淺談黑龍江省非稅收入改革中存在的問題及對策建議

彭巖

[摘要]黑龍江省非稅收入改革中存在法律體系不完備、內(nèi)涵外延不清晰、信息公開程度不足、信息共享能力弱、未能有效地與各執(zhí)收執(zhí)罰系統(tǒng)有效銜接等問題，成因主要在于征管主體過多、執(zhí)收執(zhí)罰行為欠缺指導(dǎo)規(guī)范、監(jiān)督管理機制尚未有效建立、職責分工長期模糊，提出加強制度建設(shè)、加快相關(guān)政府機構(gòu)的改革步伐、強化財政部門非稅收入管理機構(gòu)職能分工、增強非稅管理工作的公開性和透明度等對策建議。

[關(guān)鍵詞]黑龍江省；非稅收入改革

[中圖分類號]F812.42

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）10-0083-02

非稅業(yè)務(wù)作為財政核心業(yè)務(wù)的重要組成部分，其科學化、精細化的管理水平已成為政府財政收入能否及時、準確的重要環(huán)節(jié)。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，非稅收費項目和標準等也與時俱進，收入管控更須不斷加強，以信息化手段管理非稅業(yè)務(wù)勢在必行。因此，有力地強化非稅收入信息化手段，探索建立科學、合理的非稅收入征收管理體系，完善監(jiān)督檢查方式，促進和引導(dǎo)執(zhí)收單位履行職責，推進非稅收入電子化改革，是黑龍江省財政部門亟須重點解決和研究的問題。

一、黑龍江省非稅收入改革中存在的問題及成因

（一）問題

1. 法律體系不完備

長期以來，非稅管理業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一、完整、權(quán)威的法律法規(guī)支撐。非稅收入工作長期運行在缺少法律法規(guī)依據(jù)狀態(tài)中。政府非稅收入是在建立公共財政體制的背景下，近年來提出的一個全新概念，隨著征管范圍的拓寬，征收數(shù)額大幅度增長，其范圍和作用已遠遠越出了原來預(yù)算外資金的概念。但是，目前政府非稅收入從立項、征收、資金管理和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，尚沒有一套完整、統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系作為依據(jù)，而稅收收入早已建立了一整套完整詳盡的法律制度。從中央層面來看，財政部2004年下發(fā)《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號），2016年下發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)<政府非稅收入管理辦法>的通知》（財綜〔2016〕33號），并未出臺非稅收入管理條例，作為管理依據(jù)法律層次偏低。目前黑龍江省尚未出臺非稅收入管理條例或管理辦法，另外，現(xiàn)行的《省本級非稅收入收支管理暫行規(guī)定》政策也較為陳舊，已不足以適應(yīng)規(guī)范非稅收入管理的需要。因此黑龍江省出臺《政府非稅收入管理條例》勢在必行。

2. 內(nèi)涵外延不清晰

一方面，由于許多政府非稅收入項目設(shè)立的初衷是為了彌補部門、單位預(yù)算內(nèi)資金不足或者專項用于某項事業(yè)，具有很強的地方、部門和單位屬性，導(dǎo)致一些部門和單位對政府非稅收入的財政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的認識不清。另一方面，非稅收入涉及面廣，情況復(fù)雜，各級財政部門、各執(zhí)收執(zhí)罰單位在實際收繳過程中，經(jīng)常會對一些收入是否屬于非稅收入一時難以界定，尤其是與國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、捐贈收入、利息收入、其他收入等相關(guān)的收入，需要仔細分辨收入性質(zhì)，才能根據(jù)收入屬性規(guī)范管理。

3.信息公開程度不足

缺乏一個提供信息公開的非稅收入管理平臺，“管理”重于“服務(wù)”的傳統(tǒng)意識較強，疏于建立信息交流平臺，民眾無法通過有效途徑獲取非稅收入方面的相關(guān)信息，如法律法規(guī)、政策依據(jù)等，也無法取得相關(guān)的非稅收入繳費信息等。

4.信息共享能力弱，未能與各執(zhí)收執(zhí)罰系統(tǒng)有效銜接

非稅收入征收過程涉及各職能管理部門、各執(zhí)收執(zhí)罰單位、代收銀行等，與各機構(gòu)有效銜接是非稅收入管理全面性的重要體現(xiàn)，與財政外部各執(zhí)收執(zhí)罰單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)如公安交警的罰沒收入系統(tǒng)、人力資源和社會保障廳的公務(wù)員考試系統(tǒng)、人事考試系統(tǒng)、招生考試系統(tǒng)等尚未相連互通，不能有效掌握各執(zhí)收執(zhí)罰單位的應(yīng)收數(shù)，難以督促其應(yīng)收盡收。

（二）成因

分析問題產(chǎn)生的原因，來自于多個方面，有社會發(fā)展過程中的歷史原因，也有在經(jīng)濟體制變革中，各執(zhí)收主體在約束機制比較薄弱和監(jiān)督制度尚未健全的條件下，未能科學全面地從整體角度出發(fā)，相對簡單地追求自身利益最大化而造成的。體制的完善和制度的規(guī)范是逐步使諸多問題得到徹底解決的關(guān)鍵。

1. 征管主體過多，執(zhí)收執(zhí)罰行為欠缺指導(dǎo)規(guī)范

目前政府非稅收入主要由各執(zhí)收單位負責征收，財政部門直接參與征收的較少，一方面，由于利益驅(qū)動的原因，執(zhí)收部門往往存在超范圍、超標準甚至自立名目征收的情況，還有的將國家和各省區(qū)已明令取消的政府非稅收入項目轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性項目繼續(xù)征收或轉(zhuǎn)由下屬單位征收，逃避財政監(jiān)管。另一方面，由于政策執(zhí)行不到位，執(zhí)收單位還往往存在隨意減征、少征、免征的情況，導(dǎo)致國家財政收入流失。征管體系不健全和征管力量嚴重不足，嚴重制約了對政府非稅收入實施有效的監(jiān)管。

2.監(jiān)督管理機制尚未有效建立

沒有監(jiān)督的財政事項，無疑會導(dǎo)致“小金庫”“亂收費”等各種不規(guī)范財政行為的發(fā)生。非稅收入的監(jiān)督，需要依托專門的監(jiān)督機構(gòu)、遵循民主程序、貫徹財政公開，根據(jù)黑龍江省實際，施行一套技術(shù)規(guī)則。地方性法規(guī)或規(guī)范性文件還需進一步完善。關(guān)于非稅收入管理，在國家層面并沒有專門的法規(guī)，但不影響地方在一定的權(quán)限范圍內(nèi)，就本地方的非稅收入事項作出相應(yīng)的地方性規(guī)定，就非稅收入的分類、征收原則、收入與支出、監(jiān)督管理、法律責任等事項作出具體規(guī)定。

3.職責分工長期模糊

非稅收入管理機構(gòu)在非稅收入預(yù)算編制和管理中的地位和職能，各地差異很大，有的只單純負責擬定非稅收入年度計劃草案，有的則全面負責非稅收入的征收管理。非稅收入管理機構(gòu)在非稅收入預(yù)算管理中的地位、職能一直缺乏制度保障，沒有明確定位，長期存在分工不明、職責不清，在一定程度上制約了非稅收入預(yù)算管理的縱深推進。

二、強化非稅收入科學管理的對策和思路

探索新模式，建立一套科學、合理的管理制度，信息化手段輔助，將制度標準和管理手段以信息化方式呈現(xiàn)，將制度中的約束機制、管理模式等通過信息化加強非稅收入業(yè)務(wù)的規(guī)范管理，將相關(guān)的法律法規(guī)與信息化系統(tǒng)結(jié)合，梳理監(jiān)控非稅收入管理全流程，使其形成制度原則性建設(shè)系統(tǒng)、系統(tǒng)映射性反映制度，從而加強管理力度，對進一步規(guī)范和管控全省非稅收入管理和資金提供有力的法律法規(guī)可循性和業(yè)務(wù)可操作性。endprint

（一）加強制度建設(shè)

改革的順利實施需要相關(guān)的法律法規(guī)一并發(fā)展，法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性是改革前行的保障。黑龍江省應(yīng)出臺一部以優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，強化監(jiān)管責任，規(guī)范執(zhí)收單位執(zhí)收行為，提高管理工作公開透明度，明確責任主體，健全約束機制。在具體操作過程中，應(yīng)廣泛征求各地、各部門及學術(shù)界的意見，結(jié)合實際，制定科學、完整、規(guī)范、適合本省及各地管理要求的法律法規(guī)。

（二）加快相關(guān)政府機構(gòu)的改革步伐

各部門或機構(gòu)之間互動和配合不好是非稅收入管理低效的另一個原因。近年來，一批新的收費項目一般都是伴隨著機構(gòu)或部門的成立而設(shè)立，從而形成了“增機構(gòu)等于加收費，加收費須再加機構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，非稅收入管理必須與改革配合進行，兩者相輔相成。

（三）強化財政部門非稅收入管理機構(gòu)職能分工

針對非稅收入管理機構(gòu)職能相對比較分散的問題，財政部門應(yīng)進一步明確職能，盡量使非稅收入政策制定、票據(jù)管理、非稅收入收繳管理、非稅收入會計核算等業(yè)務(wù)職能集中在非稅收入管理部門。雖然，中央層面上還沒有一個明確統(tǒng)一的非稅管理機構(gòu)，但地方財政部門應(yīng)該在非稅收入管理機構(gòu)職能定位和管理機制上做出一定的摸索和創(chuàng)新，為非稅收入管理工作提供組織保障。

（四）增強非稅管理工作的公開性和透明度

加強非稅收入管理工作，要強化非稅收入的監(jiān)督檢查手段，在制度方面，財政及有關(guān)部門要加強對執(zhí)收單位非稅收入票據(jù)、項目、資金等方面的檢查，特別是對在非稅收入執(zhí)行中的行政不作為或亂作為，要進行重點稽查，給予批評、問責、處罰、處分。借助科技手段，探索建立覆蓋省、市、縣三級政府有關(guān)部門及執(zhí)收單位的非稅收入收繳管理網(wǎng)絡(luò)平臺，從電子信息化服務(wù)、銀行代收等方面強化服務(wù)手段和措施，采取網(wǎng)上銀行、手機銀行、第三方支付等多種電子化征收方式，實現(xiàn)異地通繳為執(zhí)收單位和繳款人提供便利，做到“管理”向“服務(wù)”的意識轉(zhuǎn)化。將非稅收入管理工作納入公開、透明的監(jiān)督體系之中，面向全社會主動、自覺公開信息。規(guī)范非稅票據(jù)的發(fā)放、審驗、核銷等監(jiān)管工作，從源頭杜絕違規(guī)或腐敗情況發(fā)生。完善非稅收入賬戶管理模式，進一步提高非稅收入數(shù)據(jù)信息質(zhì)量，建立和完善稽查單位的過渡賬戶管理制度，優(yōu)化非稅收入考核和管理方式，實現(xiàn)非稅收入征管全程監(jiān)控，引導(dǎo)財政收入良性增長，促進非稅工作健康有序推進。

（責任編輯：顧曉濱馬琳）endprint