上海城市更新的政策演進特征與創新探討

葛 巖 關 燁 聶夢遙

上海城市更新的政策演進特征與創新探討

葛 巖 關 燁 聶夢遙

在資源緊約束的發展背景下，城市更新逐漸被認為是未來城市發展的重要途徑，上海近年也出臺了相關政策規范并推動整體更新工作。從城市更新內涵解讀入手，以上海更新政策演變歷程中的主要特征及問題為切入點，重點聚焦近年更新政策的內涵剖析以及更新政策出臺后實施項目中反映出的各類問題，結合國內外城市更新政策制定及實施經驗借鑒，提出上海城市更新政策創新展望建議，以期對后續上海城市更新政策制定工作具有借鑒意義。

城市更新 | 政策 | 創新 | 上海

0 引言

經歷了快速城市增長的發展階段之后，我國國家層面和地方層面均提出了未來在資源緊約束背景下的發展要求，城市更新是增量發展向存量發展轉型過程中的重要路徑。面對可預見的大量、多樣的城市更新需求，城市更新政策作為重要的城市公共政策，必須構建完整、完善的政策體系，政策指導下的城市更新的實施過程應更加規范、透明，因此對目前城市更新的政策尤其是規劃方面的政策進行研究有較強的現實意義。

2014 至2015年，上海市規劃和國土資源管理局先后發布了《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（》試行）及《上海市城市更新實施辦法（》試行）等一系列促進城市更新的政策性文件，文件的發布旨在從規土管理方面對于上海未來城市更新進行系統性的、頂層的政策設計工作。本文從上海市更新政策的發展演變入手，重點聚焦近年的更新政策的內涵以及近年城市更新實例反映出的政策機制問題，并基于國內外經驗借鑒的基礎之上提出了對于上海未來城市更新政策機制創新的展望和思考。

1 城市更新內涵

城市是雖然是人造的產物，但是它卻像一個有機體，從的生之日起，就一直處于不斷生長及自我更新的過程，當然這種自我更新也是人為施加影響的結果，城市更新是使得城市保持生命力的一種調節機制，使得城市不斷地發展和創新，以滿足和適應人的新的需求。而在城市規劃領域，業內普遍的觀點是城市更新起源于20世紀三四十年代的歐美國家，以清除改善不合格的住房和郊區化背景下的內城更新最為典型。與西方發達國家相比，我國建國后長期推行計劃經濟體制，舊城反映出計劃分配、自給自足的結構特點，解放初期，由于遺留的城市問題過多，且政府財力十分有限，舊城區幾乎維持了原有現狀，并沒有發生實質性的更新改造。1970年代末以后，城市更新表現為以住宅修建為主的舊城改造。到了1990年代，城市改造與重建追求經濟利益最大化，表現出大規模、粗放式，快進式的特點。2000年以后，多元化的城市更新理念、自上而下的更新訴求也開始顯現，深圳、廣州等城市在適合我國國情的更新實踐上做出了有益的探索①參考文獻[1]。。隨著城市更新實踐的拓展，城市更新內涵從最初的大規模重建轉向全面復興及可持續發展，方法也從外科手術式的推倒重建轉向小規模適時的、漸進式、重視傳統保護的改善。

城市更新是一個復雜的利益博弈過程，政府、開發商、原物業權利人、公眾等在不同類型的更新中扮演著不同的角色，而國內外對于城市更新的研究也體現出視角的多元化，基于城市空間和歷史傳統視角的研究往往會關注更新后城市空間格局的變化及歷史風貌的喪失，而基于經濟學視角的研究往往會關注地價的極差效應及更新利益分配，而社會學視角的學者往往會批判城市更新所帶來的社會文脈斷裂及紳士化效應。

城市更新政策是政府制定的城市公共政策的重要組成部分，是平衡更新中各方利益的主要手段，基于各個不同階段更新主要解決的問題及期望達到的目標而制定，往往具有階段性特征。一個階段的政策一般只能解決一部分問題，而往往又會帶來一系列新的問題，新的問題較為嚴重后又會激發新的政策的制定和實施。

圖1 近年上海各類更新政策

2 歷程演變特征及問題剖析

上海城市更新歷程主要開始于1978年改革開放后，主要經歷了1980年代以提高人民居住水平為目標的住房改造階段，1990年代到20世紀初期全面改善城市面貌的大規模舊區改造，世博期間完善城市功能形象的有序更新階段以及世博后資源緊約束背景下的有機更新探索4個階段。上海的城市更新主要以舊區改造和工業區改造為主，主要政策法規也圍繞這兩大類更新對象進行制定，縱覽30年的發展，主要存在如下特征及問題。

2.1 政府主導, 社會自主更新缺乏政策支撐

過去上海完成的城市更新大多數從項目的計劃、啟動到實施，全過程基本由政府主導，其成績是顯著的，也確實帶動了城市整體有序發展。隨著經濟和政治體制改革的不斷深入，政府、企業、社會多方合作的城市更新方式將逐漸增多，作為原權利主體的企業和社會公眾的更新意識會增強，更新需求必將拓展。但目前原權利人主動提出更新申請，自主更新的權利還缺少法規上的依據，也沒有制度的保證，更不用提及具體實施操作中的種種瓶頸。

比如住區更新，以往的政策主要針對舊區改造，這部分房屋大多數產權屬于政府所有，公眾參與主要集中于拆遷安置的居民意愿方面，較少有居民參與更新實施的，但是未來隨著房屋的老化，私人產權的商品房小區也會面臨諸多更新需求，各個業主都會參與實際的更新過程。目前這一需求在部分小區已經出現，但是政策的滯后尚未對其進行合理化引導。

此外，許多有資金能力的企業有較強烈參與更新的意愿，但是基于當前我國的房屋產權制度②《物權法》中華人民共和國主席令第 六十二 號 2007 。，需要進行建筑保留的房屋，依照目前政策必須取得所有產權主體的同意才可以推進，在談判中，極易導致個別產權人就地抬價而談判失敗，從而削弱了參與的積極性。假若部分試點項目可以參照舊區改造中的居民改造意愿征詢制度，“愿意改造居民戶數超過規定比例，即可辦理項目立項、規劃等手續③《關于開展舊區改造事前征詢制度試點的工作意見》滬建交聯［2009］319號?！?，便可以有效推動更新項目的實施，然而這一政策的突破需要形成少數利益服從多數利益的社會共識，需要整個社會法理方面的不斷探索。

2.2 分類推進, 政策空缺及統籌協調機制

過去上海的城市更新主要以舊區改造、城中村改造和工業區改造為主，政策制定也主要集中于住區和產業區這兩類對象。住區類改造主要是住建委與房管局牽頭區政府推動實施，舊工業用地一類走市場招牌掛程序開發商推動實施，一類產權不變的更新改造原主體推動實施，應該說這幾類都對于城市發展起到了重要作用，而其中的諸多嘗試有非常積極的意義。

然而隨著更新需求的拓展，分類推進出現很多弊端。關于居住類及產業類更新目前已有較多政策性規定，而舊區改造④《關于進一步推進本市舊區改造工作的若干意見》滬府發〔2009〕4號中主要對象為“中心城區成片、成規模和群眾改造意愿強烈的二級舊里以下房屋改造”。和存量工業用地⑤《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》滬府辦〔2016〕22號，適用范圍：本辦法適用于本市規劃集中建設區內的國有存量工業用地的盤活活動。政策未涉及的其他類型用地的更新需求一直未有規范的引導，比如很多老舊的商辦地塊都還是一事一議；同時很多有更新想法的企業希望在更大規模上對一個區域進行整體更新，有時候會涉及很多類型的用地，依照目前的政策要求，實際推進中各條線政策相互沖突或者操作難度大都能成為更新實施中的重要困境，導致更新成本加大。

此外，缺乏統一的協調平臺導致很多需求難以啟動，比如一個街坊內有急迫更新需求的只有一家，也愿意對于整個街坊的更新做出公共要素的貢獻，但往往相鄰地塊沒有強烈需求，不給予配合。更新過程缺少一個協調平臺，導致大家陷入“囚徒困境”，很多好的更新想法都難以實施，極大的壓抑了社會的更新需求，不利于城市的健康發展。

2.3 時松時緊, 產業類更新政策階段性搖擺

這一特征主要體現于舊工業區的政策歷程中，不同于舊區改造主要以政府實施推動為主，舊工業區主要由所屬的單位主體進行改造，因此更容易受到政策導向的引導，明顯經歷了寬松—收緊—探索的階段變化。

20世紀末，在中心城“退二進三”的發展要求和相關政策下，國企主體可與開發商合作進行房地產開發，通過補繳出讓金，將模糊產權的劃撥用地轉變為清晰產權的批租用地，大量工業用地轉變為居住、商業、辦公等城市功能⑥1998年《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）規定：國有企業改革中處置土地使用權，其土地用途必須符合當地的土地利用總體規劃，在城市規劃區內的，還應符合城市規劃，需要改變土地用途的，應當依法辦理有關批準手續，補交出讓金或有關土地有償使用費用；按照國務院規定，屬于特殊行業的國有企業，其土地收益可全額留給企業，用于安置企業職工以及償還企業債務。，出現了中心城區多數用地的更新改造。然而，過程中帶來了大量的國有資產的流失以及尋租現象，政府從中獲得收益較少，隨后就收緊了工業用地更新政策，禁止以協議方式出讓經營性用地，嚴控在劃撥用地上建設住宅。但部分企業仍有強烈的更新需求，于是出現了很多“非正式更新”的階段性探索，利用工業用地發展創新產業園區，在不改變土地權屬下進行用途更新。大量的零星工業用地在這一階段轉變為創意產業園區。這一階段的零星工業用地多以用地性質不變、使用功能發生變化的非正式更新為主。

但隨著產業轉型的深入，之前限定寬泛的管理體系實際造成了市場五花八門的選擇⑦參考文獻[2］。，對規劃管理造成了困難。政府逐步探索更為規范化的管理，首先嘗試過新增地類（M4、C65），希望對工業園區內的土地功能加以區分，避免土地收益流失。但這兩類用地區分界線較為模糊，在相關土地操作細則未及時出臺的情況下管理仍舊較混亂，因此逐漸不再使用。近年，尤其是2014年上海推出《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號）（2016年進行了修正），對政策不斷進行微調，通過放寬準入、加強自有物業比例的控制、實行彈性年租制、加強監管等方式鼓勵轉型，但在鼓勵轉型的過程中，也防止工業用地轉型被濫用，使工業用地更新轉向正式更新路徑又近了一步。由此可見，政策本身的完善以及政策落實的機制法制保證即相關管理體系的健全，以市場為主的更新需求影響很大。

圖2 工業區更新的制度變遷過程

2.4 效率優先, 城市風貌及社會公平待關注

至“十二五”（2015年）結束，上海通過舊區改造，全市共拆除危舊房7 300多萬m2，約130萬戶家庭改善了居住條件，中心城居民的居住水平大幅提升，而這其中相應的舊改政策是主要的推動力。

但是，以“大拆大建”為主要特征的舊城改造給城市風貌帶來了很多負面影響，如過程中作為城市重要公共空間的城市街道大量消失，傳統的城市街巷及城市街道生活被消滅，取而代之是機動車交通導向的快速交通干道，大量歷史建筑被拆除，城市的記憶無處尋覓。

舊城改造過程中也存在大量社會問題，如2003年之前的舊區改造以毛地出讓為主，由于缺乏系統和規范的動拆遷法律法規，加上房地產開發公司為趕進度，動拆遷過程中難免出現動遷補償標準不一、動遷補償不到位、動遷程序不規范，甚至強遷等事件發生，動遷矛盾一度成為社會矛盾的焦點之一。房地產開發商無力動遷，或者城市規劃的變動，或者其他市場原因，導致舊改地塊被囤積。這些地塊的開發周期被延長，開發成本不斷升高，部分舊改地塊也一度陷入僵局。而舊改中原中心城居民外遷至郊區偏遠地區的做法也加劇了社會階層隔離，響應國家要求而建設的大型居住社區同樣也存在上述問題。

3 近年政策的探索及反思

2015年5月15日，上海市政府發布了《上海市城市更新實施辦法》（試行）（以下簡稱《更新辦法》），標志著上海已經進入以存量開發為主的“內涵增長”時代。同時，為有效實施《更新辦法》，建立科學、有序的城市更新實施機制，上海市規土局進一步細化和完善了城市更新工作流程、技術要求和相關政策，形成《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》以及《上海市城市更新規劃管理操作規程》、《上海市城市更新區域評估報告成果規范》等相關配套文件，涉及規劃、土地、建管、權籍等規土管理的各個方面，為全面開展城市更新項目打下了堅實的基礎。

與此同時，在接下來的兩年里，市規土局牽頭分別開展了若干城市更新項目試點活動。2015年同年開展了徐家匯商圈地區更新、大柏樹邯鄲路沿線改造、莘閔大酒店等10余個城市更新試點。2016年開展上海城市更新“四大行動計劃”、“城市微更新”等實踐行動。這些更新試點和行動不僅促使城市空間和發展模式發生轉變，也使城市治理機制、方式發生著轉變。城市更新的規劃行動，是激發社會多元參與城市建設的政策平臺，涉及公共要素配置、空間品質改善、規土管理機制改革等諸多方面。目前《更新辦法》出臺已經2年多，從現階段效果來看，有如下特征：

表1 符合相關標準規范要求時的商業商辦建筑額外增加的面積上限

表2 超出相關標準規范要求時的增加倍數的折減系數

3.1 彌補政策空缺, 但各類政策對接待完善

《更新辦法》所稱城市更新，主要是指對全市建成區城市空間形態和功能進行可持續改善的建設活動，“適用于本市建成區中按照市政府規定程序認定的城市更新地區”，同時也說明“已經市政府認定的舊區改造、工業用地轉型、城中村改造的地區，按照相關規定執行”?；谀壳暗恼攮h境和實際需求，《更新辦法》近期重點針對原本屬于政策空白的商業商務地區的更新路徑進行了設計引導，彌補了政策空缺。

管理部門希望通過此辦法的出臺積累經驗，擴大更新對象適用范圍，進而形成全上海更新政策的頂層構架，但是此辦法現階段適用對象并不完整，不能統籌相關各項更新政策。例如2014年出臺（2016年修訂）的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》⑧《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》 (滬府辦〔2016〕22號)、《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定》府辦〔2016〕23號、《上海市舊住房綜合改造管理辦法》[滬府發〔2015〕3號]。，對工業用地更新的規劃編制要求、指標、土地出讓政策等提出了相應要求。2015年頒布的《上海市舊住房綜合改造管理辦法》對于城鎮舊住房綜合改造及其管理進行了一定的規范。此類與城市更新相關的種種政策由不同的實施管理部門頒布，雖然行文內容上并無明顯沖突，但是在實際操作時遇到了一些困難，許多更新主體甚至難以辨別不同政策的適用背景，難以厘清政策之間的關系。相比廣州、深圳，由于已經成立了城市更新局，故其政策制定及實施的統籌對接相對會更為容易。

3.2 多項政策突破, 但激勵方式與手段待完善

根據《更新辦法》，此次部分規劃政策和土地政策進行了一定調整。為了鼓勵既有產權主體提供更多的公共設施或公共空間，在規劃用地、性質轉變、高度提高、容量增加、用地界線調整、地價補繳等方面設定適度獎勵措施。土地管理方面，在既有政策基礎上適度放寬了物業持有比例、市區收入分成等要求。更新單元內符合風貌保護需要的更新項目，新增要求保護保留的建構筑物，可全部或部分不計入容積率。

《更新辦法》出臺的最初背景是想避免因經濟利益驅使下的簡單粗暴的更新方式，試圖通過更新手段來解決城市中面臨的諸多問題⑨上海市近期要有效解決好六大重點問題:完善城市功能，強化城市活力，促進產業發展；強化社區服務，提高幸福指數，完善配套設施；完善公共空間，增加公園廣場，促進市民交往；改善生態環境，提升綠化服務水平，加強生態街區建設；構建慢行系統，體現以人為本，讓城市步道形成網絡；塑造城市特色，延續歷史文脈，大力保護歷史文化風貌。，因此此次政策對于城市品質和社會公平十分關注，要求更新主體必須在區域評估的前提下，以補充公益性設施、公共開放空間等公共要素來換取一定比例的經營空間，來確保規劃的科學性（圖1-圖2），改善人居環境。但是根據細則規定，容量的調整非常謹慎，一方面鼓勵和引導公共要素的增加，同時也抑制單純的增容沖動，調整幅度的設置體現以下4個方面差別：提供公共開放空間優于提供公共設施，提供產權優于不提供產權，按規劃標準配置的優于超出規劃要求的配置及中心城優于郊區城鎮。

但是辦法施行兩年來市場反應較為平淡，更新主體的積極性不足，成功使用該政策開展下來的更新實踐較少。究其原因，一方面政府嚴格把關，對于容量調整把控較為嚴格，雖然有規劃方面的獎勵政策，但是增加容量非常難，利益空間較少，往往業主增加一層地面公共空間僅僅只能最多換得兩倍的地上建筑面積；另一方面規劃調整周期長，程序繁瑣，一般的小的更新主體難以承擔其中的風險。因此較為成功的更新項目一般僅限于國企背景為主，民間資本介入難，項目難以大范圍推廣展開。例如上海首個成功的試點更新項目西亞賓館，更新建成后的超5A級辦公樓在提供公共停車位、公共開放空間和不增加經營性建筑面積的前提下，地塊性質由商業轉型為商辦，提高了建筑高度。調研訪談中發現，真正促進該項目順利完成的根本在于該建設實施主體為國資背景且同時為徐家匯中心各大商業建筑的重要主體，在平衡整體利益及提升徐家匯地區品質的大前提下，仍然排除萬難，承擔了大量時間成本。這是一般自負盈虧的小型民營企業和更新個體難以承擔的。

依照《更新辦法》要求，城市更新地區需進行控規層面的城市更新區域評估，同時對于公共設施和空間的要求和獎勵主要是控詳的社區級層面，然而在實際需求中，有些市場主體也會提出增加更高等級的設施，并希望獲得更高的獎勵。但由于總規提供宏觀層面而非落地性指導，落實總規的單元規劃尚未編制完成，導致缺乏有力的規劃編制依據，間接導致主體更新需求的退縮。比如光明集團在黃浦區的商辦地塊，曾其提出建設一個市級食物博物館，但由于缺乏上位規劃的依據，還處于協商階段。由此可見，目前由于整體更新制度尚不健全，《更新辦法》中的公共要素清單還僅限于社區級層面的，對于更新需求集中且急切的大區域，可以進行試點性質的區域層面的更新專項研究，指導下層次規劃。

最后，《更新辦法》為規土系統制定的管理政策，而推動城市更新實施的主要還是經濟利益，還有實際更新項目中產權組成復雜，這些都是導致實施困難的核心制約因素，缺乏物權、財稅等多方面的政策獎勵與明晰，難以形成規模的更新項目。如張江西北片區更新，意圖實現整個片區從產業園區向綜合城區的轉變，但由于早期各大地塊屬于各個大型企業，其對于整片區公共綠地、廣場空間、公共設施等的系統內容的更新并無動力，因此僅能在張江股份等區屬平臺公司所屬的用地范圍進行實施起到示范帶頭作用，遠期再伺機啟動其他區域更新。

3.3 操作規程創新, 但實施及技術瓶頸待突破

《更新辦法》及其《細則》、《操作規程》等相關文件中設計了完整的更新流程及更新計劃。要求以更新單元為編制范圍，按照規劃土地政策，通過編制各更新項目的意向性方案和更新單元建設方案, 落實公共要素配置需求。在區域評估階段，就地區發展目標、發展需求和民生訴求等廣泛征詢公眾意見，以問卷調查、訪談、網上征詢等方式開展公眾參與。實施計劃階段力圖搭建溝通協作的平臺，通過項目意向性方案和更新單元建設方案的編制，實現物業相關權利人和政府相關部門的深度協作，逐步提高市民社區自治的能力。

但是更新試點開展兩年后發現整體工作推進中涉及其他相關部門管理范圍內的工作仍存在較大難度，例如西亞賓館更新后為徐家匯地區提供了短缺的公共停車位和開放空間，幾經協商確定與辦公物業一同管理，這些非經營性面積與常規產證的辦理操作相比屬于特例⑩根據實施主體訪談，通常產證辦理一棟經營性的商務樓產證一個即可，但更新后增加了一部分公共開放空間，且在建筑底層，屬于非常規產證辦理流程。，大多需要一事一議，難免拖長周期。還有如莘閔大酒店更新項目中配建的社區圖書館實施后街道并無意愿接收，因為后續運營管理增加了街道的人力財力投入，而之前并未有相關預算。

此外，更新辦法倡導的創新做法與現有建設標準規范存在一定沖突。中心城部分地區，特別是歷史風貌區內，建筑復建或新建后，即便不計容積率，但是建筑在日照、間距、消防、配建停車、建筑密度、綠地率等方面經常無法滿足現行的建設標準和規范，改造方案難以通過相關部門審批；新增保留歷史建筑可能與既有規劃道路紅線存在沖突。老舊居住區內，住宅建筑日照間距也制約了成套化改造的可能性，核心民生問題難以解決，動力十足的曹楊新村更新近期重點始終圍繞在環境美化方面，而且實際工作推進也沒有通過更新規劃設計流程具體實施操作。

4 更新政策的創新探討

4.1 進一步構建完整的城市更新政策體系

長期以來，上海的城市更新均是工業區與舊區各自為線，進行改造，原本的政策體系與內容對應未來更多元更復雜的城市發展需求存在諸多短板。整個更新政策制定長期處于各條線各自為戰的局面，頂層設計上有所欠缺，既沒有法定的統籌機構，也缺少統一的法規依據。隨著更新需求的日益多元、更新訴求的日漸復雜，一方面近期受制于管理體系的條線分工，還應該以頂層設計為目標，加強內部自身政策的完善，便于未來應對更新的行政管理體制理順后更好銜接，形成合力；另一方面遠期必須進行政策的頂層設計，保證從管理到法制的健全，也便于滿足未來更多的更新需求。

4.2 通過政策設計提升市場主體積極性

從近年上海更新試點和社會關注度來看，社會對于更新管控的精細化和彈性要求越來越高，而更新政策中的獎勵條款設計是政策的核心內容，如容積率獎勵幅度、與獎勵掛鉤的公共要素清單、容積率轉移等，然而上海在這些方面的基礎性研究還處于起步階段，納入政策進行法制化管理更需要長久的努力。很多亞洲城市在這方面已經積累了制度化的經驗各供上海參考借鑒，比如東京的容積率管理在把握宏觀規劃控制的基礎上，注重實際建設中不同地區不同類型建設存在的差異性，管理方式分為特區式管理、定制式管理、環境貢獻評價管理。臺灣則制訂了詳細的容積率獎勵制度，對各類各級的公益性貢獻均有明晰的指引，雖然在實際操作中出現了對于政策的錯誤解讀，但是完整的制度便于形成更新主體在穩定的政策環境下積極推動更新。

在上海當前的政策體系下，更新中對于落實規劃的公益性要素提出了明確要求、技術路線和獎勵政策，但是這些政策在技術細節方面還需要更多的驗證與推敲。同時對于落實公益性要素的內容還很少。比如日本及臺灣地區對于獎勵有非常多樣及細致的要求，還有如深圳對于更新開發中的保障性住房配建也有明確要求。因此深化研究公益性要素的標準規范，能更好地實現規劃的引領作用。

面對上海大量的城市更新需求，政府不可能大包大攬，必須通過政策的制定鼓勵更多的自下而上的城市更新，針對物業權利人主導的城市更新，除了給足政策紅包之外，還要設計簡化的操作程序以便更新的實施推進。政策紅包除了規劃土地政策之外，相關配套政策的如財稅減免政策等其他政策也至關重要。通過政策設計，實現更新項目有利可圖，才會真正推動各類更新項目的實施，才會收獲政府、開發商、市民的多方共贏。

4.3 鼓勵廣泛的公眾參與及民間自主更新

從現行的更新政策來看，整體框架依舊是在原控規編制語境下的深化，對于不同類別更新主體的實施路徑表述都很含糊，應該根據不同的更新主體進行不同的政策引導路徑。例如日本基于不同產權模式，在城市更新事業的推進過程中，逐步形成了3種主要路徑，即“團地再生”、“民間復合開發”和“自發更新的社區力量”。第一種是產權屬公有的集中公共住宅更新；第二種是產權為少數私營企業所有的商業區更新；第三種是產權分別由數十甚至百戶居民所有的私人居住區的自發更新。再如臺灣，分為政府主導的都市更新和居民自組織的社區營造。并且大量的政策給予自發更新更多元的選擇空間。應該說以上這些城市的政策都非常簡單清晰，給市場明確的信號，有助于形成更新的實施推進。

此外，未來的更新必將需要社會主體能夠形成高效的組織模式參與其中，因此目前的政策需要給予更為寬松的環境。如何深化公眾參與城市更新的程度、創新公眾參與城市更新的方式、提高公眾參與城市更新的效率等問題都需要思考，如何構建適合當前環境的社區自治制度，充分發揮NGO在城市更新中的作用，很多國際的經驗可以參考和借鑒。比如美國從1990年代的更新政策就非常關注社區的公眾參與和社區能力的培養，實現了從政府主導的福利主義的貧民窟清除，到市場主導下的以振興城市經濟發展為目標的公私雙向合作伙伴關系，再發展到公共部門、私人企業以及非營利組織共同驅動的三方合作的多元化城市更新模式。日本與臺灣的社區更新更是有完善成熟的社會組織基礎。上海的社區更新NGO組織“四葉草堂”就是一個非常成功的經驗，并引領了上海城市更新的實施新模式。

在上海未來的政策制定中，應該細化公眾參與的內容，例如，明確社區規劃師的定位，引導公眾參與規劃工作，結合試點增加公眾監督作用，并鼓勵社區自治主體的成立，給予優惠政策，應深入研究和探討針對政府主導型更新和物業權利人主導型更新的社區規劃師的差異化聘任制度等。

4.4 政策設計支撐城市更新的新技術新方法

從規劃編制技術的視角來看，應加快推進規劃編制技術與方法的創新。更新政策設計中也應呼應相應的內容。如大數據在現行更新規劃編制過程中仍未得到廣泛的應用，手機信令、互聯網開放數據對于更新規劃的編制應該起到支撐作用。而面向公眾的編制程序的創新也非常重要，應該積極探索規劃編制前期、過程中的廣泛的公眾參與，像上海的“微更新”這樣接地氣的規劃嘗試和探索需要推廣。更新地區產權復雜、法律法規仍不完善，業主之間很難形成集體行動，要求規劃師自身有較強的設計技巧、溝通協調能力，同時具備法律、社會、經濟等多方面的知識。

針對更新地區，特別是歷史風貌地區的更新，需要在日照、消防等規范方面有所突破，應努力探索城市更新地區內不符合現行規定的建筑間距、退界等的政策支持通道。而從規劃管理方式轉型的視角，為了激發“自下而上”城市更新的積極性，應簡化更新項目審批管理程序，部分更新項目管理權限的下放至區或街道，充分發揮街道推進城市更新的作用。

5 結語

城市更新的表象是城市物質形態的更新，但深層次隱含著政治、經濟與社會的邏輯，城市更新政策研究是一個復雜多元的話題，本文僅以近年政策要點為切入點，反思問題總結經驗，進而提出未來轉型發展的方向。面對上海未來的城市更新，作為規劃師需要不斷更新自身的知識結構，需要對城市運行機制有深刻理解，需要飽含對更新主體的人文關懷，進而才能協助政府決策層搭建更新政策的頂層架構，制定有利于各類更新項目實施的具體政策，以促進城市這個復雜的生命體的自我完善與修補，希望我們能夠探索出一條適合上海的有機更新之路。

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The Evolution Character and Innovation Research of Urban Regeneration Policy in Shanghai

GE Yan, GUAN Ye, NIE Mengyao

Under the conditions of resource constraints and connotative development, urban regeneration will be the mainstream of future development method. Then these years, he government of shanghai has launched policies of regeneration. Firstly, The paper conclude the character of history urban renewal policy, and then focus research on newly policy effect through urban regeneration experimental units. Based on the experiences of the other cities, the paper proposes some suggestions for further works.

Urban regeneration | Policy | Innovation | Shanghai

1673-8985（2017）05-0023-06

TU981

A

葛 巖上海市城市規劃設計研究院 城市規劃四所總工程師，高級工程師同濟大學建筑與城市規劃學院博士研究生

關 燁上海市城市規劃設計研究院 城市規劃四所工程師，碩士

聶夢遙上海市城市規劃設計研究院 城市規劃四所工程師，碩士