聚焦公共要素的城市更新機制探討
——以上海市楊浦區長白社區228街坊“兩萬戶”項目為例

成元一 CHENG Yuanyi

聚焦公共要素的城市更新機制探討
——以上海市楊浦區長白社區228街坊“兩萬戶”項目為例

成元一 CHENG Yuanyi

上海當前的城市更新日趨重視項目實施過程中公共要素的增加，同時強化其作為城市更新項目開展的必要前提條件、重點評估內容、實施落實重心。以納入上海城市更新試點的楊浦區長白社區228街坊“兩萬戶（”后簡稱“228街坊兩萬戶”）項目為例，聚焦“優化城市功能、增加公共服務設施、保護歷史風貌、完善慢行系統、完善公共空間”5個公共要素實踐的落實，分析其間的實施策略、運作機制，從而推進著眼于公共要素的城市更新機制的思考，希望能夠為上海未來的城市更新實踐提供有益的啟發與借鑒。

城市更新 | 公共要素 | 兩萬戶 | 機制

0 引言

在上海邁向卓越全球城市的進程中，落實中央城市工作會議提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念下，上海的新一輪《上海市城市總體規劃（2015—2040）綱要》率先提出要轉變城市發展方式，促進城市發展從傳統的增量拓展向存量提升轉型。因此，在滿足上海城市居民日益增長的生活需求以及實現宜居城市和持續繁榮的發展目標下，對既有空間進行有效更新[1]成為了重要手段。在這一過程中，強調以人為本，通過公共要素的評估，落實更多公共空間和公共服務，正在成為上海城市更新的重要任務。

2015年5月頒布的《上海市城市更新實施辦法》中提出城市更新應“注重品質，公共優先。堅持以人為本，激發都市活力，提升城市品質和功能，優先保障公共要素，改善人居環境，增強城市魅力”，可以看出上海當前的城市更新工作日趨重視項目實施過程中公共要素的增加，在強化其作為城市更新項目開展的必要前提條件的同時，將通過更新所實現的公共要素增加與權利人的開發利益緊密關聯，不斷探索優化公共要素的實踐路徑。事實上，任何制度的設計及其貫徹執行都需要執行者及受影響者的認可和接受，必須激發人們以更加開放的思路去看待公眾利益、加強社會激勵、打破制度瓶頸[2]，否則其實施將舉步維艱[3]。聚焦公共要素進行綜合評估、找出短板，明確缺口和盲區，然后憑借城市更新的方式予以重點優化和落實，對于存量街坊城市更新建設的意義尤其重大，也將激發出創新的多樣性及可供借鑒的更新機制。

1 上海城市更新的公共要素梳理

在上海城市更新的相關政策中，提到需要通過區域評估提出重點完善的主要公共要素類型（圖1）。而在實踐方面，上海在2015年積極開展更新試點探索，2016年更加系統地圍繞“共享社區、創新園區、魅力風貌、休閑網絡”四大行動計劃展開城市更新工作，并在全市選取了“12+X”的示范項目： 12個項目作為2016年的重點項目，其他具有特點和示范性的項目納入“X”類，實行彈性管理，進行更新探索（表1）。其中，對于重點完善的公共要素類型都有各自的側重與反映，并突出體現在“優化城市功能、增加公共服務設施、保護歷史風貌、完善慢行系統、完善公共空間”5個方面。

其一，完善城市功能。上海當前已確立卓越全球城市的建設目標，這意味著城市功能需進一步提升，側重優勢整合與短板提升[4]，尤其是針對功能不適宜社會發展趨勢且缺乏活力的待更新地區。對其進行區域評估，來提升功能業態的適宜性、多元性和復合性，激發地區活力，創造便捷生活。例如2016年城市更新試點項目之一的環上大影視產業社區，通過充分利用存量工業廠房資源，引入了SMG影視制作中心和電影工作室，結合上海大學原有教育科研資源，使地區功能發展更加復合、多元，并持續激活整個區域的轉型發展。

其二，增加公共服務設施。許多地區原有的設施在規模和布局上仍存在諸多不足，并與公共訴求間存在差距與錯位，《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》中提出的提供類型豐富、便捷可達的社區服務，這使得通過評估完善和落實相應的公共服務設施等的迫切性和重要性顯得更為凸顯。例如萬里社區活力再造項目中，通過評估及社區規劃的形式，存量社區商業設施調整為規劃養老設施，從而解決了老舊居住社區緊缺養老服務設施的問題。

其三，保護歷史風貌。在評估本區域的城市空間景觀特征和風貌特色的同時結合地區人文歷史特點，更好地留存區域內值得保護、保留、修繕的文化風貌要素，包括體現人文特色的建筑、城市雕塑、城市家具以及具有文化特色的市民活動空間等，并鼓勵對于一些沒有法定身份、但又具有一定價值的歷史建筑，結合城市更新項目予以保護及利用。這些在外灘社區160街坊空間開放風貌重現項目、衡復“1+1+4”保護性整治項目中都得到了體現。

其四，完善慢行系統。將慢行系統與公共交通、公共空間等進行緊密的連接，形成便捷舒適的慢行網絡，構成當前上海建成地區更新的重要落點。在黃浦江兩岸慢行休閑系統建設項目中，結合黃浦江兩岸長達45 km岸線及公共空間貫通的工作，布局了騎行道、跑步道、步行道的沿江慢行網絡系統，大大豐富了沿岸公共空間的功能，也進一步滿足了公眾日益增長的休閑健身需求。

其五，完善公共空間。主要是通過城市更新工作，評估公共空間體系的完整性、便捷度和舒適度，完善場所功能，提升公共空間的品質。例如塘橋社區微更新項目，通過公開方案征集的形式，對于一處缺乏功能性、布局不合理、公眾使用不變的街頭廣場空間進行更新改造，提升了公共空間的品質。

本質來看，上述5個方面反映出當前階段上海城市更新在實踐行動上更為迫切關注與推進的落點所在，一系列實踐探索提供了多種完善公共要素的更新策略，有助于進一步理解當前城市更新發展的可能路徑、支持與保障，不同程度地顯現出實踐維度對于機制的反饋與推動，并將探索性的更新方式更多地轉變為有效的公共引導與正面的社會反映。楊浦區長白社區228街坊兩萬戶（以下簡稱“228街坊兩萬戶”）項目作為上海2016年12個重點項目之一①1952年4月，為表彰先進產業工人，并為其解決住房問題，上海市政府設立上海市工人住宅建筑委員會，在全市統籌興建兩萬戶工人住宅。“兩萬戶”是一個有著時代特征的建筑群，是了解解放初期中國工人生活的一扇窗口。“兩萬戶”住區具有獨特的建造和布局形式。住宅為磚木結構，每幢房有兩個公用廚房和兩個公用廁所，上下兩層各5 間房，住10 戶人家。而本次作為案例的楊浦區228街坊作為目前全市唯一完整的“兩萬戶”街坊，承載著非常重要的城市記憶、風貌和格局。，正是其中典型的案例可供借鑒。

證明 先證K10,n不存在6-VDET染色,假設K10,n有一個6-VDET染色f,所用顏色為1、2、3、4、5和6,有以下5種情況需要考慮。

2 228街坊兩萬戶項目的公共要素提升

上海持續推進的城市更新行動計劃及多元舉措，為楊浦這樣的建成區帶來了新的發展機遇。“百年工業”的傳承構成楊浦區獨特的歷史風貌和產業淵源。由于地理位置優越，楊浦成為上海近代工業發展最早、最集中的地帶，也是上海中心城最大的工業區。同時，為工業企業進行配套，在楊浦中部地區建設了大規模的工人新村。然而，隨著全市產業的轉型，楊浦的工業產業功能已逐步弱化，為工業配套的工人新村呈現出配套較差、活力缺失等問題。位于楊浦區中部的長白社區228街坊就是其中的典型代表（圖2）。228街坊位于敦化路以東、延吉西路以南、長白路以北、安圖路以西，正是典型的建國初期（1953年建成）的工人新村，其現狀分布12棟“兩萬戶”住宅，歷史格局保留較為完好，但區域發展面臨著基礎設施差、配套缺失、功能不完善等諸多問題（圖3）。

在結合全市新一輪總規編制的楊浦區2040戰略規劃（2016）中，基于楊浦區東西聯動、南北互動的空間體系，中部地區被定位為“中部提升區”，強調其通過城市更新策略，引入新功能、完善配套設施、優化公共環境，激發老社區活力，提升城區綜合品質，來破解中部發展瓶頸，實現中部社區的戰略崛起，進而有效支撐東、西兩核心功能區發展。228街坊“兩萬戶”城市更新試點項目相關工作作為更新試點項目（圖4-圖6），著眼保護性開發，著力塑造城市特色風貌，留住歷史記憶，提升老舊社區的品質，完善配套設施，構成中部提升的重要載體之一，綜合5個公共要素重點提升的方面，積極推進有效的更新實踐行動、探索有益的更新機制。

2.1 強化功能公共性與復合性

當前的城市發展更多地與區域整體的功能提升、公共環境的營造等密切結合，強調多元化、復合性的開發模式，來激發和強化地區的活力。就228街坊兩萬戶項目而言，原規劃拆除“兩萬戶”及其他建筑后作為規劃住宅和商業混合用地，可開發建筑面積約5.5萬m2，住宅和商業各占可開發量的一半。在本次更新改造中，結合地區發展的功能需求，如何充分利用“兩萬戶”的建筑空間特色，以及銜接、聯動周邊大學等教育科研資源，強調引入商業、辦公、文化等復合功能，并與社區服務緊密結合，打造楊浦區中部地區一處開放式的特色街坊。街坊的更新強調了公共導向，并將公共文化、服務等功能植入富有特色的空間中（圖7）。

2.2 增加公共服務及停車設施

公共服務配套設施及停車位缺乏的問題在上海中心城區普遍存在，尤其是在楊浦區現狀一些大型老舊居住區分布的區域，設施缺口尤為明顯，矛盾十分突出。此次228街坊兩萬戶項目從“補短板”出發，通過前期區域評估及多次社區調研，明確了街坊自身及周邊地區急需補充的相關配套設施的類型和規模，對公共服務配套設施及停車位不足的問題進行了積極的應對：充分考慮周邊居民的實際需求，以公共性為主，結合15分鐘社區生活圈導則的要求，因地制宜地配置了凈菜超市、室內健身點、兒童游樂場等公共服務配套設施，以提升地區的整體服務水平；同時，除按規范必須設置的停車位外，在228街坊內額外增加了一處車位數不少于50個的公共停車場（庫），供周邊居民區使用。

2.3 保護歷史風貌與空間特色

《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（2016）著重提出了塑造城市特色風貌的相關指導意見，城市特色風貌的沿承與發展，可以說是承載城市空間布局及文化內涵、保持地區發展張力與活力的重要構成。結合歷史資料研究與多次專家咨詢， “兩萬戶”工人新村的空間特色得以提煉與落實（圖8）：“兩萬戶”建筑的特色在于其多行列式排布、井字形路網、中間為綠化和活動場所的空間格局，保留“兩萬戶”的特殊風貌，重點聚焦空間格局與建筑特色的傳承和延續。

因此，228街坊兩萬戶項目設計方案確定完整保留所有12棟“兩萬戶”建筑的空間肌理及外觀，包括材質、色彩、立面，并明確保留街坊內部為開放空間的格局，保持1950年代工人新村的特色。同時明確街坊中現狀保留用地內的建筑、環境等如需改造，須符合該街坊整體風貌保護的要求。因此228街坊兩萬戶項目較原規劃減少了一半的建筑開發量，住宅開發量則在全區統籌平衡。

圖1 公共要素七大類型

圖2 228街坊區位圖

圖3 228街坊現狀圖

圖4 228街坊原控規圖則

圖5 原規劃功能

圖6 調整后規劃功能

2.4 完善慢行系統

梳理地區慢行網絡，并連接公共功能核心、公共交通站點、綠地公園及歷史人文節點等功能良好的慢行活動系統，可以創造豐富的城市生活空間。228街坊力求更新發展成為長白社區的公共中心之一，為更好地服務于周邊居民，其地面大部分通道主要供步行使用，強調街坊的開放性、可達性、步行的舒適性，并與周邊現有的慢行系統相銜接；同時，結合15分鐘社區生活圈導則的要求，在街坊里新設置了一條東西向寬度不小于6 m公共通道，保障街坊與外部的公共連通更為便捷。

圖7 228街坊功能更新示意圖

圖8 “兩萬戶”空間結構示意圖

圖9 規劃調整后圖則

2.5 增加公共空間與開放性

由于中心城區空間的局促，上海城市的公共空間供應有限，與之緊密關聯容納和承載市民活動、社會文化的公共活動體系也亟待補充和完善。隨著上海城市進行存量提升轉型階段，提供更多的廣場空間、更多的底層空間供市民使用，以及借助于街坊小區界面的開放、濱水空間的開放等舉措日益得到重視與落實。228街坊兩萬戶項目中，規劃在保留“兩萬戶”空間格局的基礎上，將原有僅供“兩萬戶”居民使用的中心綠地打開，強化其公共開放屬性，保留地塊內的大樹，同時結合現狀綠化的設置，增加西南側的街頭綠地，完善公共空間系統，使得228街坊的公共空間能夠為周邊社區居民共享使用（圖9-圖11）。

表1 2016年城市更新試點項目的公共要素面向

3 228街坊兩萬戶項目的運作機制解析

3.1 公共要素控制的多層次銜接落實

228街坊兩萬戶項目在公共要素完善方面有其特殊性，由于此次城市更新項目將保留地塊與新建地塊統一規劃，綜合考慮相關建設指標，因此在單一項目中，實現了各類公共要素的全面提升。而朝向上述多維度的公共要素提升目標與舉措，此次城市更新項目在規劃運作的過程中（表2），通過區域評估、建筑方案比選、公眾論壇、規劃調整等階段及手段，歷時約一年半的時間，厘清需落實的公共要素清單；明確整體保留12棟“兩萬戶”建筑，同時對相關開發量進行轉移；通過各家設計單位提交的方案，形成更新控制要素；以及組織市區規劃部門、專家、設計師、居民代表等，通過微論壇的形式，探討了228街坊“兩萬戶”的保留和開發利用；并進一步在法定規劃中將上述過程中所明確的城市更新控制要素予以落實，確保在未來項目實施時，能夠達到留下城市記憶，重塑地區活力，提升地區整體服務水平和空間環境品質。

3.2 歷史風貌保護的多角色聯動推進

由于228街坊現狀為舊改基地，并且沒有可發起主動更新改造的存量資源權利人，市區規劃部門基于風貌保護和地區發展的考慮，主動對原來并沒有明確保留的“兩萬戶”建筑進行整體的保護，改變原先大拆大建、推倒重來的改造模式，通過功能置換的方式保留城市記憶，使歷史建筑重現生機。

228街坊已于2016年通過“3個100%”的方式完成了整體協商征收，土地已移交給楊浦區土地儲備中心。此次城市更新工作主要由區規劃部門負責牽頭，負責牽頭編制區域評估、開展規劃調整、實施計劃編制等相關工作，區文化、房管部門及街道一同參與相關工作，多角色聯動推進區域評估及規劃調整工作。而為了更好地保障歷史風貌保護的落實，228街坊兩萬戶項目將采用土地公開招拍掛的方式最終明確實施主體，將各公共要素的控制條件納入土地出讓合同，落實全生命周期管理。

3.3 公共利益為先的全區域統籌平衡

城市更新的前提是公共利益為先，增加公共要素為先，同時也應該對可開發的部分進行平衡與協調。228街坊“兩萬戶”的項目，基于風貌保留的前提，在“兩萬戶”建筑整體保留的基礎上，綜合考慮街坊內新建建筑與周邊建筑的布局關系和可使用性，相關地塊的建筑密度和容積率則均較原控規有所下降，整體街坊開發規模減半。同時，市區規劃部門考慮到周邊基本為建成區，無法在同一社區內平衡因保護而必須減少的開發量，通過充分論證同意將住宅建筑量轉移至其他社區，并對可能帶來的人口、設施、交通的變化進行評估，在規劃階段對相關設施予以補足。而對于由于住宅開發量轉移而帶來的人口、設施、交通等方面的影響，則結合相應的更新方案論證，同步為平涼社區增加相應公共配套設施和優化布局（圖10-圖11）。

表2 228街坊更新項目工作進程與運作手段

圖10 兩萬戶原貌

圖11 更新后效果示意圖

4 著眼公共要素的城市更新機制思考

4.1 政府角色的主動介入與公共引導

上海現有的關于城市更新的規劃、土地政策主要是針對存量資源權利人發起的更新改造類項目。但針對類似228街坊“兩萬戶”這樣有著舊區改造背景的更新項目，只能依靠政府從公共利益的角度出發，主動介入，推進城市更新工作，在實際效果上達到了城市更新政策設定的初衷，并有助于將單地塊城市更新的影響力擴展到了整個社區。

在此，政府主動介入城市更新項目，尤其是評估階段的相關工作由政府進行主導、權利人參與，對城市更新項目的更新目標、公共要素的確定予以引導的優勢與作用凸顯了出來，也構成了后期更新目標達成的重要前提條件。

4.2 公共要素的綜合評估和區域統籌

當前上海城市更新項目借由對公共要素的綜合評估，堅持公共利益導向，針對短板與限制性要素進行重點提升，形成公共要素清單——這體現出了上海城市更新政策對于公共服務的公平與否、可參與度、標準規范的綜合考量，也可以更好地避免開發建設活動中的盲目性、防止政府行為的隨意性、對于開發門檻的遷就，以及急進短視的改造行為，并更好保障開發的長遠性和綜合性。上海近年來重點加強的類似228街坊兩萬戶項目這樣的城市更新試點探索，正是牢牢把握這一點，試圖將當前的發展與長遠格局聯系起來，關注歷史文化、公共空間和活力功能等關鍵內容，借助政策支持、多部門統籌、彈性化管理，從整體上協調規劃與開發，確保核心公共訴求的實現、多元利益的平衡，有效促進區域協同和聯動發展。

4.3 保護與更新結合的全過程要素控制

城市更新過程應注重城市街區肌理的延續，以及傳承城市發展的記憶、傳統空間的特點。以文脈傳承帶動街區更新與活力復蘇，塑造豐富的街區生活和空間感受，使新的建設在塑造特色的同時，適應當下人們的生活方式，促進區域整體的風貌保護、空間關系協調，是保護與更新有機結合的重要體現。正如228街坊的更新發展既保留了“兩萬戶”的風貌，同時兼顧了公共要素的完善，創新地將保護與功能植入融合在一起，合理評估公共要素，可以避免保護建筑因為建筑形式等對于公共要素設置的限制，也結合保護對新建項目提出了風貌、空間上的各項要求，體現朝向保護與更新結合的全過程要素控制，既提升了地區整體服務，也有利于地區日后的開發運營。

4.4 強化整體平衡可持續的政策保障

考慮到建筑量轉移，尤其是住宅建筑量轉移會帶來人口、配套設施、交通承載力的變化，一般而言，上海市區規劃部門對于跨社區建筑量轉移較為謹慎。而對于228街坊而言，正是市規劃部門當前在考慮總量平衡的前提下，針對公共要素落實的優先考量，在住宅開發量跨社區平衡等政策上予以有針對性的支持。2016年底出臺的《上海市歷史風貌成片保護分級分類管理辦法》中明確提出：“涉及新增保護及保留歷史建筑的街坊，若控規確定容積率因新增保護及保留歷史建筑而本地塊內無法落實的，可結合城市設計，在一定范圍內實施容積率轉移，但容積率不得轉移至一級保護范圍內。”從根本上，228街坊“兩萬戶”城市更新項目可以視作該政策出臺前的一次先行試驗。

4.5 注重公眾參與的溝通協調平臺建設

城市更新項目與一般項目不同，利益方眾多，包括政府、專家、權利人、周邊居民、設計師等，是多方共同參與的復雜工程，建立暢通有效的溝通協調機制尤其關鍵。此次228街坊“兩萬戶”城市更新工作，創新了公眾參與模式，有效調動了多方的積極性。無論是前期的區域評估過程中，通過座談、發放問卷等形式對周邊居民的需求進行調研，借由概念方案的比選匯聚了各設計團隊的智慧；還是多次聽取市區兩級政府多方面的意見，市、區、街道合作召開論壇、聽取多方意見，以及眾多媒體也對該更新項目進行了廣泛的宣傳等，都很好地顯示出這一實踐項目過程中公眾參與的引入與發展，以及對于利益表達體系、溝通協調平臺的建構。

5 結語

本文以228街坊兩萬戶項目為例，聚焦城市更新實踐中凸顯的主要公共要素方面，分析其具體化的公共要素提升舉措和更新運作的有益機制，從更新主體、過程控制、政策保障、平臺建設多個維度進行城市更新機制的思考，探索城市更新背景下公共面向的創新發展路徑。228街坊兩萬戶項目的規劃推進工作目前已進入了尾聲，下一階段將開展土地出讓前規劃評估、出讓前征詢等相關工作，也將對于公共要素進行進一步的細化，作為土地出讓條件進入土地出讓合同，進行土地全生命周期的管理，盡可能確保其歷史文脈、空間特色的留存，提升區域公共空間品質、社區活力，也為今后的城市更新項目及相關保護項目的推進提供有益的經驗借鑒。

（文中圖2-圖6，圖8-圖9及圖11均來自上海市楊浦區長白街道N090702單元（長白社區）控制性詳細規劃N1街坊、平涼街道C090101單元（平涼社區）控制性詳細規劃01B4、01E4、01C5、01F2、平涼街道C090103單元（平涼社區）控制性詳細規劃03B1街坊局部調整（滬府規[2016]202號）說明。）

References

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Investigation of the Urban Renewal Mechanism Focusing on the Public Elements: A Case Study of 'Liang Wan Hu' Project in 228 Block Changbai Community,Yangpu District, Shanghai

The urban renewal area in Shanghai has increasingly paid attention to the increase of the public elements in the process of urban renewal projects, and strengthens them as the necessary prerequisite, the focal point of planning evaluation, and the focus of the implementation. This essay takes the 'Liang Wan Hu' Project in 228 block Changbai community, Yangpu district as an example which is one of the urban renewal pilot projects in Shanghai , and focuses on the implementation of five kinds of public elements including optimization of urban functions, increasing public service facilities, protection of historical features, improvement of the slow traffic system and improvement of public space. It analyzes the implementation of the strategy operation mechanism, hoping to offer references for launching relevant urban renewal projects in Shanghai.

Urban renewal | Public elements | Liang Wan Hu (The new estate built for twenty thousand workers’ families) | Mechanism

1673-8985（2017）05-0051-06

TU981

A

成元一上海市楊浦區規劃和土地管理局規劃管理科副科長，碩士