特色小鎮政策跟蹤審計路徑探索
——基于浙江實踐

裘家瑜，王 帆（副教授）

特色小鎮政策跟蹤審計路徑探索
——基于浙江實踐

裘家瑜，王 帆（副教授）

當前，特色小鎮創建工作在全國廣泛開展，浙江省開展特色小鎮政策審計具有極強的實踐意義。結合浙江省特色小鎮政策跟蹤審計過程，研究具有普適價值的特色小鎮政策跟蹤審計路徑，發現特色小鎮政策跟蹤審計主要分為三個階段。通過明確三階段的主要工作任務，為審計人員開展政策審計提供理論依據，也為全國各省開展特色小鎮審計提供思路借鑒。

特色小鎮；政策審計；審計路徑；審計階段

一、引言

2016年7月1日，國家住建部、發改委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年要培育1000個左右各具特色且富有活力的特色小鎮。全國各省紛紛開展特色小鎮的創建工作，其中浙江省走在全國前列。根據“特色小鎮網”數據，目前全國特色小鎮的數量排名前十的省份中浙江省占據第一位，有315個特色小鎮。

隨著各省特色小鎮創建工作的穩步推進，關于特色小鎮政策的審計工作也將提上日程。通過運用這種事中介入、全程跟蹤的政策審計模式，可及時了解到特色小鎮創建過程中存在的問題和原因（史吉乾，2016），利于特色小鎮政策實現預期效果（譚志武，2012）。然而，特色小鎮政策內容具有很強的時效性、綜合性等特征（宋依佳，2013），政策本身宏觀性強、內容復雜、涉及面廣（王平波，2012）。相較于傳統審計，不僅要求審計人員熟練掌握基本審計知識和技能，更在政策解讀、方法創新、審計效率等方面提出了較高要求。因此，本文結合浙江省特色小鎮政策跟蹤審計過程，研究了具有普適價值的特色小鎮政策跟蹤審計路徑。研究發現，特色小鎮政策跟蹤審計主要分為三個階段：準備階段，包括深入梳理政策、整合各方資源、實施審前調查、制定審計方案；實施階段，包括發放審計通知書、整理基礎資料、實施現場審計、定期匯報交流；報告階段，包括撰寫征求意見書、相關方進行反饋、出具審計報告、審計資料整理歸檔。本研究為浙江省更好地進行后續跟蹤審計提供參考，也為全國范圍內其他各省特色小鎮審計提供思路。

二、特色小鎮政策跟蹤審計準備階段路徑

審計準備階段在審計全過程中起基礎作用，為后續審計工作的開展提供保障。只有進行全面細致的審計準備才能出具高質量的審計報告，從而滿足國家審計更好服務于國家治理的審計需求，實現審計價值。本文將審計準備階段劃分為4個步驟：深入梳理政策、整合各方資源、實施審前調查、制定審計方案。

1.深入梳理政策。首先，審計人員必須對政策基礎內容有所了解。掌握必要的基礎內容使審計人員對于審計對象有一個全局性的把握，能更好地領會政策意圖、了解政策需求，這也是順利開展政策跟蹤審計的先決條件。如圖1所示，政策的生命周期包括政策制定、落實、終結三步。第一步，政策制定。每一項政策的制定都離不開當時的經濟環境、政治背景，因此，在理解政策的過程中，絕不可忽視其制定的背景因素。當前我國不斷深化改革來優化各項要素的配置，建設特色小鎮政策正是為滿足這個時代發展的需求而提出的一項重要舉措，也是政策的最終目的。第二步，政策落實。由浙江省政府出臺的政策往往具有高度概括性，具體的細化和落實需要各相關部門去制定和執行。浙江省政府頒布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（簡稱《指導意見》）后，省級相關職能部門相繼出臺創建導則、統計監測、規劃編制等25項配套輔導政策。全省11個創建了特色小鎮的縣（市、區）人民政府均成立相應領導機構，因地制宜出臺相關配套政策。第三步，政策終結。在完成政策的各項要求及最終目標之后，該政策不再適應時代需求就會終結。

圖1 政策生命周期

其次，審計組人員采取政策措施清單、研討會、相關部門面談、專家咨詢等多種形式，不斷加深對政策的學習和理解。《指導意見》首次以文件形式對小鎮做出概念界定，并從四個方面提出明確的規劃建設意見（如圖2所示）。經過多次開會探討以及相關單位座談，審計組將其視為特色小鎮建設的綱領性文件，并以此為基礎提煉出審計要點。

最后，在按照政策措施清單進行梳理時，特色小鎮審計組采用電子表格的形式（如表所示）進行記錄，具體而言包括：①將各部門、單位出臺的政策進行收集匯總，按照政策的出臺時間、頒發部門、文號、文件名稱、主要內容（包括資金、土地等方面內容）和落實情況進行整理排序，梳理出整體的政策脈絡。由此，審計組也對政策的起始、涉及部門、相關要求等有所了解。②電子表格的形式使得各項政策更加便于查閱與比較。審計組人員可隨時通過篩選、排序等操作，快速挑選出最新出臺的文件、同一部門在不同時間出臺的所有文件、在同一時間段由不同部門頒發的文件或者針對特色小鎮的政策內容相近的文件等進行比對，從而大大提高審計效率。

圖2 《指導意見》內容

特色小鎮政策梳理表

2.整合各方資源。國家審計利用的是公眾資源，其權利由社會公眾賦予，最終目的是保障公眾利益，故十分強調審計的效率問題。政策跟蹤審計內容非常廣泛。在審計資源有限的情況下必須整合各方資源，實現各要素的最佳調配，發揮要素間的協同效應，從而提高審計效率，最大化地利用社會資源。

如圖3所示，在特色小鎮審計過程主要通過以下方面來進行資源整合：①高校資源。各大高校的教授、學者們都有著極高的理論水平，他們常年從事政策或審計方面的研究，往往能夠站在更加專業、客觀的角度去看待問題。相對于在一線工作的審計人員，他們與被審計單位的關系不緊密，這有利于他們做出更加客觀、準確的評價以及發現一些容易被忽視的問題。因此，特色小鎮審計組邀請了3個大學教授全程隨同審計，期間各位教授也提出了很多建議，對小鎮的審計工作幫助巨大。②社會資源。社會資源主要指通過外聘會計師事務所項目經理作為審計組成員一同完成審計工作。浙江特色小鎮第一批就設立了37個，發展到現在總數已經超過100個，小鎮的數量很多，因此審計工作涉及的數據量很大，分析處理過程十分復雜。而會計師事務所項目經理人實務經驗豐富，特別是在處理電子數據，使用相關的數據處理和分析軟件方面具有極大的專長和優勢，能夠很好地滿足特色小鎮審計的需要。③政府資源。通過前期的政策梳理，審計組了解到各相關部門根據浙江省政府出臺的《指導意見》組建了特色小鎮建設工作聯席會議，共同推進小組的建設。據此，審計組人員根據聯席會議成員名單，對各部門一一走訪，通過聽取小鎮建設工作負責人的情況匯報以及從各部門獲取的大量資料，快速掌握了小鎮的建設情況。特別是通過與浙江省發改委、統計局的交流，獲取到大量特色小鎮建設相關的數據信息，這對接下來實施審計工作幫助很大。

圖3 特色小鎮各方資源

3.實施審前調查。現在國家審計涉及的不再僅僅是財務方面的審計，而是集合了國家發展和經濟管理等多個方面的內容。政策跟蹤審計具有內容范圍廣、跨度大、領域新等特點。每一個審計項目都可能是之前從未涉及的新領域，許多審計事項都是第一次接觸，可供借鑒的經驗很少，如本次的特色小鎮審計項目，在此之前審計組的成員們對于什么是特色小鎮、為什么審、該怎么審、審到什么程度等問題都相當困惑。通過前期的資料收集和背景了解，審計人員對于這一項目有了比較基礎的認識，但是這些都是從其他方轉述而來的間接證據，并未親身觀察、了解項目情況，仍缺乏第一手資料。這顯然不利于審計工作的后續開展以及高質量審計報告的形成，因此需實施審前調查。開展審前調查時，審計人員挑選幾個具有代表性的小鎮，親赴現場。建設現場的工作人員對小鎮情況最為了解，與他們交流，使審計人員對小鎮的情況有更直觀、準確的認識，也獲取到了極具價值的一手資料和真實可靠的審計證據。如在2016年4月，審計組對紹興黃酒小鎮實施審前調查，實地考察了小鎮的建設情況以及小鎮的規劃內容，對小鎮建設過程中出現的資金、人才、土地等各方面的情況詳細詢問并多方求證，最終以該調查的結果結合之前的分析，設計了一系列的填列表格，這也為審計方案的確立打下基礎。

4.制定審計方案。審計方案的成型是整個審計準備階段的重要成果體現。審計方案一般包括審計目標、審計對象、審計范圍、審計內容和重點、審計組組成和人員分工、時間安排以及工作要求等內容，能夠解決“是什么、審什么、怎么審”等一系列問題，也是開展后續審計工作最根本性的依據。審計方案制定是否合理，也將直接影響最后出具的審計報告的質量。

如圖4所示，通過整合各方資源、政策梳理、小鎮建設聯席會議成員走訪、實施審前調查等多個步驟，審計組不斷加深對于政策以及被審計對象、審計內容、審計重點的理解，最終形成具有強適用性、可行性、科學性的審計方案。首先，利用高校、社會、政府多方資源的整合，構建了高水平、高能力的審計團隊，同時明確分工，為特色小鎮審計的開展打好基礎。其次，通過進一步的政策梳理以及對小鎮建設聯席會議成員單位的走訪，不斷加深對小鎮工作及相關政策的理解。最后，通過審前調查使審計人員了解小鎮建設的實際情況，能夠在現場獲取到真實、客觀、可信的第一手審計資料。

圖4 制定審計方案過程

在上述獲取信息的各步驟基礎上，審計組對審計時間、審計范圍、審計對象等作出詳細合理的安排，進而制定審計方案。具體而言，在特色小鎮審計方案中，最終明確審計范圍為省級相關部門，各市、部分縣（市、區）政府及相關部門。調查對象為《指導意見》涉及的相關部門，以及特色小鎮政策涉及的有關單位和企業。同時，實地調查以第一批入圍的37個特色小鎮省級創建對象為主，并根據審前調查的反饋信息，設計出審計調查表，由第一批、第二批入圍特色小鎮省級創建對象和培育對象進行填報。

三、特色小鎮政策跟蹤審計實施階段路徑

審計實施階段在三個階段中占據重要地位（如圖5所示）。前期的審計準備階段事實上都是在為順利實施審計做好準備。實施階段的主要工作是發現審計線索、獲取審計證據、做出職業判斷，這一階段的審計質量也直接決定了審計報告的質量。本文將審計實施劃分為4個階段：發放審計通知書、整理基礎資料、實施現場審計、定期匯報交流。

圖5 審計實施階段的作用

1.發放審計通知書。在政府審計中，發放審計通知書象征著審計工作的正式開展。審計通知書以政府文件的形式寄送至被審計單位，起到預先通知的作用。通知書中一般包括審計項目名稱、被審計單位名稱、審計內容、審計開始時間、審計組組長和審計組成員名單、審計單位蓋章和時間、需要被審計單位向審計組提供的具體資料和其他必要的協助、資料報送的具體要求和說明、承諾書、審計“八不準”工作紀律、審計組執行審計紀律情況征詢表等內容。通過閱讀審計通知書，被審計單位能夠了解到審計的目的、內容和開展審計的大致時間范圍，提前整理好所需資料文件，做好準備工作，從而提高現場審計的效率，使審計工作得到最大程度的理解與配合，同時也大幅降低審計工作對被審計單位正常業務進行造成的影響。此外，各被審計單位要求在收到審計通知書后，填寫承諾書，以保證在要求時間內及時提供相關資料，且提供的全部財務、業務資料（包括紙質和電子）均是真實、完整的。同時承擔因資料提供不及時而影響審計進度，或因資料提供不真實、不完整而導致審計結論不客觀的法律責任。由此可見，審計通知書不僅起到提前通知的作用，更是對權力和責任的劃分明確。

2.整理基礎資料。如圖6所示，在審計實施階段，從審計通知書的發放到現場審計的實施期間有一段極為重要的信息傳遞過程，其中最為重要的是基礎資料的檢查、整理、匯總、反饋過程。

圖6 基礎資料整理過程

首先，審計通知書將審計開始的信號及時、清晰地傳遞給被審計單位。通知書中列明所需資料及填列要求。各單位負責人在審計廳官網下載資料，填寫完畢后在紙質資料上加蓋本單位印章以對該資料的真實性負責，將資料送至審計廳特色小組資料管理組，同時向指定郵箱發送資料電子版。

其次，特色小鎮資料管理組負責基礎資料的檢查、整理、匯總、反饋等工作。具體而言，資料管理組的審計人員在收到資料后，首先確認該資料的完整性、合規性，即檢查資料是否按要求填列、資料是否完整、資料蓋章是否符合騎縫章或者每頁蓋章的要求等，然后將紙質資料與電子材料進行核對，確保兩種材料內容和數據的一致性。對于符合完整性、合規性、一致性、真實性等要求的資料，予以妥善保存和登記。對于不符合要求的資料，資料管理組人員會聯系填列人或被審計單位所在地的審計局，對不合規的內容進行反饋，詢問差異的原因，要求相關責任人出具書面證明解釋其差異或者重新填列。基礎資料的檢查、整理、匯總、反饋工作量巨大：一是因為被審計單位數量眾多。特色小鎮總數超過100個，審計資料的填列對象包括小鎮所在的各縣、市級人民政府，各省級小鎮創建對象與培育對象及相關企事業單位和特色小鎮聯席會議的成員單位。二是不同類別的單位所需上交的基礎資料存在差異，這對于資料的整理也提出了更高要求。三是單位蓋章與領導簽字必須仔細檢查。政府審計往往涉及責任認定，做出任何審計結論都需要充分的審計證據來支持，擁有單位蓋章和領導簽字認定的基礎資料是審計證據的重要組成部分，如果存在蓋章不清或是字跡模糊等情況，將會減弱審計證據的證明力度。

最后，資料管理組人員會將符合要求的基礎資料發送給現場審計小組的各位成員，作為現場審計工作的重要參考資料。審計組人員通過事先閱讀該資料，能夠通過各項數據關鍵指標的對比，或是從相關人員的文字描述中，發現審計線索，識別出存在重大審計風險的領域，從而確立審計重點，大大提高審計的效率和質量。

3.實施現場審計。如圖7所示，現場審計的實施主要包括提前溝通（提前發送材料清單、要求當地審計局配合工作等）、進點會議、實地查看項目建設情況、個別約談、獲取審計證據、制作取證單及工作底稿等內容。

圖7 實施現場審計步驟

第一步，提前溝通。特色小鎮審計人員在實施現場審計前，會將具體審計時間、大致安排、參與人員、所需資料清單等相應信息提前一周通知，以便被審計單位進一步按要求收集和整理資料，同時通知小鎮所在地審計局協調配合現場審計工作。審計期間的住宿一般選擇臨近特色小鎮的位置，方便進行走訪和現場觀察。第二步，進點會議。審計人員到達小鎮所在地的首日，組織召開進點會議，要求各單位負責人以及小鎮代表參加會議。審計組人員結合紙質資料，聽取各單位匯報并進行相應記錄，從而進一步了解小鎮情況。會議結束后，審計人員進行實地查看，以最直接的方式了解小鎮的建設情況。第三步，個別約談。審計人員將審計前收集的基礎資料、進點會議上了解的情況、現場審計獲取的資料等進行對比分析。根據分析結果，尋找相關負責人，以個別約談的形式對一些仍存有疑惑或者模糊不清的方面展開詢問。在特色小鎮審計過程中，審計人員的約談對象往往是當地政府部門的負責人。審計人員要在和諧氛圍下獲取詳細、準確的信息，因此特別強調審計人員的談話技能。第四步，制作取證單、工作底稿。在面談結束后，審計人員會將面談時獲取的關鍵信息進行總結，結合之前獲取的信息，制作取證單。在取證單的制作過程中特別強調客觀、準確，用數據說明問題，條理清晰，表達明確。取證單由被審計單位簽字確認，作為重要審計證據以及制作工作底稿的基礎。要求取證單中“被審計單位”一欄的簽章必須與“證據提供單位意見”中被審計單位所蓋的公章一致。在取證單填寫完成后，編制取證單的審計人員根據小鎮及其相應事項，編制工作底稿。第五步，退出審計現場。在完成上述所有任務后，審計人員獲取了充分、適當的審計證據，完成取證單、工作底稿的編制工作后，撤離現場。

4.定期匯報交流。要想在給定的時間內完成37個第一批特色小鎮的現場審計，勢必要對審計人員進行分組，兩個審計小組同時開展審計從而提高工作效率。但交流不暢、判斷標準出現差異、對審計事項的側重點和關注度存在不同等一系列問題也隨之出現。特色小鎮的審計工作是對整體情況的評價和反饋，上述問題使得小鎮評價完整性受損。因此，兩個審計小組每1～2周會集中組織匯報交流，將近期審計的情況、思路、方法、初步發現等階段性成果進行細致的討論。同時，各小組成員對現場審計工作中存在的不足和值得借鑒的方面進行總結。通過匯報交流的形式，不斷縮減兩個審計小組間的偏差，使審計判斷的依據相對統一，審計結果的客觀性、可信度也大大增強。

四、特色小鎮政策跟蹤審計報告階段路徑

審計報告階段是對前述審計工作的總結整理，是最終的成果體現。本文將審計報告劃分為4個階段：撰寫征求意見書、相關方進行反饋、出具審計報告、審計資料整理歸檔。

1.撰寫征求意見書。在出具正式審計報告前，需向各被審計單位寄送征求意見書，征求意見書中只保留與該被審計單位相關的審計報告內容。征求意見書即為審計報告的初稿。在撰寫階段，審計組與聘請的高校從事理論和社會實務研究專家們多次進行討論，針對報告各個方面，從不同的角度提出看法和建議。如高校教授們對于文字的表述、內容的安排、邏輯結構層次等提出意見，會計師事務所項目經理則特別關注數據的準確性，注意合理規避審計風險，提升報告質量。審計報告內容經過一次次的修改和完善，報告內數據由不同人員計算、核對、復核，最終定稿。

2.相關方進行反饋。將征求意見書寄送至各特色小鎮所在市、縣政府和13個省級部門后，各部門在10個工作日內將送達回證和反饋意見寄送回浙江省審計廳特色小鎮審計組。大部分單位都按時寄回了征求意見書的送達回證并表示所披露信息與事實情況相符，承認相關信息的準確性。對于個別存在異議的問題或者被審計單位覺得尚不準確的方面，審計人員仔細閱讀反饋意見并組織小組討論。會議決定出有必要再次核實信息的小鎮，由之前未至該小鎮審計的人員組成復核小組，赴現場了解情況。

完成對個別反饋信息的再次核查以后，特色小鎮審計組全員再次組織會議集中進行討論，判斷反饋信息是否正確以及是否應該對審計報告相應部分做出修改。如根據《指導意見》中“特色小鎮規劃面積一般不超過3平方公里，建設面積一般控制在1平方公里”的要求，審計組認為某小鎮存在“建設面積超過規劃面積”的問題。對此，小鎮反饋指出上報的“已開發建設面積”3050畝中包含了所有開發建設內容，其中道路、綠化、公園等公共基礎建設占地1956畝，實際建設面積僅為1094畝，占規劃面積的23%，因此不存在征求意見書中所述的問題。

3.出具審計報告。完成征求意見信息的反饋和核實工作后，再進行審計報告的最后一次修改。隨后，該報告由負責特色小鎮審計的部門向部門領導、副廳長、廳長層層報送。最終由廳長簽發，抄送至省人大、省政府等部門。《浙江省審計廳關于我省三季度國家和省重大政策落實情況跟蹤審計的報告》（浙審科綜［2016］7號）于2016年9月12日印發報送浙江省人民政府。報告分為三個部分：審計基本情況、政策推進中存在的主要問題和困難、審計建議。三個部分層次清晰，既有總結陳述又不乏典型小鎮的舉例說明，同時充分體現用數字說話的原則。在主要問題和困難部分，共使用數據71次來說明小鎮的各項情況，事實清楚、證據明確。同時，該部分不僅包括情況的羅列，更對造成困難或問題的原因進行深度挖掘，在事實的基礎上進行原因分析，最后提出相關建議。這能夠使審計報告的內容與政策制定者的需求緊密結合，從而使得審計價值得到提升。

4.審計資料整理歸檔。審計檔案作為整個國家檔案的重要組成部分，客觀真實地反映審計監督的整個過程。同時對于項目的再次開展也有著重要的意義。根據《檔案法》、《審計法》和《審計機關審計檔案管理規定》等有關法律法規，對審計檔案質量的基本要求是：審計項目文件材料應當真實、完整、有效、規范，并做到遵循文件材料的形成規律和特點，保持文件材料之間的有機聯系，區別不同價值材料，便于保管和利用。

在實際檔案整理過程中，將特色小鎮審計文件材料按照結論類、證明類、立項類、備查類4個單元進行排列，要求結論類文件材料采用逆審計程序并結合文件材料的重要程度進行排列，證明類文件材料按與審計實施方案所列審計事項對應的順序排列，立項類文件材料按形成材料時間結合材料重要程度排列，備查類文件材料按形成材料的時間順序排列。

五、研究結論

本文研究了浙江特色小鎮政策跟蹤審計路徑，主要分為準備、實施、報告三個階段，其中準備階段包括深入梳理政策、整合各方資源、實施審前調查、制定審計方案；實施階段包括發放審計通知書、整理基礎資料、實施現場審計、定期匯報交流；報告階段包括撰寫征求意見書、相關方進行反饋、出具審計報告、審計資料整理歸檔。本研究為我省更好地進行后續跟蹤審計作出參考，也為全國范圍內其他各省特色小鎮審計提供了思路。

史吉乾．政策跟蹤審計的重點和方法探討［J］．審計研究，2016（1）．

譚志武．政策執行情況跟蹤審計若干問題的認識——基于汶川地震災后恢復重建跟蹤審計的實踐［J］．審計研究，2012（6）．

宋依佳．政策執行情況跟蹤審計若干問題探討［J］．審計研究，2012（6）．

王平波．我國政策執行跟蹤審計基本問題研究［J］．財政研究，2013（2）．

F239

A

1004-0994（2017）31-0123-6

浙江省哲學社會科學規劃課題“精準扶貧效率測度與浙江實現路徑研究：基于政策跟蹤審計的視角”（項目編號：18NDJC187YB）；浙江省自然科學基金項目“國家治理視角下的政策跟蹤審計評價體系構建與應用研究”（項目編號：LY18G020006）；浙江省軟科學項目“政策跟蹤審計維護信息經濟發展的作用機理及實現方式研究”（項目編號：2016C35038）

作者單位：浙江工商大學財務與會計學院，杭州310018