基于公眾參與的鎮村布局規劃創新研究*
——以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮為例

張 潔 于 濤 ZHANG Jie, YU Tao

基于公眾參與的鎮村布局規劃創新研究*
——以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮為例

張 潔 于 濤 ZHANG Jie, YU Tao

鎮村體系科學合理布局是農村地區城鄉一體化發展的重要基礎，從2005年開始江蘇省率先在全省范圍開展了鎮村布局規劃全覆蓋，在全面指導全省鎮村體系布局的同時，也產生了諸如方法過簡和脫離實際等問題。因此，在回顧公眾參與在江蘇省鎮村布局規劃中發展歷程的基礎上，以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮為例，采取問卷調查和訪談等手段客觀把握城鎮和農村居民的生產和生活需求，使公眾參與的理念貫穿鎮村布局規劃的全過程，并在對上輪舊鋪鎮鎮村布局規劃實施評估的基礎上，提出規劃在編制方法、內容、程序以及制度等方面的創新發展策略，從而為我國鎮村布局規劃的改革創新提供借鑒。

鎮村布局 | 規劃 | 公眾參與 | 創新 | 江蘇省

0 引言

近年來我國鎮村體系規劃不健全，村莊建設較為無序，村莊規模小、布局散亂、環境較差、人均建設用地偏高等問題突出，土地資源浪費現象嚴重[1]。2013年1月，中共中央國務院發布了《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出要科學規劃村莊建設，農村居民點遷建和村莊拆并，必須尊重農民意愿，經村民會議同意。在2014年10月召開的全國住房城鄉建設工作會議上也提出要全面啟動村莊規劃，明確實施責任主體和監管體系，在廣大村民的參與下，把規劃藍圖變成現實。而2015年12月中央農村工作會議更加強調要強化農村基層黨組織建設，完善村民自治，尊重農民基層實踐，不斷開創農業農村工作新局面。

圖1 中國鎮村布局規劃中公眾參與的理論建構

為了合理布局鎮村體系、穩固新農村建設的基礎，全國各地紛紛開展了鎮村布局規劃，如早在2005年，江蘇省就在全國率先組織開展了覆蓋全省的鎮村布局規劃，截止至2016年初已經開展了兩輪全省范圍的鎮村布局規劃。然而現有鎮村布局規劃尚不能完全適應新型城鎮化發展的需求，尤其是部分脫離實際的規劃無法被民意接受難以實施，亟需基于公眾參與的理念和方法尋求鎮村布局規劃編制的改革創新。因此，本文在回顧公眾參與在江蘇省鎮村布局規劃中發展歷程的基礎上，結合新一輪江蘇省盱眙縣舊鋪鎮鎮村布局規劃，對上輪規劃進行實施評估，并基于公眾參與的理念和方法提出進一步創新鎮村布局規劃編制的對策，以期為我國鎮村布局規劃的完善提供參考。

1 研究進展

1990年代我國將公眾參與理念引入城鄉規劃中，隨著城鄉發展關系的轉變，越來越多的學者開始重視對鎮村布局規劃中公眾參與的研究，主要集中在參與主體、方法與制度等方面。如邊防、趙鵬軍等認為新時期背景下鎮村布局規劃是一個多方利益互動過程，涉及村民、政府、投資商以及規劃師[2]；許世光、魏建平等為村莊規劃的各個階段提供了不同類型的公眾參與方式[3]；王雷、張堯等通過對蘇南地區村民參與的分析，將公眾參與從表面上升到制度權力層面[4]。而國外對公眾參與的研究則源于城鄉建設實踐中的社會問題，在城鎮化快速進程中，迫切需求建立村莊規劃公眾參與制度來應對村莊發展更新，西方學者從參與理念、方法、程序、制度等多個角度對公眾參與村莊規劃進行了一系列深入研究。如Davidoff、Rciner等提出要“盡早而持續的參與”規劃，從立法到實施、方案選擇到實施，公眾參與理念貫穿規劃的各個階段[5]；Anne Ritzinger、Christiane Gross等 在 德國村莊更新過程中明確了村莊規劃中公眾參與的體系與流程[6]；許多國家對于村莊規劃建設的各個流程中的公眾參與亦都已有明確的立法制度保障[7]。

2 公眾參與在江蘇省鎮村布局規劃中的發展歷程

從2005年江蘇省率先開展鎮村布局規劃以來，全省已基本實現鎮村布局規劃的全覆蓋，先后進行了兩輪規劃：其中第一輪規劃包括規劃全覆蓋和規劃調整兩個階段，目前第二輪全省優化鎮村布局規劃編制工作正在進行中。在規劃過程中，公眾參與從初步提出到落實，從程序性的社會公示到貫穿規劃的多個階段，增強了鎮村布局規劃的可實施性，在鄉村規劃中邁出了重要一步，但由于缺乏相應規范制度的保障，公眾參與的深入落實還有待加強。根據公眾參與在歷次江蘇省鎮村布局規劃中的深入程度，可以劃分為以下3個階段。

圖2 鎮村布局規劃公示

2.1 第一階段： 社會公示階段（2005年—2010年）

2005年，針對當時全省自然村落格局零散、管理混亂無序等問題，江蘇省開展了“自下而上”的鎮村布局規劃，與傳統的“自上而下”的鎮村體系規劃不同[8]，以非城鎮化人口為研究重點，強調了村委組織在村莊規劃中的參與性。程序上，政府和編制人員向各部門和有關村征求意見，公眾參與僅僅體現在規劃方案的公示上[9]。各層規劃管理工作過分依賴于上級領導的工作思路和想法，使公眾參與流于形式，鎮村布局規劃基本上呈現出“沒有管理”的局面[10]。

本輪鎮村布局規劃首次從人的角度，開創性地提出了“自下而上”的工作體系，在鎮村布局規劃發展中邁出了至關重要的一步。村民是城鎮化進程最主要的參與者，其意愿和行為決策對城鎮化質量會產生直接且至關重要的影響[11]。雖然公眾參與理念在鎮村布局規劃中初步提出，但在后續實踐中并未有所體現，只是象征性地社會公示（圖2），導致村民意愿無法直接在鎮村布局規劃中體現出來。

圖3 鎮村布局規劃調整說明

2.2 第二階段： 公眾有限參與階段（2010年—2013年）

至2010年，全省已經基本實現了鎮村布局規劃全覆蓋，針對第一輪規劃的實施情況開展鎮村布局規劃調整。本輪規劃調整以考慮村民的利益為原則[12]，尊重村民對于規劃的意見，積極調整規劃中不合理的部分（圖3）。程序上，統一開展了入戶調查，問詢村民對于上一輪規劃的建議和看法，形成修改意見，落實到接下來的規劃方案調整中[13]。本次規劃調整考量了編制成果的實用性和可操作性，出臺了一些文件，加強了對編制成果的管理，公眾參與理念初步滲透到后期管理中。

本輪規劃調整是對第一輪鎮村布局規劃的補充完善，公眾參與理念被動深入，村民參與規劃的意識仍然比較薄弱，參與規劃的途徑匱乏。村民的意見僅僅是按照規劃編制人員的理解被投射到規劃調整中，無法檢驗調整結果是否真實準確地符合他們的意愿，一定程度上導致了公眾參與的失真性和滯后性。

2.3 第三階段： 公眾參與初步深入階段（2013年至今）

2013年，在新型城鎮化的背景下江蘇省開展了優化鎮村布局規劃工作，較之上一輪規劃在公眾參與方面有了實質性的轉變，由市鎮兩級主導的規劃決策模式轉變為多方參與和村民自主決策模式[14]，建立“自下而上”與“自上而下”的反饋協調機制，重視村民參與和“村兩委”的意見[15]。程序上，將公眾參與貫徹落實到規劃編制的各個階段，經過多輪協調、反饋，形成廣泛認可的鎮村布局規劃。但是在后期管理階段，仍然缺乏相應的制度保障和操作規范，導致規劃方案在實施過程中難以貫徹落實公眾參與[16]。

在規劃編制過程中，公眾參與作為優化鎮村布局規劃的關鍵環節，在理念、方法、程序等方面均有所深入，使得出于村民利益考慮的鎮村布局規劃“從人民中來、到人民中去”。但是在實踐中，對于公眾參與的深度和廣度都沒有明確界定，導致了規劃編制工作參差不齊、村民多樣化的意愿難以調節，這對接下來的優化鎮村布局規劃編制工作也形成了新的挑戰。

3 公眾參與在上輪鎮村布局規劃中的實施評估——以江蘇省盱眙縣舊鋪鎮為例

為了更好地分析公眾參與在上輪鎮村布局規劃中的實施成效和不足，作為本輪鎮村布局規劃編制的參考依據，在舊鋪鎮開展了問卷調查和群眾訪談。本次問卷調查在舊鋪鎮各村莊共發放456份，主要采用一對一問答的形式，有效問卷411份，問卷有效率達90.1%。通過社會調查，發現上輪規劃進行了一些公眾參與，在后期規劃成果中一定程度上滿足了村民的訴求，但尚且存在以下問題。

內部控制是指企業內部對企業自身經營進行控制運作的經營方式。企業為了能夠實現自身的經營戰略目標，保護企業的資產能夠安全和完整，保證企業財會信息的精確性和可靠性，在進行內部控制時充分按照相關規定進行工作，利用自身的自我調節等其他相關政策確保企業經營活動的工作效率，進而合理開展關于企業自身各項不同的經濟活動。

3.1 公眾參與理念貫徹失位

雖然鎮村政府越來越意識到公共參與在鎮村布局規劃中的必要性，但是對于公眾參與理念的認識還不夠清晰，在上輪規劃中，公眾參與被簡單地體現在規劃前“象征性”地收集資料、在編制完成后將規劃結果公示給村民，最終的規劃決策成果還是凌駕于村民真實需求之上[17]。在確定舊鋪鎮村莊布點時，政府和編制人員沒有根據村民的遷居意愿和現有住房條件來確定居民集中點。問卷調查結果顯示，近2/3的村民對現有住房條件較為滿意（圖4），其中部分居民表示不愿意遷居（圖5），這樣的意愿在上輪規劃中沒有被合理考慮。

政府不能主動地將公眾參與理念貫徹到規劃過程中，而村民對于是否要參與鎮村布局規劃、如何參與都知之甚少，囿于自身文化素質難以主動參與到鎮村布局規劃編制過程之中。因此相關工作只是“表面上”的公眾參與，缺乏公眾參與理念的深入貫徹，公眾參與在鎮村布局規劃中更像是一種“做秀”，不能真正符合村民的訴求，這也導致編制完成的規劃方案難以實施。

3.2 公眾參與方法過于單一，“自下而上”的工作體系沒有深入落實

在鎮村布局規劃編制過程中，為公眾提供的參與平臺和參與方式過于單一，村民只是在被動地接受訪問交談，無法主動反映意見和訴求，這可能會導致在規劃實施后村民采取不當的方式來表達自己的不滿[18]。在上輪規劃編制前，雖然提出了創新性的“自下而上”的工作方法思路（圖6），但在實際操作過程中，依舊是政府和編制人員交流協商方案（圖7），村民缺乏能夠接觸到規劃信息的平臺和渠道。在確定村莊規模和農村居民定居點之后，只是將結果形式上發放到各個村委簽字蓋章，即達成了所謂的“公眾參與”。

3.3 公眾參與內容有限， 反饋意見多元化

公眾參與的內容只停留在村民對規劃的一知半解，而真正與村民利益密切相關的內容反而沒有得到村民的有效參與。例如在上輪規劃中，在撤并村莊時沒有尊重村民的遷居意愿和住房現狀條件，在布局村莊功能時沒有考慮村民日常出行距離和耕作半徑，在鎮域產業規劃中沒有問詢村民未來的就業需求，在公共服務設施和基礎設施布局時也沒有根據村民日常活動需求和住房意愿來規劃。

問卷調查顯示：受訪村民有46.0%希望在本鎮務工，25.8%希望外出務工，15.3%選擇自己創業（圖8）。50.3%的受訪者住房建設于2000年之后，住房條件較好，居民對現狀比較滿意，暫無購房、建房意愿；49.7%有購房、建房意愿者主要是因為房屋年代較老（圖9）。調查結果表明上輪規劃中公眾參與的內容有限，村民的就業意愿沒有得到落實，購房、建房意愿沒有與集中居民點布局、公共服務設施規劃配合。

3.4 公眾參與機制存在缺陷， 規劃過程缺乏交流互動

鎮村布局規劃的公眾參與缺乏合理的組織機制，參與訪談交流和問卷調查的村民群體不穩定，在規劃編制初期所反映的意見難以得到后期落實，參與過程中規劃建議的提出—反饋—再提出的多輪交流機制也沒有形成，只是“形式性參與”[19]。在上輪規劃中，主要以調查現狀為目的進行村民訪談，很少聆聽村民對于下一輪規劃的建議，即使一些熱心村民提出自己的意見，后續也難以保證落實情況。結合“市民參與階梯”和鎮村布局規劃，上輪規劃中公眾參與的程度只到第二階段“村民象征性參與”的征詢意見部分（圖10）。

3.5 規劃實施難以保證， 公眾參與缺乏制度保障

政府對農村建設發展投入的財政有限，即使規劃完成后也難以保證順利投入實施，導致村民缺乏公眾參與的動力，所以制定保證規劃實施的制度也是公眾參與的重要環節。從問卷調查結果顯示，即使上輪規劃制定了公共服務設施規劃和基礎設施規劃，由于缺乏制度保障并沒有完全貫徹實施，村民日常就業、上學、購物依舊很不便利，公交系統仍不完善。受訪者中對于出行不便的日常活動有26.0%反映上學不便，41.8%反映就醫不便，25.0%反映購物不便，另外還有7.2%反映就業等其他活動最不方便（圖11）。在日常出行工具選擇方面，受訪者中有3.9%選擇步行，3.6%選擇自行車，61.8%選擇電動車，27.5%選擇摩托車，3.2%選擇公交車（圖12），可見最基礎的公共交通和公共服務設施規劃難以保證實施。

目前有關村民參與鎮村布局規劃的保障制度還停留在抽象意義上的知情權和監督權，村民對于前期沒有參與的規劃也缺乏監督的熱情。在鎮村布局規劃中公眾參與雖然作為原則性的要求被提出來，但對公眾參與的范圍、公眾參與的方式、具體參與哪些內容、參與到什么深度、規劃方案應如何貫徹落實公眾參與，都沒有相應的政策制度規定和操作規范，這也是公眾參與一直以來都難以落實的根本原因。公眾參與缺乏制度化保障，導致公眾參與在鎮村布局規劃中成為一種可有可無的隨意性安排。

圖4 村民對現有住房條件滿意度

圖5 村民遷居意愿

圖6 自下而上的工作體系

圖7 實際工作體系

4 基于公眾參與的我國鎮村布局規劃創新建議

由于江蘇省地處東部發達地區，是全國最早開展鎮村布局規劃全覆蓋的省份，其規劃面臨問題和解決路徑對于我國其他地區均有著重要的借鑒價值。例如在江蘇省鎮村布局規劃中公眾參與存在的理念失位、方法過簡、內容有限、難以實施等問題，在全國其他地區也是難題或瓶頸。因此，結合國內外公眾參與的實踐經驗，在適應中國國情的鎮村布局規劃公眾參與理論指導下，提出進一步完善我國鎮村布局規劃公眾參與的對策。

圖8 村民就業意愿

圖9 村民近期購房、建房意愿

圖10 村民參與階梯圖

圖11 村民出行不便的日常活動

圖12 村民日常出行工具

4.1 理念創新： 構建成熟的公眾參與體系

實現鎮村布局規劃理念的創新，關鍵要有構建成熟公眾參與體系的認識，這是村民參與鎮村布局規劃的基礎。村民基本的規劃知識和參與規劃的意識需要進一步提高，這是公眾參與能夠深入貫徹到村民中的必要條件。

首先要選擇不同的人群來豐富規劃的參與對象，在公眾參與中針對不同問題發揮各類人群的優勢，成果公示盡量注重形象表達、通俗易懂（圖13）。理念上，明確規劃相關主體之間的關系和公眾參與體系構建要素，并以此為依據，指導鎮村布局規劃的實踐（圖14）。構建成熟的公眾參與體系之后，在規劃編制的各個階段都能夠高效、便捷地深入貫徹公眾參與。

4.2 方法創新： 政府提供多平臺、無障礙的公眾參與渠道

鎮村布局規劃不同于城市規劃，公眾參與到規劃中的渠道和方式都較為閉塞，村民參與的積極性和專業性都較弱，需要政府主動為村民提供多平臺、暢通的公眾參與渠道。充分利用村民能接觸到的有限渠道，與村民交流互動規劃相關內容，力求改變以往村民參與方式單一、參與渠道不暢的局面。為了提高公眾參與的質量，規劃部門應該積極組織專家和村民代表參與規劃編制過程，定期開展規劃座談會，為規劃編制建言獻策（表1）。

4.3 內容創新： 公眾參與內容應與村民利益密切相關

公眾參與本質上就是讓村民的意愿在鎮村布局規劃中得到充分體現，讓鎮村布局規劃成為可實施可操作的規劃，而村民最為關注、最能夠理解的規劃相關內容就是土地利用、基礎設施和公共服務設施規劃布局。公眾參與的關鍵就是充分尊重村民的住房意愿和生活需求，尤其是日常購物、就醫、上學的方便，規劃發展村莊布點是否滿足耕種出行距離，進一步尊重村民的意愿，讓村民為自己規劃。

此外，與村民利益最為相關的就是結合就業需求編制村莊建設指引。在問卷訪談中，詢問村民的就業意愿，將鎮村特色與村民就業相結合，積極引導村民投入當地特色產業建設中，既能保護村特色、傳承技藝，也能幫助村民就近就業（表2）。

4.4 程序創新： 貫穿全過程的公眾參與實踐

公眾參與不僅是在鎮村布局規劃的某個階段，而應貫穿規劃的整個過程，體現嚴格的程序性。在鎮村布局規劃編制之前，政府部門必須對規劃的內容進行宣傳，確保村民的知情權，還要進行全面的鄉鎮預調研，除了與鎮村領導座談，還應向村民發放問卷調查和交流訪談。在規劃編制過程中，編制人員和政府人員必須和村民進行多輪交流反饋，歸納整理多輪村民參與的問卷和訪談記錄，并把村民的意見和規劃編制人員的采納應用編制辦法一并交由專家審批，確保村民的參與權。在規劃實施過程中，村民可以隨時向管理部門反饋對規劃的意見，并明確管理部門處理意見的時限（圖15）。

圖13 規劃相關主體關系圖

圖14 鎮村布局規劃中公眾參與體系構建要素圖

4.5 制度創新： 健全公眾參與法律法規和操作規范

公眾參與鎮村布局規劃涉及不同人群追求的不同利益，要協調各方利益、為留守村民提供就業機會，這就要求有一個長期管理機制保護村民利益。因此，制度保障是村民有效參與鎮村布局規劃的前提，也是確保村民真正參與到鎮村布局規劃中的先決條件。

建議盡快健全公眾參與的相關法規制度，嚴格規定鎮村布局規劃中公眾參與的深度和廣度，明確村民公眾參與的時間、參與的對象、參與的方式、參與的程序和參與的效力。首先，應確立公眾參與在鎮村布局規劃中的法律地位；其次，應實現制度建立過程的公開透明，拓寬公眾參與的渠道，落實村民對鎮村布局規劃的知情權、參與權、監督權，逐步嘗試建立起村民聽證會制度；最后，完善公眾參與鎮村布局規劃的實體性內容，在規劃的調研、編制、審批、實施以及修改中對公眾參與的內容和程序進行明確的規定。因地制宜制定鎮村布局規劃中公眾參與的操作規范，以適應公眾參與在不同地區的差異性，進一步推動公眾參與規劃實踐，而非將公眾參與停留在初級階段。

表1 村民公眾參與渠道有效性比較

表2 村民公眾參與規劃內容和成果反饋

圖15 村民參與程序

5 結語

從2005年江蘇省鎮村布局規劃啟動以來，公眾參與經歷了由初步提出到走向成熟的發展階段，在新一輪優化鎮村布局規劃中，公眾參與理念理應在規劃編制的內容、方法、程序和制度等方面繼續深入貫徹。本文通過問卷訪談等手段對上輪舊鋪鎮鎮村布局規劃進行公眾參與視角的實施評估，為了在新一輪規劃中更好地貫穿公眾參與，鎮村布局規劃要理念先行、構建成熟的公眾參與體系，通過政府提供的多平臺、無障礙的渠道，讓村民參與到與自身密切相關、貫穿始終的規劃實踐中，并為各個階段的參與提供健全的法律法規和操作規范。可以說強化公眾參與的重要性和操作性，既是鎮村布局規劃改革發展的開創性使然，也是我國轉型期鎮村布局規劃的必然選擇。雖然公眾參與主體的多元化、方法及內容的多樣化必將為鎮村布局規劃帶來巨大的壓力和困難，但是鎮村布局規劃的“為民性”決定了它必須順應民心，不斷推進公眾參與的深度和廣度，這才是江蘇省乃至全國鎮村布局規劃從本質上轉型升級的必由之路。

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Study on the Innovation of the Town and Village Layout Planning Based on Public Participation: A Case Study of Jiupu Town in Xuyi County, Jiangsu Province

The scientific and reasonable layout of town and village system is an important foundation for the development of urban-rural integration in rural areas. Jiangsu Province has been pioneered the town and village layout planning since 2005, which covered the whole province, providing comprehensive guidance to the town and village system layout. At the same time, it exposes problems such as the method being too simple and the planning being unrealistic. Therefore, with retrospect of the development of public participation in the town and village layout planning of Jiangsu Province, taking Jiupu Town as an example, this paper takes the means of questionnaire surveys and interviews to objectively understand the rural residents’ production and life demands, making public participation concept run throughout the whole process of planning. On basis of the assessment of the implementation of the last layout planning, this paper puts forward innovative strategies for planning compilation method, content, procedure, system, etc.,so as to provide references for the reform and innovation of the town and village layout planning in our country.

Town and village layout | Planning | Public participation | Innovation | Jiangsu Province

1673-8985（2017）05-0112-07

TU981

A

張 潔南京大學建筑與城市規劃學院碩士研究生

于 濤南京大學建筑與城市規劃學院副教授，博士

國家自然科學基金項目“制度變遷視角下的擴權強鎮及其地域空間效應研究——以長三角地區為例”（41101142）、國家社會科學基金項目“中國城市增長模式轉型研究”（09CJL046）、中央高校基本科研業務費專項資金（1118090207）資助。