城市更新中的城市設計策略思考*

王世福 沈爽婷 莫浙娟 WANG Shifu, SHEN Shuangting, MO Zhejuan

城市更新中的城市設計策略思考*

王世福 沈爽婷 莫浙娟 WANG Shifu, SHEN Shuangting, MO Zhejuan

由于城市更新的對象是涉及多方利益的已建成環境，往往會面臨再開發建設量過高、與法定規劃難以銜接以及公共環境品質缺少關注等問題。城市設計作為城市規劃編制中重要的方法，不僅能夠為以上城市更新所面臨的問題提供解決方案，還能夠協助城市更新從政策性走向實施性，并達到提升公共空間品質的目的。在此認識基礎上，從結果導向、規劃管理、組織方式和具體設計4個方面提出城市更新中的城市設計策略，以期能夠緩解城市更新問題，系統化推進城市更新工作。

城市設計 | 城市更新 | 可實施性 | 公共空間

城市設計作為城市規劃編制中的重要方法和內容，存在于規劃編制的各個階段，包括總體規劃階段的總體城市設計、控制性詳細規劃層面的城市設計及日益受到重視的用于開發控制環節的城市設計導則等。在規劃的不同階段，城市設計也具有不同的工作重點和內容。不論是大尺度的城市空間研究，中觀層面局部地區的空間形象塑造，還是微觀層面城市節點的空間環境設計，城市設計的作用都滲透其中[1]。我們已經經歷了近30年城市設計發展歷程，積累了大量的工作經驗。但隨著城市的發展，城市規劃師將面對的是越來越多的已建成用地以及更加復雜的城市問題，城市設計的介入不僅僅使規劃圖紙中的空間形態表達優化，重點更在于可以通過城市設計的思維，對

該地區的過去與未來、物質與非物質因素進行系統綜合的考慮，并直觀地呈現為空間結果和形態管控的依據。在新常態指向存量的城市更新大背景中，最近提出的城市修補較城市更新而言，目標導向和問題導向更強且更具體，更需要通過城市設計的策略和方法來改善城市建成環境以及提升公共服務能力。

1 新常態下城市更新的特點與問題

隨著城市的發展，以往“白紙藍圖式”的城市規劃將越來越少，而面對復雜情況下產生的城市更新工作將越來越多。2009年12月，深圳市政府依據《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號）制定地方政府規章《深圳市城市更新辦法》，隨后也將《深圳市城市更新條例》列入立法計劃中。上海市規劃和國土資源管理局于2015年2月出臺了《上海市城市更新規劃實施辦法（試行）》的征求意見稿。廣州市政府在2015年1月率先成立城市更新局之后，也于2015年8月出臺了廣州城市更新1+3系列文件——《廣州市城市更新辦法》及《廣州市舊村莊更新實施辦法》、《廣州市舊廠房更新實施辦法》、《廣州市舊城鎮更新實施辦法》，以及《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》等相關政策文件。以上各地方政府的政策舉措，無一不說明城市更新將在未來城市建設發展的新常態中承擔更多的責任。城市更新將作為一種常態規劃工作，面對和應付更加復雜的城市建成環境以及城市問題。然而，也正是由于對象的復雜化導致城市更新工作存在一系列問題。

圖1 獵德村改造前后對比圖

1.1 缺少“以形定量”來平衡多方利益對高建設強度的追求

作為一個多元化的社會，多樣化的利益格局決定了多樣化的價值取向[2]。在城市更新的利益博弈過程中，地方政府、開發商以及民眾由于目標不同而代表了不同的利益價值取向。地方政府往往以“無私者”的角色作為城市更新的主導方，但是在實際更新過程中，地方政府往往刻意追求土地出讓以及產業稅收等經濟目標。地方政府在城市更新過程中必須同時強調另一更主要目標，即為居民和公眾考慮增加盡可能多的公共空間及公共配套設施。然而，過多的公共空間有可能使得開發商的利益減少，此時就需要地方政府提出相關優惠政策以鼓勵開發商進行城市更新，而不是一味地用增加開發量來做平衡。城市更新中直接相關的居民與間接被影響的公眾，往往要考慮更新后的公共環境、道路交通情況、市政設施使用等一系列問題。城市更新不同于以往建設新城新區為主要形式的城市規劃，涉及更多的對象和利益，因此，對于城市更新的過程而言，實際上是一個利益協調的復雜過程。

2009年，廣州主城區城市建成區范圍內登記在冊的“城中村”總數為138個，其中規劃全面改造的為52個。獵德村是廣州最早著手改造、且目前成功全面改造的少數“城中村”之一。作為亞運會展示城市形象的“窗口”，政府急需改善城中村臟亂差的情況，將獵德村的改造作為政治目標進行推動，最終獵德村改造的總體凈容積率達到5.5（包括融資地塊）（圖1）。然而像廣州市獵德村這種特殊案例并沒有借鑒的可能性，自2012年以來，廣州基本上已停止審批其他“城中村”改造方案，“城中村”改造陷于停滯[3]。

政府作為城市更新的主導方，需要開發商的介入來獲得項目啟動資金，而開發商的介入必定需要融資地塊來平衡收益。因此，城市更新中復建與融資的建設量往往會相對較高。政府作為主導方，除了制定相關政策外，還要通過科學的方法判定適宜的建設強度。城市設計作為城市規劃的重要手段，可以通過城市形態模型的方式來直觀地判斷建筑高度、開敞空間、天際線、建筑形態等要素，從而確定建設量是否合宜。而以往的城市更新僅以經濟利益作為考量，缺少了以形定量的方法，導致建設強度過高與規劃控制相矛盾，或導致項目本身技術不合理或市場難以接受。城市設計為城市更新提供了一種新的視角，即以策劃的角度和形象化的空間表象，最大程度地凝聚地方政府、開發運營商和本地居民的意愿，并以市場化的手段解決地段內社會、經濟和文化等方面的問題[4]。

1.2 缺少與控規的協調, 難以進行規劃管理

控規作為城市建設用地出讓和規劃管理的重要手段，通過合理確定地塊的用地性質和控制指標，在城市快速發展過程中適應了規劃管理需要，發揮了積極的意義[5]。控規作為法定文件，已經在城市建設管理方面有一套較為完整的指標控制體系。然而以往的控規主要針對新區等未開發的地區，在指標設定以及規劃布局時往往對現狀建設情況考慮較少。以廣州市荔灣區恩寧路規劃為例，原控規中的南北向道路將恩寧路地區嚴重分割，沒有考慮地區的建設現狀和肌理。隨著城市的建設和發展，這種新區逐漸演變成城市已建成區，而當城市已建成區面臨新的發展機遇，則可以通過城市更新的方式對用地功能、道路交通進行調整，從而進一步優化地區控規（圖2）。城市更新與控規指標的協調，需要在一個甚至幾個規劃管理單元中進行平衡和落實。這就需要在對現行控規研究的基礎上再確定是推倒重建，還是微改造，即對控規指標的更改量進行確定，而這種確定對于建成環境微觀空間形態的變化是高度敏感的。

城市設計作為精細化管控城市風貌、塑造城市特色的有力手段，在城市規劃管理中發揮著非常重要的作用。而在城市更新過程中，可以通過城市設計的手法在紛繁的利益主體要求之中守住底線，維持城市公共空間的和諧風貌[6]（圖3）。因此，可以通過城市設計來建立城市更新與控規的協調，城市設計導則的引入則可以拉近控規的宏觀指標與建筑的微觀設計之間的邏輯聯系，使城市管理的整套系統更為細致完善，設計導則作為具有創造性的調控手段，逐漸得到國內外城市管理者的重視和實踐[7]。

1.3 缺少對公共設施、公共環境的關注

以往的城市更新多以地產開發為主，因此更多關注的是復建建筑和融資建筑的總量。由于缺乏系統的規劃統籌，極高的建筑總量不得不在項目用地范圍之內解決，導致非常少甚至沒有關注更新地區的公共設施配套和公共環境改善等問題。即使勉強得以按公建配套標準予以配套，建設量增加導致的外部負效應往往也直接轉嫁到周邊區域，導致城市越更新越密集，公共環境壓力越大。公共空間被壓縮到很少甚至沒有，導致物質性置換過程中降低了空間的公共服務品質。

而近期城市修補的提出更直接針對城市化快速發展產生的各種城市病，以及補齊城市基礎設施短缺等問題，其中相當一部分問題是上述城市更新過程中日益累加的結果。城市修補不倡導經濟利益的追逐，更多的是通過環境品質和服務效能的提升來完成對綜合利益的追求，關注更多的也是公共配套、公共環境等改善社會民生的問題。因此，城市修補在一定程度上是對城市更新方向的糾偏和功能的彌補，使城市更新中增加了對城市公共設施和公共環境的關注。而城市修補則會更加倚重城市設計，因為城市設計的本質就是從公共空間領域的角度出發，以倡導傳統文化傳承與創新為目標。三亞市作為住建部設立的首個生態修復、城市修補的試點城市，通過總體城市設計的方法重新梳理城市功能、交通組織、基礎設施、社會文化等內容，并通過以上內容來重塑城市特色展示城市風貌。

2 城市更新引入城市設計必要性

城市設計策略的引入，其獨特性在于將城市設計所關注的人與城市形體環境的關系和城市生活空間的營造，加入更多的文化和審美的含義，從空間環境和人的行為感知方面深層次作用于城市更新，引導全面復興[8]。城市設計的這個特點可以從人性化的角度考慮城市更新的生活空間品質問題，為城市更新的可實施性提供決策支持和技術保障。

圖2 廣州市荔灣區恩寧路原控規土地利用與舊城更新土地利用對比圖

圖3 廣州市荔灣區恩寧路總平面和效果圖

2.1 城市設計保證城市更新的可實施性

城市設計是規劃和建筑之間的橋梁，城市設計可以通過三維空間來真實地反映規劃意圖。深入細致的模型和情景表現乃至周詳的建筑平面，都可使城市更新改造的各方利益主體能夠直觀地判斷更新改造后城市的形象、環境、空間情況等，有助于在居民討論或公眾參與過程中提供直觀的對話載體。同時，由于城市設計具有內嵌在規劃編制體系中的優勢，可以實現更新地塊或地區與城市整體的關系。然而，如何將城市設計與城市更新相結合，則是城市設計保證城市更新實施的關鍵。就城市更新的具體需求及上述分析發現的問題而言，面向實施的城市設計主要包括兩方面：一方面是將更新對象面向城市整體或其背景相關城市片區，結合控規研究開展引導型城市設計，解決局部與整體關系的問題；另一方面則是面向城市更新具體的局部工程實施型城市設計，解決更新項目的形態和空間品質問題。引導型城市設計可考慮與控制性詳細規劃的單元劃分一致或者包括幾個相關的單元，進行整體功能策劃，并輔以城市更新目標導向的城市設計方案，保證控規的指標與城市更新一致，并最終可以實施。而微型地塊的城市更新則可以進行實施型城市設計，落實空間形態、公共服務和道路交通等要素，以保障最后有效的實施。

因此，作者建議可以在控制性詳細規劃的框架下確定城市更新協調范圍，進行城市設計，通過合宜的方案比較、利益相關者協商、公共參與等程序，尋求多方認可的實施方案，制定不同于普適性控規技術規定的更新區規定和城市設計附加圖則作為共同管控依據，從而保證城市更新的實施。

2.2 城市設計能夠提升公共空間品質

城市設計實踐在上海從1980年代就開始探索了，相對于規劃所依托的經濟社會等內容，城市設計主要關注公共生活和公共領域的形成。城市設計從公共空間領域的角度出發，以倡導傳統文化傳承與創新為目標。在城市設計的過程中，能夠彌補城市更新只為追求更高建筑量而忽略了公共空間品質設計的失誤。城市設計是政府對于城市建成環境的公共干預，它所關注的是城市形態和景觀的公共價值領域（Public realm），不僅包括公共空間本身，而且涵蓋對其品質具有影響的各種建筑物。城市需要以提升公共空間品質為目標的城市設計來保障公共審美得到體現，而城市設計研究對于提升城市空間品質無疑是有好處的[9]。

可見，在目前城市更新工作缺乏與規劃編制體系對應的情況下，引入城市設計作為決策支持和方法手段是合宜的，符合城市更新并非追求增長導向而更加注重城市品質提升的目標，從城市更新更高的社會性角度看，城市設計也具有較高的公共參與載體平臺的優勢。

3 城市更新中的城市設計策略與方法

3.1 城市更新中應重視結果最優導向

城市更新主要是對建成環境從空間形態、功能組織以及設施配置等方面進行優化，并協調各種既有的社會關系以獲得更好的環境品質，一般需要新的資源注入，必然涉及對既有利益進行復雜的重組和再分配[10]。因此，為了避免利益重組的過程中出現難以協調的局面，在城市更新之初就應該重視社會效益、環境效益和經濟效益綜合最優的目標，并以結果最優為導向。

通過城市設計中地域或社區文化的傳承增強城市建成區的內涵，增強市民對該地區的自豪感、榮譽感和歸屬感；同時通過城市設計來加強公共文化娛樂等設施配置，增強室外公共空間建設和社區營造，滿足社區居民生活品質日益提升的需求，促成城市更新過程中的地區認同和活力提升，實現與城市化進程同步的城市社會進步，從而達到社會效益最大化的目標。

對于環境效益的提升，亦可以通過城市設計整理城市舊區雜亂而衰落的空間現狀，增加綠化空間，改善基礎設施，提高建筑與地段空間形象。通過城市設計，創造舒適宜人、安全方便、具有特色和可識別性的城市空間形態，促成城市更新過程中的綠色理念和環境友好，實現高密度建成區環境更新升級的目標。

當然，隨著城市更新地區社會活力和環境品質的提升，地區人氣也會集聚上升，從而產生更多的經濟活動，帶動地區經濟發展，實現城市再開發的經濟目標。通過城市設計方法以形定量，不僅有利于判定建筑量是否過高，以及空間形態是否合適等問題，更有利于在經濟目標與形態合宜性之間做出平衡。

因此，城市設計作為城市更新的重要手段，可以提升環境品質、傳承文化內涵以及重塑地區經濟活力，從而做到結果最優。

3.2 引入城市設計導則滿足規劃管理需求

2016年初開始實施的《廣州市城市更新辦法》中明確，城市更新方式包括全面改造和微改造兩種方式。全面改造是指以拆除重建為主的更新方式，主要適用于城市重點功能區以及對完善城市功能、提升產業結構、改善城市面貌有較大影響的城市更新項目。微改造是指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施的更新方式。城市設計導則為了與城市規劃的層級體系銜接，也分為與總體規劃銜接的總體級、與控制性詳細規劃銜接的分區級，以及與修建性詳細規劃銜接的地塊級。其中，分區級和地塊級可以與城市更新的兩種方式對應。對于采用全面改造的城市更新，需要對街區或者地區進行充分研究，考慮與上級規劃的銜接，同時注意全面改造后與周邊景觀、風貌、尺度，以及文化的協調。地塊級的城市設計導則可以應用于城市更新中的微改造，在符合分區級城市設計導則的前提下將對具體建筑單體的設計條件以及個性規定納入其中。

城市設計導則將城市發展中的主要元素統一組織起來，通過梳理和研究，形成共同的行為準則。將城市設計導則引入城市規劃管理體系，是我國市場經濟體制發展的必然要求[11]。

3.3 利用城市設計方法組織和控制公共空間

城市公共空間是建筑內外的人造環境中開放可供自由使用、感知的城市空間[12]，而城市設計所關注的也正是公共空間領域的設計。

城市設計中綠地系統、步行系統、界面控制系統、標識物體系、環境小品體系，以及空間肌理分析等要素及方法都能夠合理地組織和控制城市公共空間。對于城市更新的改造型項目來說，由于追求較高的容積率，導致公共綠地的比例往往較低。城市設計相對精細化的空間設計，有助于建立最低公共綠地比例，并通過組織公共空間系統提供承載各類公共活動的場所。對于城市更新的改善型項目來說，精細化的城市設計有助于各類公共空間界面品質的提升，可以有效地給人們提供多樣化的交往空間，使人們有較強的歸屬感。通過步行連續性、標識系統和環境小品個性化等城市設計方法的運用，為不同的城市更新區提供不同的城市面貌，實現城市更新過程中以公共空間優化為核心的品質提升。

3.4 根據城市更新方式選擇城市設計方法

城市設計有兩種類型：宏觀的整體城市設計和微觀的局部城市設計，前者側重廣泛地研究空間和功能的組織，后者則偏重城市建筑的公共界面及如何實施設計控制[13]。由于城市更新方式不同而選擇不同的城市設計方法，城市更新中的全面改造方式可采用宏觀整體的城市設計方法，從地區的歷史文脈出發，研究地區整體的城市空間形態，確定公共空間、天際線以及建筑體量等具體內容，并與相關的規劃體系進行技術銜接。而日益增加的以“微改造”為特征的漸進式城市更新將不再采取大規模推倒重建，走向新常態存量優化的思路，并且將城市質量的提升作為城市更新的主要目標。局部城市設計的方法運用能夠根據使用者以及社區的具體需求提供相應的技術支持，來進行建筑以及周邊環境的城市空間設計，這種局部的微改造可將已有的、具有保留價值的建筑物或者構筑物進行改造升級，重新賦予衰敗建筑物新的生命和功能，保留地方歷史回憶的同時也帶給地方新的活力。

4 結語

由于城市更新的對象是涉及多方利益的已建成環境，往往會面臨再開發建設量過高、與法定規劃難以銜接以及公共環境品質缺少關注等問題。城市設計策略的引入，可以使城市更新更加直觀地判定最優空間結果，更好地進行規劃管理，更好地組織公共空間以及更優地選擇城市設計方法，使城市更新做到真正為人服務，而非新一輪對于單一經濟目標的利益追逐。

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Urban Design Strategies in Urban Renewal

Since the target of urban renewal is the built environment which involves many interests, it is often faced with problems such as excessive development and construction, difficult connection with the statutory planning and lack of public environmental quality.Urban design, as an important method of city planning, can not only provide solutions for the above problems, but also can help the city to develop implementation methods from policies, and to improve the quality of public spaces. On the basis of this understanding,this paper puts forward urban design strategies in urban renewal from four aspects, namely result orientation, planning management,organization mode and concrete design. With these strategies, we hope to alleviate urban renewal problems and systematically promote urban renewal.

Urban design | Urban renewal | Implementation | Public space

1673-8985（2017）05-0007-05

TU981

A

王世福華南理工大學建筑學院亞熱帶建筑科學國家重點實驗室教授，博士生導師

沈爽婷華南理工大學建筑學院博士研究生

莫浙娟（通訊作者）華南理工大學建筑學院講師

廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃智庫課題“廣州系統推進城市修補和有序更新研究”（2016GZZK32）。