于世界銀行經濟學家Hana，她于1988年提出“財政風險矩陣”理論，認為政府或有負債是“基于某些特定事件而發生的政府支出責任”，并將政府或有負債分為顯性或有負債和隱性或有負債。顯性或有負債主要是地方政府承擔的各種擔保支出責任；隱性或有負債主要是地方政府承擔的清償責任以及出于道義的救助責任。或有負債和直接負債之間是可以相互轉化的（Wheeler，2004），主要取決于引發或有負債事件發生的可能性，有些國家的會計準則采用50%的可能性作為區分標準（Hana，2012）。適度的或有負債能夠促進經濟的發展，但較高的或有負債會誘發債務危機（Wheeler，2004），產生債務風險。Zeikate（2013）研究發現在低收入國家主要是通過或有負債來測度財政風險，發現債務缺陷。關于政府或有負債信息披露的研究，目前主要是國際組織和部分發達國家。國際貨幣經濟組織（IMF）在《財政透明度的良好做法準則》中建議在預算報告中披露中央政府的主要或有負債的性質、潛在受益人等內容。《國際公共部門會計準則》對或有負債的會計信息披露方式提出建議。Fouad等（2010）分析了政府顯性或有負債披露方式，并建議公開聲明本國的財政風險。

國內對于政府或有負債的相關研究集中于政府或有負債的概念、構成、成因以及由此產生的財政風險等。安秀梅（2002）研究了地方政府或有負債的構成情況，從體制性和非體制性兩個方面分析了地方政府或有負債的成因，并相應地給出了管理地方政府或有負債的對策和建議。劉尚希等（2003）在界定政府或有負債內涵的基礎上，分析了政府或有負債的正面效應。王芳等（2012）研究了政府或有負債與企業或有負債的不同，借鑒企業或有負債的定義，將政府或有負債定義為“過去的交易或者事項形成的潛在義務，或不是很可能導致經濟利益或服務潛能流出主體或該義務的金額不能可靠計量的現時義務”。王銀梅等（2014）認為應該用現值理論計量我國地方政府或有負債。關于地方政府或有負債信息披露的研究。佘定華等（2011）將地方政府或有負債定義為“中央政府以下的各級（省、省轄市、縣、鄉）地方政府所承擔的本級政府的或有負債”，并從披露原則、方式、內容等方面提出了相應的披露對策和建議。林麗妍等（2014）通過對我國地方政府投融資平臺形成的地方政府或有債務成因與風險進行分析，提出了地方政府或有債務信息披露的建議。徐永凡（2015）通過借鑒國外先進經驗，提出了改革披露的會計環境、建構披露的法制保障、完善披露的計量技術保障、培育披露的人才保障等措施來提高政府或有負債信息披露的質量。馬蔡琛等（2016）借鑒國外先進的經驗，提出了規范政府或有負債會計信息披露的對策和建議。綜上所述，國內對于地方政府或有負債的研究，目前尚集中于概念界定、形成機制以及產生的風險等方面，對于地方政府或有負債信息披露仍然需要進一步的研究。

三、地方政府或有負債的成因以及分類

（一）地方政府或有負債的成因

地方政府或有負債是我國社會主義市場經濟發展和經濟轉軌時期的產物，其存在和發展有一定的主客觀合理性。地方政府或有負債形成的客觀原因主要是公共風險的客觀存在。在我國社會主義市場建設初期，各級地方政府推動和引導了經濟體制的改革和經濟建設，在承擔大量的經濟轉軌成本的同時，還要兼顧地區經濟的建設和發展。在社會主義經濟建設進程中，各級地方政府既要調節和優化資源配置，公平社會收入分配，還要進行市場化融資和投資，這給財力不足和財權、事權不協調的地方政府帶來了挑戰。為了擺脫這樣的困境，地方政府開始采取體制外的融資方式進行融資和舉債，由此在地方政府或有負債存量的基礎上形成大量新的地方政府或有負債。而地方政府隨著政府制度改革的深入，這種體制外的融資方式也在發生進化和變異，導致地方政府或有負債的規模越來越難以預測，而且急劇膨脹的地方政府或有負債形成的債務風險也不是各級地方政府能夠承受的。因此，需要上一級地方政府介入來管理這些或有負債。不管是地方政府主動承擔財政支出責任還是被動承擔，其所掌控的經濟資源都會流出本級政府，只是形成的類型不同。地方政府主動承擔的財政支出責任是法定的，主要是政府提供的各種擔保，而地方政府被動承擔的財政支出責任是推定的，主要是政府出于道義承擔的救助義務。

地方政府或有負債形成的主觀原因是地方政府的機會主義行為。隨著市場經濟的發展，地方政府越來越強調自身發展的獨立性，但是，地方政府還要兼顧招商引資與負擔穩增長、調結構、加大供給側改革力度的重擔，在該種情況下，地方政府難免會支出超過收入，為了解決財政分權下財政赤字的問題，地方政府通常會采取體制外隱蔽的方式進行融資和舉債。另外地方政府官員有政治晉升的利益訴求，為了在有限的時間內得到晉升，地方政府官員在上下級信息不對稱、監督約束機制扭曲的情況下會突破已有的預算約束進行融資，這些融資方式多以擔保為主，一旦市場失靈，地方政府無法化解債務風險，最后只能由地方政府承擔支出責任。這就造成地方政府或有負債的不斷積累。

（二）地方政府或有負債的分類

根據Hana的財政風險矩陣，可以將我國地方政府或有負債分為顯性和隱性地方政府或有負債。顯性或有負債指地方政府提供擔保但是要根據法律法規承擔的法定義務，隱性或有負債指地方政府出于道義和履行社會責任而對那些不能償還的債務承擔的道義責任。綜合各學者對地方政府或有負債的研究，我國地方政府或有負債構成情況如表1所示。

表1 我國地方政府或有負債構成情況

從表1可以看到，我國地方政府通過地方融資平臺舉借的債務屬于隱性或有負債，《預算法》允許地方政府發行債券，但是中央政府嚴格限制其發行額度，并且將用途限定為公益性項目，如果地方建設資金需求巨大，僅靠地方政府發行政府債券很難滿足需要，因此，地方政府融資平臺依然是解決資金缺口的主要途徑。根據我國現行的政府會計制度，政府報告上的負債只包括政府借款等直接顯性負債，隱性負債和或有負債均未納入其中。在西方國家政府中，顯性負債構成了主要的政府債務風險，而我國由于特殊的制度背景，極具隱蔽性和不確定性的或有負債形成了主要的政府債務風險。

四、地方政府或有負債信息披露的國際比較

世界各國關于地方政府或有負債信息披露的方法存在差異。特別是我國在這方面與國外先進國家比較還存在較大差距。對比分析國外政府在或有負債信息披露方面的做法，對我國地方政府或有負債信息披露具有一定的借鑒意義。

通過表2可以看出新西蘭和澳大利亞都建有相對完整的政府或有負債信息披露體系，都在政府會計報表中加入政府或有負債的內容，并且全面披露政府或有負債信息。通過對比分析可以發現，新、澳兩國政府對或有負債信息的披露有如下共同點：第一，披露方式都是采用財務報表表內披露和表外披露相結合的方式；第二，財務狀況表中披露部分顯性或有負債；第三，對于政府承諾事項的披露較為重視且內容全面，都是對承諾事項的類型和到期日以及歸屬部門進行披露；第四，都設置專門披露政府或有負債的報表，在專門的或有負債表內重點披露可評估、可量化的顯性或有負債，披露內容詳細全面；第五，在財務報表附注中采用定性和定量相結合的方式披露政府或有負債，定量且詳細地描述可量化的或有負債，定性分析描述不可量化的或有負債；第六，顯性政府或有負債是披露的主要部分，對于隱蔽性極強的隱性負債在表內和表外都沒有披露，但新西蘭定性披露了部分隱蔽性不是很強的隱性或有負債，如環境債務。美國只是根據或有負債發生的可能性大小在財務報表及附注中選擇披露或暫不披露。

五、我國地方政府或有負債信息披露現狀和改進建議

（一）我國地方政府或有負債信息披露現狀

目前我國地方政府或有負債信息披露工作尚處于起步階段。由于我國政府會計實行的是預算會計制度，披露的是政府持有的直接顯性負債，并沒有專門的財務報表來披露地方政府或有負債。同時財政部2015年11月發布的《政府會計準則——基本準則》中只包含屬于現時義務的“準備”類負債的核算，并不包含會計上狹義的或有負債，但是，引發債務危機的往往是會計上狹義的或有負債。因此，基于債務風險預警的需要，披露狹義的地方政府或有負債是非常有必要的。2014年7月，我國成立了政府會計準則委員會，拉開了政府會計改革的序幕。在同年12月國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，提出“到2020年要公布地方政府資產負債表，政府資產和負債要明晰”，2017年6月中央全面深化改革領導小組審議并通過《全國和地方資產負債表編制工作方案》。或許我國政府財務報告的編制能給地方政府或有負債信息披露帶來一個春天，但是我們仍要清楚地認識到我國地方政府或有負債信息披露的現狀。

表2 部分國家的地方政府或有負債信息披露比較

1.缺乏規范地方政府或有負債信息披露的制度。新西蘭早在1994年就實施了《財政責任法》，要求政府在年度和半年度報表中披露或有負債的相關內容。澳大利亞政府也于1997年實施了《財務管理和受托責任法案》，規定政府預算和政府會計必須以權責發生制為核算基礎，并進行財務狀況報告。目前我國規范地方政府或有負債信息披露的制度較少，出臺的《加強地方政府性債務管理的意見》（2014年）、《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（2015年）、《地方政府性債務風險應急處置預案》（2016年）等文件雖然強調要加強對地方政府或有負債的管理，防控由此產生的風險，但都沒有強制要求詳細披露該信息，也未具體說明需要披露的地方政府或有負債的內容。其中《地方政府性債務風險應急處置預案》（2016年）雖然規定了地方政府性債務的報告方式和內容，但都沒有專門的或有負債信息披露的規定。另外，2015年頒布的《政府會計準則——基本準則》中沒有或有負債信息披露的單獨規定。

地方政府或有負債占我國地方政府債務的絕大部分，極易引起地方政府的債務風險。為了加強對地方政府或有負債的管理和防控由此產生的債務風險，我國應當在相關文件中明確地方政府或有負債信息披露的規定，并且加強執行這些規定的監督力度，確保這些規定落實到位。

2.地方政府官員對或有負債信息披露的干預。在現行的財政分級管理下，中央政府對地方政府擁有絕對的權力，分配給地方政府的財政資源不能滿足地區經濟發展的需要，而且地方政府在社會主義市場經濟發展過程中要兼顧招商引資與負擔穩增長、調結構、加大供給側改革的重擔，這種情況極易造成地方政府的財政資金缺口。為了解決發展資金問題，地方政府只能采取體制外隱蔽的方式進行創新性融資，由此產生了地方政府或有負債。這部分負債一方面促進了地區經濟的發展，提升了地方政府官員的政績，有利于地方政府官員的政治晉升；另一方面還具有極強的隱蔽性，不易被上級政府以及社會大眾所了解。因此，地方政府官員并沒有進行或有負債信息披露的主觀能動性，而缺乏必要的監督和道德風險的存在也從客觀上進一步增強了政府官員不愿披露地方政府或有負債相關信息的愿望。

3.難以滿足債務風險預警的需要。目前我國地方政府或有負債主要是地方政府提供各種擔保和出于道義承擔救助責任產生的或有負債。隨著我國地方政府債務規模的不斷攀升，其中地方政府或有負債也隨之膨脹，適量的地方政府或有負債對地區經濟發展是有利的，但是過度的地方政府或有負債會導致政府債務風險，引發債務危機，因此，披露地方政府或有負債信息，加強各方對地方政府或有負債的監督，能夠有效防范政府債務風險。國外較多國家已通過政府財務報告、債務管理報告和財政風險報告等形式實現對或有負債進行有效披露，我國也開始重視地方政府債務產生的債務風險，于2016年頒布了《地方政府性債務風險應急處置預案》，要求預防和防控債務風險，并在之前的多個法律文件中要求各級地方政府建立債務風險防范和預警機制。但是我國政府財務報告和政府會計中或有負債信息的缺失，使得政府會計不能有效發揮對政府債務風險的預警作用。

4.缺乏地方政府或有負債信息披露的體系。對于地方政府或有負債信息的披露，我國采用的形式比較單一，不同層級的政府對或有負債信息披露的形式不一樣。中央政府會在年末的政府工作報告、審計署的年度審計報告和專項審計報告中披露相關內容，財政部的年度預算和決算中也涉及部分內容。省級政府主要在省級審計機構的專項審計報告中披露，而省級以下的政府沒有進行披露。另外披露的內容不完整，披露的數據不全面，披露的時間也具有較大的隨意性。截至目前，關于地方政府或有負債的信息只有2010年、2012年和2013年的數據，披露的也僅僅是每一年地方政府負有擔保責任和承擔一定救助責任的債務總額。綜上可以發現，我國地方政府或有負債從披露形式到披露內容都存在嚴重的不足，沒有形成規范的地方政府或有負債信息披露的體系。

（二）完善建議

1.加快推進以權責發生制為基礎的政府財務報告制度建設。多年來，我國政府會計一直實行以收付實現制為基礎的預算會計制度，導致未能將政府或有負債納入到政府會計核算范圍之內，主要是因為在收付實現制下，一方面地方政府編制預算時只考慮現金流量，而不會記錄政府由于承諾擔保帶來的成本，于是將這部分隱形或有負債轉移到下一任政府，導致政府或有負債規模的不斷擴大。另一方面未能將政策性補貼和承擔救助責任等或有負債引發的債務風險納入政府預算。在權責發生制下，符合負債定義和確認標準的或有負債應納入政府會計核算范圍，在財務報表中得到一定的披露，從而便于對地方政府或有負債的管理，有效防控由此帶來的債務風險。近幾年我國已經開始進行以權責發生制為基礎的政府財務報告制度建設工作，目前這項工作尚處起步階段。該項改革應該加快步驟、迅速推進，特別是在編制中央政府綜合財務報告、地方政府綜合財務報告和審計署專項審計報告時，對其中的政府債務和政府或有負債部分，要以權責發生制為基礎進行披露。對于政府或有負債中有法律依據的、可以合理計量的債務，應該在權責發生制的基礎上進行統計和報告。對于政府或有負債中的隱性或有負債和不可計量的債務，比如養老金債務，國外也尚無有效的做法，但也應該盡可能詳細地披露該債務的具體信息。

2.建構地方政府或有負債信息披露的法制保障。目前我國缺乏地方政府或有負債信息披露方面的法律法規，不利于加強對地方政府或有負債的管理。為了做好地方政府或有負債信息披露工作，切實建立起地方政府債務風險預警機制，我國的立法機構可以借鑒新西蘭和澳大利亞政府的做法，制定規范或有負債信息披露的財經法規，用完善的制度為或有負債信息披露提供保障。例如可以效仿我國《企業會計準則第13號——或有事項》相關內容，在《政府會計準則》中擴充地方政府或有負債的確認、計量、記錄以及報告等相關內容。

3.將地方政府或有負債信息披露與地方領導干部經濟責任審計掛鉤。地方政府或有負債的產生具有地方政府的機會主義行為，地方政府可能為了減少地方政府的財政赤字，亦或是地方政府官員為了任期內的政績和政治晉升，通過各種方式融資和舉債，在產生大量或有負債的同時，還將一部分的隱性或有負債轉移給下一屆的政府，并且沒有進行或有負債信息披露的主觀能動性。筆者認為，在地方政府或有負債的確認和有關信息披露方面都應該明確責任人，每一屆地方政府官員對其任期內產生的或有負債應當做好詳細記錄工作，沒有詳細記錄或胡亂提供舉債用途以及風險管控情況的責任人應該承擔相應的法律責任。而地方領導干部經濟責任審計要求審計領導干部提供其任期內地方政府性債務的舉借、用途和風險管控等情況。一方面可以提升地方政府或有負債資金管理績效，從側面加強對地方政府或有負債的監督，減少或有負債的存量；另一方面，可以減少地方政府對于或有負債信息披露的壓力，督促領導干部組織相關人員切實做好或有負債的信息披露工作。

4.采取政府資產負債表內披露和報表附注披露相結合的地方政府或有負債信息披露體系。目前我國關于或有負債信息的披露主要集中在審計署發布的年度審計工作報告和專項審計報告中，在政府工作報告和財政部的年度預算和決算中也有零星披露或有負債，但并沒有完整的或有負債信息披露體系。借鑒國外的做法，可以采取政府資產負債表內披露和財務報表附注披露相結合的方式。由于我國地方政府或有負債在形成機制上比較特殊，需要對或有負債進行科學分類。另外根據國際經驗，對于或有負債信息披露不僅要求或有負債發生的可能性要達到一定程度（一般為50%），而且要求或有負債的金額能夠可靠計量。因此，如果或有事項發生的可能性大于50%，并且可以根據事實可靠計量，則應將其確認為現實負債，在財務報表中給予適當披露；對于發生可能性較大，但是根據事實不能可靠計量的或有負債，在財務報表附注中采用定性和定量相結合的方式披露，定量詳細描述可量化的或有負債，定性分析描述不可量化的或有負債；對于或有事項發生可能性很小，并且不能合理估計流出金額的負債，可以選擇不披露。

對于要披露的內容，可以借鑒新西蘭和澳大利亞政府的做法，編制財務狀況表、承諾表和或有負債與或有資產表，用于反映地方政府或有負債的情況。三張主表中要披露的內容可以有所側重：財務狀況表中主要披露可計量的顯性或有負債，承諾表中披露地方政府承諾事項的類型和到期日以及歸屬部門；或有負債表中重點披露可評估、可量化的顯性或有負債，包括或有負債的類型、總額、凈額和分階段確認數額。報表附注中定量披露可量化或有負債，定性披露不可量化或有負債和極小可能導致經濟利益流出的或有負債。

六、小結

近年來，隨著我國地方政府債務規模的逐漸增大，其中隱蔽性較強的或有負債也不斷攀升，由此將帶來的債務風險也日益凸顯。但是目前我國正處于穩增長、調結構、促改革的經濟發展關鍵時期。迫切需要降低或者控制地方政府或有負債所產生的債務風險，減輕地方政府的財政壓力。而向社會大眾披露地方政府或有負債信息，能夠提高地方政府財政的透明度，降低地方政府或有負債產生的債務風險。

本文研究有助于完善地方政府或有負債信息披露體系，提高地方政府或有負債信息的透明度，加強對地方政府或有負債的管理，有效防控由此產生的債務風險，另外對于政府會計改革也有一定的借鑒意義。

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F275

A

1004-0994（2017）31-0018-6

國家自然科學基金項目（項目編號：71162004）；云南省哲學社會科學研究項目（項目編號：YB2015092）；云南公司治理研究創新團隊項目（項目編號：2014CX06）；云南財經大學校企合作項目“PPP模式運作風險與效率審計研究——基于‘云鳳一級公路’項目的實地調研”

作者單位：云南財經大學會計學院，昆明650221