在探路國家公園體制中打造美麗中國“生態之窗”

文|卞夢健

在探路國家公園體制中打造美麗中國“生態之窗”

文|卞夢健

據媒體報道，已實施一周年的三江源國家公園體制試點目前已取得多項進展，在執行最嚴格生態保護標準的同時，相關部門積極探索適度特許經營等配套辦法，通過多種有利于引導牧民在保護中受益的舉措，使保護區農民群眾從中增加經濟收入。三江源國家公園管理局局長李曉南近日介紹說，國家公園建設不僅與牧民轉崗就業相結合調動起群眾參與的積極性，還主動建立起與三江流域省份和新疆、西藏等周邊區域的生態保護協作共建機制，加上與世界自然基金會、中國綠化基金會等社會組織的緊密合作，目前已基本形成了體制試點合力。我國首個國家公園體制試點的三江源地區，正在被打造成美麗中國的“生態之窗”。

我國首個國家公園體制試點已取得顯著成效

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長江、黃河、瀾滄江孕育而生。被譽為“生命之源”的三江源，源遠流長、生生不息。位于青海省南部的三江源地區被公認為亞洲重要的水源涵養地及生態安全屏障，珍稀野生物種眾多，是世界高海拔地區生物多樣性最集中的區域之一。昔日，在“風吹草低見牛羊”的三江源，充裕的牲畜存欄量使不少牧民走上了脫貧致富之路。20世紀90年代，受過牧超載及氣候變化等因素影響，三江源地區生態逐步發生退化，草原、冰川開始萎縮，不少河湖陸續干涸。因源頭植被涵水能力下降，三江下游一度水患頻發。2003年，國家在三江源地區設立自然保護區，啟動禁牧減畜、人工草補播、草原有害生物防控等生態工程，范圍涉及15.23萬平方公里。期間，當地近10萬牧民搬離了草原，超過70萬戶農牧民主動減少了牲畜養殖數量。

2016年4月，我國首個國家公園體制試點在三江源地區實施，園區總面積12.31萬平方公里，劃分為長江、黃河、瀾滄江三個分園區推進大部門制改革，涉及玉樹州和果洛州4個縣。位于青海省南部的三江源地區被稱為“中華水塔”，因具有亞洲重要水源涵養地及生態安全屏障等功能，近20年來，這里實施禁牧減畜工程，近10萬牧民搬離草原轉產轉業，有效減少了人類活動對當地生態環境的影響。尤其是以雪豹為主題的全域化自然體驗基地的建成后，通過吸收牧民參與環保體驗和教育服務工作，實現訂單式管理，已接待了10個體驗團，每個團為每戶牧民帶來2000～8000元的收益。

據有關人士介紹，有序適度特許經營建立在大部門制改革的基礎上，集中有效管理更有利于實現保護和受益的“雙贏”目標，體現了園區牧民從單一生態看護向生產生活良性循環的轉變。也就是說，在國家公園體制改革中，既要契合環保需要，也要滿足當地老百姓的經濟收入和生活需求。但是，建立一個國家公園，涉及非常復雜的各方利益調整。比如國家公園區塊內的居民利益需要保障，財政要給予大筆資金投入，一個國家公園還可能涉及幾個不同行政區域，相應的管理權責需要協調等。因此，一年多來，三江源國家公園管理局在“摸著石頭過河”中不斷總結經驗，積極創新改革和管理方式，無疑是明智的選擇。

在面積如此遼闊、生態系統如此脆弱復雜的區域開展人工生態治理，在我國歷史上尚屬首次。為配合各項生態治理工程的實施，原本經濟欠發達的青海省堅持生態先行，出臺了一系列政策措施逐步取消對三江源地區GDP的績效考核，將全省近1/3的國土納入工業禁止開發區域，對發生重大生態環境破壞和重大環境污染事件的地區和單位責任人實行“一票否決”。經過10余年努力，三江源地區生態退化趨勢基本得到遏制。然而，相關體制機制矛盾同時顯現，集中體現為機構權責不清、職能交叉，各類保護地功能、空間有所重疊等；牧民的生計也遇到挑戰，由于缺乏勞動技能，一些禁牧減畜的群眾增收艱難；在少數地區，人工生態治理雖持續實施，但效果不佳。

我國首個國家公園體制試點在三江源地區設立，要求當地堅持保護優先、自然修復為主，創新生態保護管理體制機制，有序擴大社會參與，最終建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的生態文明先行區。這意味著三江源地區將再次打破原有生態保護模式，在無任何成熟經驗可供參照的情況下，探索建立更科學、有效的全新生態保護體制。專家指出，國家公園體制試點既不是國家級風景名勝地，也不是自然保護區的“2.0版本”，而是我國生態文明制度建設的重要載體。因此，探索建立國家公園體制試點，關鍵在于“體制”二字，需瞄準“痛點”，打通“梗阻”，突破“藩籬”“動真格”，最終將國家頂層設計與中國特色、當地實際相結合，建立全新的生態保護體制機制。

國家公園堅持公益性以保障生態安全為主

黨的十八屆三中全會提出了要建立國家公園體制這一生態文明制度建設的重要改革舉措，此后，多個地方開始申報國家公園試點。雖然很多人都聽過美國黃石國家公園的大名，但對“什么是國家公園”，“為何要建國家公園”，“國家公園和普通公園、自然保護區的區別是什么”等一系列問題，并不特別明確。因此，筆者有必要在這里對一些基本概念進行一個梳理。1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園落成，一種新的可持續發展的環境保護模式就此誕生，此后，眾多國家紛紛建立起自己的國家公園。雖然國家公園模式在世界各地產生了形形色色的版本，但總體而言，離不開幾個關鍵要素：一是由國家專門部門管理，二是以捐款和撥款為主要財務來源，三是以環境和資源保護為主。

這也是國家公園體制的獨特之處，它既不像自然保護區那樣，對單位、人員的進入有著極其嚴格的限制，可以進行一定程度的旅游開發，園區內一些原生態的居民生產活動也能得以保留；在自然風光、文化遺產、生物多樣性等方面又遠遠勝過一般的普通公園、野生動物園，能給游客帶來更好的體驗。現在各地有不少國家森林公園、濕地公園以及國家地質公園等景區，雖然概念上也打著國家公園的旗號，但實際上更多地承載著“經濟任務”，要靠收門票錢維護日常運營；而國家公園則堅持公益性，以保障國家生態安全而非營利為主，因此也會堅持“低票價”這一福利政策。

想必有人會不免擔心，國家公園落成后，當游客紛至沓來時，環境保護的初衷又如何堅守呢？國家公園在管理中自然也有應對之法。一般來說，國家公園采取預約參觀機制，會控制每天的游客量；同時在整個園區內，會依照保護對象的敏感度、瀕危度等指標劃分不同的功能區，如對核心保護區保護會非常嚴格，對游憩展示區將進行最大限度的開放等。

2016年，青海省肩負起國家生態文明改革先行先試的重要任務，在三江源地區大膽嘗試、扎實前行，積極探路國家公園體制，著力將三江源地區打造成美麗中國的“生態之窗”。明確任務目標后的青海，首先向舊有體制“開刀”。2016年6月7日，三江源國家公園管理局掛牌成立、體制試點正式啟動實施后，在不到一個月的時間里，園區就整合了所涉4縣國土、環保、農牧等部門編制、職能及執法力量，建立起覆蓋省、州、縣、鄉的4級垂直統籌式生態保護機構，并在各村成立了牧民生態管護隊。

對于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他們大多數人唯一的生存技能。當前，三江源地區貧困人口達24萬，如何引導禁牧減畜后的牧民參與國家公園保護與管理，使其能從中受益、實現脫貧奔小康，這是青海在公園試點期間需要下好的另一盤“棋”。據有關人士介紹，從去年開始，三江源國家公園體制試點創新設置了生態管護員公益性崗位，相關牧民大部分從貧困戶中擇出，每戶1名，培訓上崗后按月發放報酬，年終進行考核。截至目前，園區共有9975名牧民生態管護員持證上崗，5口以下的相關貧困家庭已達脫貧標準。在地廣人稀的三江源地區，牧民“點成線、網成面”構成的管護體系正發揮著重要作用。而在今年4月，我國首個國家公園課程試點班已在青海大學開班，首批100余名本科生有望成為未來公園管理的專業后備力量。

三江源將被打造為我國綠色文明“樣本”

體制試點實施1年多來，三江源國家公園的創新舉措不止于此。今年3月，青海省玉樹藏族自治州還成立了三江源生態法庭，以民事、刑事、行政“三審合一”的審判模式，依法審理各類生態案件。1年多來，三江源國家公園管理局還同中國空間技術研究院簽訂戰略合作框架協議,計劃逐步將我國航天相關技術應用于生態氣候監測、公園日常巡護等領域。同時積極與國外科研機構、世界著名國家公園對接，籌措組建高層次、跨區域的咨詢專家組，為今后建立友好公園關系打下基礎，通過這些舉措，青海正努力將三江源打造為我國綠色文明的“樣本”。截至目前，公園各項生態體制改革工作已得到有效推進落實，將于今年年內完成主要試點改革任務，步入國家公園發展階段，力爭于2020年前后建成。

經過一年多的試點，中國的國家公園體制已經有了明確建設目標，中國國家林業局保護司司長張希武表示，“十三五”期間，中國將整合設立一批國家公園，形成大規模的生態系統完整保護，解決多頭管理、九龍治水的體制性問題。據張希武介紹，國家公園建設是國際社會普遍認同的自然生態保護模式，目前，已有近200個國家建立了近萬個國家公園，在自然生態系統保護中發揮著重要作用。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，建立國家公園體制已成為中國生態文明制度改革的重大決策。

“中國的國家公園體制已經有了明確的建設目標和理念，”張希武表示，中國建立國家公園的主要目的有兩個，首先解決的是有效保護的問題，要整合連通各類保護地，形成大規模的生態系統的完整性保護，并為世代享用；二是要解決統一管理的問題，統一管理機構、統一管理目標和手段，解決多頭管理、九龍治水的體制性問題。據了解，目前中國林業部門已建立各級各類自然保護區2228處，總面積1.24億公頃，有效保護了90%的陸地生態系統類型、85%的野生動物種群、60%的高等植物群落。當前，中國野生大熊貓種群數量已經達到1864只；野外朱鹮由最初發現時的7只增加到1000多只；野生東北虎由3～5只增加到27只，為世界生態多樣性保護做出了卓越貢獻。

習近平總書記曾強調，青海生態地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任。要堅持保護優先，堅持自然恢復和人工恢復相結合，從實際出發，全面落實主體功能區規劃要求，使保障國家生態安全的主體功能全面得到加強。要統籌推進生態工程、節能減排、環境整治、美麗城鄉建設，加強自然保護區建設，搞好三江源國家公園體制試點，加強環青海湖地區生態保護，加強沙漠化防治、高寒草原建設，加強退牧還草、退耕還林還草、三北防護林建設，加強節能減排和環境綜合治理，確保“一江清水向東流”。

去年8月23日，習近平總書記在青海考察時還強調，生態環境保護和生態文明建設，是我國持續發展最為重要的基礎。青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態，必須把生態文明建設放在突出位置來抓，尊重自然、順應自然、保護自然，筑牢國家生態安全屏障，實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一。作為生態文明體制改革的重要抓手，國家公園體制目前正在12個省份9個試點展開。盡管目前各試點省份取得了階段性進展，但總體成效還與目標要求存在較大差距。也就是說，多個試點地區在一定程度上仍處于“不明就里、懵懵懂懂”的狀態，缺乏脈絡清晰的改革規劃、放手一搏的改革魄力，在部門統籌協調、體制機制創新上暴露出一些問題。有鑒于此，我們每個人更應主動關注、積極參與，為加快綠色發展、建設生態文明和美麗中國凝聚一份“綠色力量”。

（作者單位：山東省臨沂市蘭山區財政局）