城市更新中基礎教育設施空間配給研究
——《深圳市羅湖區筍崗片區教育資源梳理與布局》的規劃實踐

傅一程 呂曉蓓 FU Yicheng, LYU Xiaobei

城市更新中基礎教育設施空間配給研究
——《深圳市羅湖區筍崗片區教育資源梳理與布局》的規劃實踐

傅一程 呂曉蓓 FU Yicheng, LYU Xiaobei

深圳羅湖區已經進入建設用地零增長的階段，城市更新成為拓展城市發展空間的主要手段，而如何落實公共教育資源成為城市更新中的核心問題。結合《深圳市羅湖區筍崗片區教育設施梳理與布局研究》的規劃實踐，試圖梳理總結現狀深圳城市更新中基礎教育設施的配置需求與難點，對中小學的配置標準進行比較研究，并提出建立與城市更新單元協調的教育設施實施方案。羅湖區在更新單元以上層面建立專門針對教育設施的更新統籌方式，具有積極的社會民生意義。

城市更新 | 更新統籌 | 基礎教育設施 | 深圳

0 引言

深圳是國內最先進入存量發展階段的大城市，截至2017年6月底，深圳已列入城市更新計劃項目共616項，涉及用地面積達48.92 km2，已批準的拆除重建類城市更新單元規劃有379項，涉及拆除范圍用地面積達29.63 km2，累計供應用地面積約14.3 km2。通過城市更新進行存量土地供應，成為深圳空間發展與品質提升的重要途徑。

在深圳的城市更新中，基礎教育設施的落實成為公眾關注的焦點，也是市場與政府博弈的關鍵環節。一方面，深圳市義務教育階段學位壓力突出、適齡學生數不斷增長，需求側持續擴大；另一方面，城市存量發展階段依賴城市更新進行用地功能的轉變與完善，供給側空間供應不足，存量發展地區教育設施的供需矛盾日益突出。

目前深圳正在實施的城市更新項目以市場為主導，且存在很多不具備公共配套貢獻能力的小地塊更新項目①小地塊更新，指更新單元拆除用地面積在3 000—10 000m2之間。。分散開發的城市更新單元缺乏從地區整體層面對公共服務設施資源的統籌考慮，每個獨立的更新單元規劃預估的新增公共服務配套需求似乎都能得到滿足，卻無法預測其他項目的影響。當某個地區有多個更新單元時，如果缺乏系統全局的控制，就可能造成“合成謬誤”[1]。隨著深圳城市更新工作的不斷深入，《深圳市城市規劃標準與準則》、《深圳市城市更新辦法》等標準與辦法的修訂提出了新的更新工作要求，公共服務設施配套也成為更新統籌的重難點。

有鑒于此，本文結合深圳市羅湖區筍崗片區的規劃實踐，分析城市更新規劃中政府和開發主體之間為落實基礎教育設施的博弈過程。在此過程中，規劃師以協商規劃的方式，建立政府與更新單元的協商溝通方式，借助更新單元公共貢獻落實學校用地，同時也協助政府進一步完善和細化學校的實施制度。通過對本次規劃實踐進行回顧與總結，探討了如何讓公共教育需求在城市更新背景下成為政府行政審批中的基本底線的規劃方法，為國內類似地區的城市更新項目提供經驗借鑒。

1 筍崗實踐：基礎教育設施的更新統籌

1.1 筍崗片區城市更新面臨的現實挑戰

本次筍崗片區教育設施更新統籌涉及羅湖區筍崗街道4 km2的行政范圍。筍崗片區早期功能以物流、商貿和工業為主，隨著片區轉型升級發展，筍崗從城市邊緣商貿物流園區逐步躍變為城市高端商務中心區。筍崗片區通過大規模城市更新向綜合城區轉變，面臨著綜合服務功能提升與空間品質改善，其中通過更新補充和完善基礎教育設施是重要目標（圖1-圖2）。

筍崗片區在建、已批和擬定的11個更新項目以工改項目為主，會帶來明顯的居住人口增量。筍崗街道2016年常住人口為7.9萬人，11個更新項目中80%的更新單元會造成人口增長，預估會產生超過2萬人的人口增量。而其中包含9個已批項目、2個項目列入更新計劃，11個項目全部列入“十三五”計劃。由于超前超快的大規模更新，新增大量居住人口在近中期引發公共服務設施缺口。特別是小地塊更新，由于不具備貢獻用地的條件，造成的公共服務缺口累積效應日益明顯（圖3-圖4）。

圖2 筍崗現狀土地利用及更新單元情況

圖3 筍崗片區更新單元分布圖

圖4 筍崗片區更新單元新增人口

持續增加的學位需求亟需通過擴大有效供給，提高教育設施供給結構，以提高應對需求變化的適應性和靈活性。2016年以來，深圳政府強化了對于筍崗—清水河等城市重點更新地區的統籌和引導作用，對分散開發的市場行為提出更加剛性的公共配套設施建設要求。為實現上述目標，深圳市規劃局委托開展了本次《筍崗片區教育資源梳理與統籌布局研究》。

圖5 筍崗街道相關中小學學區圖

圖6 深圳城市更新與法定規劃的關系

1.2 基礎教育設施更新統籌規劃的范圍和層次

鑒于基礎教育設施的學區服務特征，本次規劃研究以筍崗片區的中小學學區為統籌范圍（圖5）?，F狀羅湖區學位供應普遍不足的情況下，學位緊張片區的學生分流到跨片區設施充足的地區，內部的學位矛盾通過外部設施解決。教育環境和條件的完善包括學生享有在合理服務半徑內接受教育的權利，故本次規劃研究的前提是筍崗街道內的教育用地缺口在片區內解決，盡可能不依賴范圍外用地。

用料：紅星牌沙茶醬 10瓶（200 g/瓶），金寶湯牌牛尾湯 10瓶（305 g/瓶），咖喱粉、牛油、美極鮮味汁各 300 g，保衛爾牛肉汁、粵式糖醋汁各500 g。

本次規劃屬于深圳城市更新體系中中觀層面的更新統籌規劃，主要發揮對城市更新單元的統籌作用。同期開展的《羅湖區“十三五”中小學布局規劃》則是羅湖區在全區層面統籌規劃，兩者具有全區總體與重點片區協調關系。多個規劃建立起了羅湖全區中小學統籌—筍崗重點片區基礎教育設施更新統籌—城市更新單元規劃中小學公共配套的傳導機制，最后將通過法定圖則（深圳的控制性詳細規劃）和相關規劃實施政策，實現對全區基礎教育設施配置的調整（圖6）。

本次規劃研究建立了政府與開發商之間的規劃協商機制，將中觀層面的公共服務設施統籌結果與具體更新單元綁定，持續與更新單元貢獻主體多次溝通協商，確保學校布局方案的可實施性。

表1 各地小學建設標準比較

1.3 基礎教育設施更新統籌的時效

大都市中心城區實施城市更新，面臨著復雜的利益沖突和結果的不確定性。如何貫徹城市整體和長遠發展的目標，維護公共利益和社會公平，是實施中心城區城市更新總體規劃的重要挑戰[3]。筍崗片區基礎教育設施的統籌時效以遠期為目標，其學位需求即包括現狀的學位缺口②據教育部門統計，筍崗為羅湖學位最緊張的三大片區之一，學校歷史性欠賬多、新增設施難落地，中小學空間資源匱乏。2013年底，深圳義務教育階段在校生達到98.8萬（其中公辦學位占59%），而公辦學校超規模、超班額招生人數達8萬人。據統計，深圳市小學一年級學位需求從2012年的13.4萬人將增加到2018年的22.4萬人。人口快速增長，將進一步加大學位需求。同時，深圳市人口管理“1+5”文件規定，教育公共服務對隨遷子女全覆蓋、隨遷子女接受義務教育以流入地且以公辦學校為主?！毒幼∽C管理條例》規定，居住證持有人享受免費接收義務教育的基本公共服務。寬松的教育政策與快速增長的人口相疊加，激增了現狀學位需求。、近中期城市更新帶來的新增需求以及遠期進一步更新的學位需求。根據多部門統計數據的人口增長情況以及受二胎政策的影響，筍崗片區未來具有較大的人口增長空間。在11個更新單元的基礎上，2020年后筍崗片區還會持續城市更新，教育設施的需求將不斷擴大，且具有遠期的不確定性。

城市發展單元規劃是深圳城市更新制度創新過程中的面向實施、協調發展、平衡利益的協商式、過程式新型綜合規劃，有試點實施，目前已處于暫停推行[4]（圖6）。筍崗—清水河片區作為羅湖重點更新片區編制了筍崗—清水河城市發展單元規劃大綱（以下簡稱“筍清大綱”），而筍崗片區的法定圖則編制時間較早，筍清大綱在片區更新的工作過程中具有實際的指導性。筍清大綱作為片區的上位統籌，對整個片區遠期更新的上限做出了限制，也為核定遠期公共服務設施的配置量提供了依據。存量地區再開發的過程中，空間資源具有不可逆性且日趨緊張，如何空間預留成為規劃應該思考的前置性問題?；A教育設施的更新統籌應該以遠期為統籌時效，評估遠期發展上限，提前預留基礎教育設施發展空間。

2 基礎教育設施更新統籌的博弈焦點

由于市場的逐利特性，對開發主體利益獲得具有決定作用的拆遷范圍、容積率、公共配套設施等內容成為規劃博弈的焦點，這些“規劃指標”可以衡量規劃博弈和協商的結果是否達到經濟、社會和環境的綜合平衡[5]。從本次規劃所代表的政府及公共利益立場，與市場主體博弈的焦點在于配套學校的規模以及空間布局方案。

2.1 學校配置規模——存量地區的中小學建設標準探討

存量地區的學校配置需要通過與城市更新單元有效捆綁，由于更新單元主體對公共服務設施的貢獻具有市場敏感性，規劃研究需要在市場和公共利益之間平衡核定合理的配置標準。決定學校配置標準的關鍵要素包括“學生千人指標”和“學校單體規?！保钲谑幸呀浽诘胤匠鞘幸巹潣藴逝c準則中有了明確的規定。

有效的千人指標應該結合城市的出生率以及外來人口綜合計算，不同城市間存在較大差異，首位度高的城市外來就學人口比例持續升高，會對千人指標的調整有直接影響。2016年新版《深圳市城市規劃標準與準則》修訂大幅提高了深圳市學位配置的千人指標，對存量地區學校的配置數量提出了更高的要求。由于千人指標隨著人口增長（出生率）和適齡學生數需求的增長具有提升空間，存量地區通過更新進行學校再配置應當預留增長空間。

學校單體規模也成為了政府與更新單元之間博弈的重要內容。通過梳理北京、上海、廣州和深圳的小學建設標準可見，深圳學校的建設標準用地集約化程度較高，這也是深圳用地資源緊缺背景下的適應性規范（表1）。

在一些用地條件更為苛刻的城市，例如香港，則采取了更加緊湊集約的學校建設標準。香港由于學制不同和不建設標準操場，采取相較內地更小規模的建設方式，在用地上具有更大的靈活性?！兑巹澥鹣愀垡巹潣藴逝c準則》中教育設施標準規定有高建校舍，混合發展的非獨立占地校舍并且鼓勵學校群、學校與毗鄰社區之間公用康樂設施。

圖7 法定圖則規劃學校用地

2.2 學校空間方案——基于協商規劃的教育設施布局

根據學位總量需求進行各學?？臻g布局具有多方案性，同時也是規劃研究推敲的重點。規劃研究通過相關規劃解讀、更新單元貢獻條件評估等綜合方式確立了最具有實施性的方案，同時為應對更新條件的變化而保留了規劃的彈性。

2.2.1 基于筍崗片區多輪規劃的學校用地識別

通過梳理法定圖則③相關規劃包括：《深圳市法定圖則羅湖04-01片區（筍崗片區）》、《深圳市教育基礎設施專項規劃》、《筍崗—清水河城市發展單元大綱》和《羅湖區城市更新“十三五”規劃》。的實施歷程可以發現，在多輪法定規劃中規定的增設學校用地均未能落實，主要原因在于現狀土地產權分散，以市場為主體的更新缺乏實施教育設施建設的動力。筍崗片區現階段更新速度加快，具備更新條件的地塊特別是工業、物流地塊基本都有更新市場主體介入，為學校用地的落實創造了新的條件。多輪規劃對學校布局的思考提供了本次規劃研究學校布局的基礎，通過多個規劃之間學校布局的差異和共性總結，識別學位用地的方案基礎（圖7-圖8）。

2.2.2 基于更新單元用地條件的潛力地塊判斷

通過梳理筍崗片區在建、已批和計劃的11個更新單元的新增居住人口數、更新單元用地面積和配套建設情況等，根據多增加多貢獻的原則，本次規劃識別了規劃新建學校的潛力地塊，并且通過與更新單元開發主體反復溝通與協商，確保這些更新單元具有實施教育設施建設的意愿與條件（圖9）。

圖8 筍崗—清水河發展單元大綱規劃學校用地

圖9 筍崗—清水河發展單元大綱規劃學校用地

圖10 筍崗片區學校規劃布局圖

2.2.3 基于可實施性的學校用地調整

回顧筍崗片區歷版規劃，其中法定圖則21-01地塊規劃的學校一直難以落實。究其原因在于地塊現狀產權歸屬企業，多年來難以回收。該地塊目前被列入計劃更新單元，具有更新改造的基礎。但是按照原法定圖則規劃，21-01地塊的中學用地的用地面積為20 723.3 m2，占據了更新單元范圍可建設用地面積的60%，貢獻用地壓力遠超過市場可平衡收益的水平，因此市場實施更新改造的動力不足。為了激勵市場主體在更新單元中落實學校建設，規劃建議適當降低21-01地塊的學校用地貢獻規模，轉而在其他地塊中落實不足的配套設施部分（圖10）。

3 更新統籌的實施政策與建議

通過與市場主體的反復博弈協調，以及對原有法定規劃的不斷追溯和調整，本次規劃意識到教育基礎設施之所以難以在更新規劃中落實，除了市場動力不足以外，還存在規劃管控不夠精細，以及缺乏源頭數據監控的問題。針對這些問題，規劃還對未來城市更新的體制機制建設提出了相關建議。

（1）細化城市更新規劃中教育設施建設時序的捆綁要求

為了保障學校如期建設，避免造成代建項目延遲建設對階段性學位供應不足的問題。規劃研究建議教育部門應根據階段性新增學位情況，對規劃提出前置性要求，與規劃部門協同落實學校與更新開發同期建設甚至提前建設的捆綁細節。

（2）制定小項目和無貢獻項目的教育設施需求量化考核

由于小規模城市更新項目難以貢獻學校，但同時多個小項目和無貢獻項目累積帶來大量學位缺口。規劃研究建議根據小項目和教育設施方面無貢獻項目的新增居住面積和商務公寓面積比例制定公共教育基金，用于片區內教育用地儲備和建設等，實現零星項目合理建設的量化標準。

（3）與大數據的結合建立學位預測平臺，建立與教育需求掛鉤的預警機制

由于空間的供應與學校建設具有一定周期，而學位的遞增逐年顯現，壓力日益加大。規劃研究建議教育部門應與織網工程大數據等平臺建立合作，形成適齡青少年分布圖，對學位數量和空間的需求進行統計。在利于教育部門學位預測和安排的同時，如果學位大數據超出教育設施負荷的警戒，則嚴禁建設高容積率的開發項目，或者推遲住房銷售。根據周邊學校的現有容量和改造后的容量，綜合考慮零星項目建設規模和開發方向。

4 結語

城市更新中落實公共服務配套設施，一直是政府和市場主體博弈的焦點，而其中基礎教育設施又是最受社會關注的焦點?；A教育設施要在更新中成功落地需要多主體多方面的配合，包括教育部門的預判和推動、規劃和更新部門的高效統籌、市場的緊密配合以及公眾的廣泛參與，這是一個環環相扣的過程。

在這個過程中，基于遠期預留的總量評估、基于存量地區適度的學校規模和基于可實施性的學?？臻g方案是規劃應重點統籌考量的因素。

同時，教育配套設施要基于地區更新的整體目標調整規模和方案，而基礎教育設施的承載能力應該成為規劃城市更新后土地開發容量的底線。地區基礎教育設施資源的配置與地區城市更新應始終保持相互呼應和動態平衡。

References

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How to Improve Basic Education Facilities in Urban Renewal: A Case Study of Basic Educational Resources Planning in Sungang Area, Luohu District,Shenzhen

Luohu District in Shenzhen has entered the stage of zero growth of construction land, and urban renewal has become the main means to expand urban development space. Implementing public education resources has become the core issue of urban renewal.Combined with the practice of ‘Basic Educational Resources Planning in Sungang Area, Luohu District, Shenzhen’,this article tries to summarize configuration requirements and difficulties of basic education facilities in Shenzhen’s urban renewal. This article proposes a comparative study on primary and secondary schools and offers the establishment of a renewal unit coordination and city education facilities plan. The establishment of special education facilities for updating and overall planning in Luohu District has the positive social livelihood significance.

Urban renewal | Overall planning | Basic educational facilities | Shenzhen

1673-8985（2017）05-0040-05

TU981

A

傅一程中國城市規劃設計研究院深圳分院城市規劃師，碩士

呂曉蓓中國城市規劃設計研究院深圳分院 規劃研究中心主任，教授級高級規劃師，碩士