城市中心區更新與再開發*
——基于以人為本和可持續發展理念的整體思考

陽建強 YANG Jianqiang

規劃信息

城市中心區更新與再開發*
——基于以人為本和可持續發展理念的整體思考

陽建強 YANG Jianqiang

城市中心區更新與再開發是當今城市發展建設中急需研究的重要課題。從城市發展宏觀背景、國家經濟發展政策和城市產業結構升級等方面分析了城市中心再開發的現實特征與發展趨勢，梳理歸納了國內外相關城市中心區及其再開發的研究現狀，指出了現階段城市中心再開發工作存在空間資源浪費嚴重、整體環境品質下降、人性化空間缺乏和產業結構雷同等問題。基于以人為本和可持續發展理念，就如何加強社會力量在中心區更新中的參與、加強中心區的集約利用、推進中心區的人性化空間營造，以及提高中心區更新規劃決策科學性等方面提出建議，以促進城市老中心區更新的全面協調可持續發展。

城市中心 | 城市再開發 | 可持續發展 | 人性化空間營造 | 城市規劃

1 城市中心區更新與再開發問題的提出

從城市發展宏觀背景看。中國的城市發展已經進入一個以快速發展與結構性調整并行互動為特征的城市化中后期階段。據《中國城市規劃發展報告2016—2017》，2015—2030年中國人口增長14.45億，城鎮化率達到70.12%。另據《全國城鎮體系規劃（2006—2020）》判斷，2011—2020年間我國城鎮發展將迎來空間結構調整的高峰，將逐步由新區外延擴張向新區與舊城協同發展轉變。在最近頒布的《國家新型城鎮化規劃2014—2020》，根據世界城鎮化發展普遍規律和我國發展現狀，指出“城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段”。因此，如何在新的發展條件下進行城市中心的功能與結構調整，成為當前中國城市發展的重要主題。

從國家經濟發展政策看。國家“十三五”規劃綱要強調“貫徹落實新發展理念、適應把握引領經濟發展新常態，必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。具體而言，經濟發展方式轉變的實質在于：在內涵上既要實現經濟增長由粗放型向集約型、外向型向內生型轉變，也要求實現需求結構、產業結構、要素結構的優化升級。這些變化將直接或間接影響城市發展的路徑和城市空間的擴展形式，這無疑對城市中心再開發提出了新的任務和要求。

從城市產業結構升級看。城市社會經濟已進入產業布局、類型、結構的重構和轉型的實質性實施階段。隨著產業結構升級及社會形態的演進，服務業尤其是生產性服務業將成為未來決定城市功能及城市在區域城鎮體系中地位的重要因素，生產性服務業的等級和服務范圍一定程度上決定了該城市在全國或區域城鎮體系中的等級和地位。城市中心作為城市服務業最為活躍和最為集中的地區，必然在中國城市產業結構轉型中扮演重要角色。

2 城市中心區及其再開發研究的進展分析

2.1 國外研究現狀

城市中心區及其再開發的研究最早始于歐美國家，主要是地理學界對城市中心區的基礎性理論研究。從美國地理學家伯吉斯的同心圓圈層模式到霍伊特的扇形模型和哈里斯、烏爾曼的多核心模型，以及德國地理學家克里斯泰勒提出的中心地理論，這些為中心區的區位和空間結構理論奠定了基礎。

（1）二戰后至1960年代，隨著城市中心區規模的擴大和內容的復雜化，對中心區的研究逐漸深入到對其內部結構的分析，主要涉及中心區邊界界定、內部功能構成及轉化、中心區外部擴展等。墨菲和萬斯研究了中心區邊界的量化測定方法，提出了著名的墨菲指數法[1]，被認為是繼伯吉斯之后中心區研究最為重要的成果。此后相繼有赫伯特、卡特的中心商務建筑指數，以及多尼的分地塊價格等中心區邊界的界定方法的提出。霍伍德和博伊斯在墨菲等人研究的基礎上進一步深化，提出“核—框理論”。赫伯特和托馬斯將大中城市中心區的功能空間界定為專業零售區、次級零售區、商業辦公區、娛樂及旅館區、批發及倉儲區、公共管理及辦公區6類區域。對于中心區的擴展，埃里克森提出了三元結合模型。同時，對中心區形態的演替機制也成為研究的熱點。佩雷斯頓及格里芬對中心區的擴散與收縮變化進行了研究，鮑登認為中心區按小尺度增大、突發性增長、分散增長3種方式變化。還有學者從經濟學角度對中心區功能變化特征及機制進行了研究，阿隆索參照杜能的農業土地區位理論建構了著名的阿隆索模型，加納在阿隆索模型的基礎上提出了城市土地使用租金理論中的門檻效應理論。史密斯對中心區再開發中的紳士化現象進行了研究，并提出了針對中心區再開發的“租隙理論”。

（2）在1970年代—2000年代，隨著西方國家的經濟社會轉型及技術革新，許多城市開展了城市中心區再開發工作，中心區再開發研究也進入新的階段。先后有《城市中心商務區》[2]，《城市中心再開發》[3]、《變化的城市中心區》[4]、《城市中心區的未來》[5]、《城市中心規劃與公共交通》等論著問世，研究的重點集中在對前一階段中心區因商務辦公過量發展而帶來的中心區功能結構的失衡和衰敗的反思，尤其結合實際案例對中心區功能轉化機制、城市中心系統變化模式和中心區再開發規劃理論方法進行了探索研究。此外，還有學者討論了城市中心區的功能變化和衰退等問題。如斯魯皮對1970年代—1980年代歐洲城市中心區的商業零售業的變化及問題進行了研究，認為老城中心商業由于服務市場的萎縮以及在交通等設施配套更新上受到的空間限制，缺乏與新中心的競爭力，從而導致衰落。而對于高級商務辦公功能而言，其更多向少數地區甚至世界級中心城市如倫敦集聚，一般城市的中心區商務辦公因高級商務辦公的流失而面臨萎縮。

（3）近十幾年來，學者一方面對20世紀的中心區發展進行評價和總結，一方面針對后工業化時代以及全球化、信息化背景下中心區結構的轉型和再開發進行大膽探索研究。如從步行系統、室內購物中心、歷史地段保護、濱水區建設、寫字樓建設、公共設施以及改善交通等方面對20世紀美國、英國中心區的復興活動進行總結[6-7]。鮑米爾自1988年至2009年相繼出版了《設計成功城市中心》、《創造一個充滿活力的城市中心》和《創造偉大的地方：華盛頓城市中心公共領域展望》，重點論及了城市中心設計、更新與活力等內容。隨著全球化、信息化的深入發展，城市日趨向著多中心結構轉變，對于中心功能的研究不再局限于老城中心區空間范圍內，而是在整體城市空間中對中心功能、人口就業等的擴散及再聚集以及如何實現多中心間的良性競爭進行研究。對于中心區內部結構的變化，學者認為中心區多種功能間的相互協調以及社會結構的多元化才能保持中心的持續發展。而關于中心區邊緣用地、廢棄地的再利用，以及為中心區再發展創造新的契機的相關論著有《中心區新經濟》。

2.2 國內研究現狀

在中國，伴隨中國城市社會經濟結構的重大轉型，城市老中心區更新再開發日益成為城市建設的關鍵問題和人們關注的熱點。

（1）中心區的基礎理論研究。早期對中心區關注較多的主要在經濟與地理學界，他們從城市經濟學、地理學等學科角度，運用“中心地理論”原理，對城鎮商業中心進行了大量調研，重點研究城市商業中心的范圍、分類、等級體系等問題，形成一批學術成果[8-11]。近年來，隨著中心區規模的擴展和功能的復雜化，在研究內容上有所拓寬與深化，尤其是在一些實證研究。如結合北京、廣州、杭州等案例對中心區的零售商業布局、金融服務業空間格局、商務辦公空間以及生產者服務業空間結構等的研究分析[12-16]，基于經濟全球化背景對城市中心區形態演變、產業集聚、功能結構優化和中心等級體系建構等方面的研究[17-19]。也有學者對國內城市中心區建設中，不顧及城市本身稟賦，一味強調建設城市CBD，發展現代服務業的發展方式提出質疑[20]。

（2）中心區更新與再開發規劃研究。代表性的研究成果有南京市中心綜合改建規劃，課題在商業職能、商業中心級別、區位與城市交通多層面上對城市中心改建進行了探討[21]，并將其理論和方法先后應用于紹興、蘇州、鞍山、杭州等中心區改建規劃。還有一些研究涉及城市中心區的城市設計、中心區商務空間以及中心區功能轉型等問題[22-30]。此外，城市中心區交通與用地開發、城市形態調整的互動影響，以及如何通過交通優化帶動城市的低碳化發展逐漸受到關注[31-38]。在實踐方面，上海、北京、廣州、南京等各大城市都展開了中心城區的交通改善對策研究。

3 現階段城市中心再開發工作存在的問題

3.1 實踐工作中存在的主要問題

（1）粗放式更新造成空間資源浪費嚴重

由于片面追求經濟目標的導向，導致盲目的房地產熱和市場的過度開發，忽略中心區成長規律與市場培育周期，采取粗放和簡單的“大拆大建”方式，遠遠超出城市實際消化能力，造成空間資源的嚴重浪費。一方面表現為存量居高不下形成的空間浪費，另一方面是儲備用地成本升高與市場需求減弱造成的用地出讓停滯，大量已完成拆遷的凈地閑置，隨著時間的推移反而進一步增加了中心區更新的成本，加劇了更新的難度。

（2）高強度開發導致整體環境品質下降

在強大的資本力量影響下，由于政府干預失靈和妥協退讓，中心區的更新再開發常常只屈從開發商的個體項目和超大商場建設，大體量、高強度、高密度滿鋪開發，造成了城市中心尺度的巨型化。特別在交通、市政、公共等基礎設施的營建上，一方面基礎設施的開發落后于項目開發，導致基礎設施與建筑內部功能結構的脫節；另一方面土地成本及取利空間作用下，空間開發規模盲目擴大，從而造成中心區人口規模過度集中，交通等基礎設施壓力加大，以及生態環境進一步惡化，中心區土地利用綜合效益失衡，最終導致中心區整體環境與空間品質的下降。

（3）過度商業開發造成人性化空間缺乏

城市中心區“紳士化”更新特點開始出現，具體體現為高尚消費空間逐步取代公眾參與場所，高收入群體的集聚取代不同階層的融合，大量增加的商業商務功能代替了原有中心區的文化、體育等公共服務功能，造成中心區的功能相對單一、文化特色嚴重不足和活力大幅度下降，一些珍貴的歷史文化遺產遭到破環，城市傳統風貌蕩然無存。此外，面向市民的無差別、公益性設施場所減少，中心區活動多元化和豐富性大大減弱，缺乏人性活動空間和特色環境，造成中心區活力不足和品質不高。

（4）單一的利益導向導致產業結構雷同

由于中心區土地效益較高，決策者和開發者往往以追逐利益為前提將各類項目盡皆向中心區集中，缺乏對自身城市稟賦和發展階段的正確評估判斷，局限于獨立地段和個別商業項目開發，對城市中心組織系統的結構性調整和整體機能提升重視不夠，忽視產業之間的內部關聯、集聚效益和區位選擇，造成中心區更新再開發目標定位與模式選擇盲目、產業過度集聚、產業結構單一以及功能布局隨意等問題。

3.2 產生上述問題的主要原因

（1）更新機制失衡

目前我國的城市更新機制大多為政府主導，房地產開發商實施運作，利用土地級差地租效應以及規劃引導和調控手段，通過房地產開發企業進行土地使用權的有償轉讓，從而緩解中心區改造資金短缺的矛盾。這種大規模整體式更新機制，由于資本介入程度過高，過多地從經濟角度出發考慮項目運作，導致中心區更新過度商業化，使得中心區成為各大房地產集團博弈的戰場，以犧牲環境質量、歷史保護和社會弱勢群體為代價，忽視中心區整體空間品質的營建和市民的切身需求，違背了“以人為核心”的城市發展之路。

（2）規劃統籌乏力

土地經濟主導下的項目集中投放忽視城市中心自身條件和資源稟賦，產生功能同構、存量過大等問題，整體體現出低效投資現象，反映出規劃統籌不足、對市場需求缺乏判斷，以及對土地投放的節奏管控不力的問題，這種缺乏規劃統籌的低效或者無效投資一定程度上還會對城市經濟產生消極影響。實現有效投資，不能單一依靠市場對需求的判斷，還需要政府通過土地供給、公共政策進行積極的審視、調節和管控，從城市長遠發展的角度，整合經濟、社會、空間資源，樹立城市新產業源，匯聚金融產業、文化產業的資本與智力，拓展城市中心的內在機能，應對市場競爭與挑戰，突出對城市中心區更新和投資的質量。

（3）公眾參與缺失

公眾在城市中心區更新過程中往往處于“弱勢群體”地位。大部分市民習慣于被動地接受項目策劃及設計的結果，即便這些結果破壞了他們原有的生活空間和生活方式，這種本末倒置的現象直接造成城市中心區更新過程中的社會不公平和不公正。一方面，政府和開發商易受利益驅動結成政商同盟，極力壓縮公眾參與分配份額，使得公眾成為中心區更新的犧牲品。另一方面，公眾失聲，導致中心區更新缺乏人性關懷，公共利益一再壓縮，公共空間和基礎設施嚴重不足，中心區空間權益失衡，社會的公平公正難以得到保障。

4 改進城市中心區更新與再開發工作的建議

城市中心區是城市的核心和中樞，為城市提供經濟、政治、文化、社會等活動設施和綜合服務空間，是城市公共服務設施和第三產業的集中地域，是城市功能最為集中、文化活動最為豐富、人口與建筑最為密集，以及變化周期和城市更新活動最為頻繁活躍的核心地區。城市中心區是城市最具活力的地區，也是城市問題最集中、最嚴重的地區。中心區的城市更新不僅是我國城市更新工作的核心，也是破解城市問題、實現城市可持續發展和新型城鎮化目標的關鍵。因此，針對新時期城市中心區更新面臨的機遇與挑戰，基于以人為本和城市可持續發展理念，切實建立集約持續、多元包容的城市中心區更新機制具有重要的現實意義（圖1-圖2）。

圖1 悉尼中心區

圖2 香港中心區

圖3 南京中心區

圖4 上海陸家嘴中心區

圖5 紐約曼哈頓中心區

圖6 處于城市中心舒適宜人的城市公園

4.1 加強社會力量積極參與中心區的更新

逐漸將“自上而下”的城市更新運營管理制度轉變為“自上而下”與“自下而上”相結合式的更新機制，更多地兼顧以產權制度為基礎、以市場規律為導向、以利益平衡為特征的城市更新內涵，將利益協調、更新激勵、公眾參與等新機制納入既有的城市更新運行管理體系。在實際操作上，加強政策引導與宏觀調控，強調政府主導、公眾參與和市場運作齊頭并進，實現政府目標、公眾訴求、企業需求的充分協調，實現由經濟主導向以人為本的轉變。其中尤其要大幅提高公眾參與的重要性，將其作為判斷更新路徑可行性與合理性的關鍵因素，促進政府決策能夠充分兼顧多元利益主體訴求，在城市中心區更新與再開發中營造良好的投資、發展和生活環境，建設屬于廣大市民的城市中心區。

4.2 促進中心區的集約利用與人性化發展

加強交通對城市空間的引導，積極推動公交優先、軌道引領的公交都市創建工作，采用以功能疊加為主的策略，重點挖掘區域內可開發的公共地下空間，統籌考慮可進行聯通的單體建筑和城市公共綠地的空間聯系。與此同時，積極構建適宜步行尺度的“高密度、小網格”街區，通過系統規劃確定公共空間框架，制定公共空間建設細則，保障市民的公共空間權利；通過各控制要素，緊密圍繞開敞空間，強化空間的秩序性和辨識度，形成形象鮮明的空間印象；通過豐富的綠化景觀、安全舒適的林蔭道、統一美觀的公共設施、宜人的城市共享空間，形成舒適精美的街道環境；在道路、市政、公共設施等方面，強調人的尺度和使用感受，提升中心區外部空間品質，建設高度人性化的城市中心活力區（圖3-圖6）。

4.3 倡導因地制宜和多元包容的漸進式更新

在城市中心區更新與再開發路徑和模式上，改變過去“大拆大建”式的粗暴手段，積極倡導“雙修”與“織補”相結合的城市更新策略。根據實際情況，因地制宜，正確處理好保留、修繕、更新、改造與拆遷之間的關系，重點突出城市中心區文脈的傳承、歷史風貌的延續和活力的集聚。制定積極的經濟政策，培育稅源經濟的多元化，擺脫土地財政單一路徑，為漸進式更新資本和時間創造條件，從只關注于物質空間改善和經濟增長這一單一目標轉向社會價值、文化價值與經濟價值的綜合體現。摒棄大拆大建、物質更新主導的固有做法，以社會文化和公共價值為目標導向，以多元功能和城市文化回歸、人性化空間提升為重點，進一步完善公共服務配套、彰顯特色文化風貌、保護歷史文化資源，營造持續健康、特色鮮明和內涵豐富的城市中心區（圖7-圖8）。

圖7 上海外灘近現代優秀建筑群和豐富的城市天際線

圖8 擁有濃郁文化氛圍的雅典老中心區

4.4 提高中心區更新規劃決策的科學性和長遠性

城市更新不僅應該有階段性的認識和目標，更應該有面向未來可持續發展的遠見和堅持。城市更新的目標應該從追求經濟增速的“快更新”轉向符合城市發展規律的“慢復興”。需要探索研究城市老中心區生長過程及階段性特征，分析總結城市老中心區的產業結構、區位活動、功能結構、空間形態以及內部組織的變化演替規律；立足現狀，謀求長遠，統籌考慮社會、經濟與現有建筑空間、物質形態的關系，通過布局優化、功能復合和公眾參與，尋求更合理的解決方案而進行多維思考和努力，避免快餐式的壓縮編制周期造成的短視、現狀分析不足、發展方向不清等問題，為城市可持續發展贏得必要的節奏控制，實現穩步、有效的更新。更重要的是，要牢固樹立并始終堅持以人為本，以民生為重，兼顧效益和公平，研究政府行為，深入了解市民群眾的迫切希望和需要，加強城市中心區更新的包容性，推進城市中心區的活力提升和持續發展。

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City Center Regeneration and Redevelopment: A Holistic Thinking Based on the Concept of People-oriented and Sustainable Development

City center regeneration and redevelopment is an important subject in urban development and construction. From the perspectives of macro background of urban development, national economic development policy and upgrading of urban industrial structure,this paper analyzes the characteristics and development trend of city center redevelopment. It summarizes the research status of the redevelopment of domestic and foreign city centers. In the current city center redevelopment work, there are some serious problems, such as grievous waste of space resources, environment quality decline, lack of humanized space and identical industrial structure. Based on the concept of people-oriented and sustainable development, the paper makes suggestions on how to strengthen the participation of social forces in city center regeneration,enhance intensive utilization of city center, promote the construction of humanized space and improve the scientific nature of city center regeneration planning, with the purpose to promote comprehensive,balanced and sustainable development of city center regeneration.

City center | Urban redevelopment | Sustainable development | Humanized space creation | Urban planning

1673-8985（2017）05-0001-06

TU981

A

陽建強東南大學建筑學院教授，博士生導師

國家自然科學基金項目“基于價值導向的歷史街區保護利用綜合評價體系、方法及機制研究”（項目編號51778126）資助，國家自然科學基金項目“基于系統耦合與功能提升的城市中心再開發研究”（項目編號51278113）資助。