奧巴馬執政時期美國對獨島爭端的控管研究

[摘 要]

奧巴馬政府致力于推動“亞太再平衡”戰略，而獨島問題成為冷戰后阻滯美日韓三邊合作的主要障礙。通過操弄中國崛起及朝鮮核威脅一體，美國得以激活美日、美韓聯盟，有效地控制了獨島問題的激化。然而，主權爭議的存在依然限制著日韓深度合作。在未來一段時期內，美國仍難以說服任何一方放棄對獨島的主權要求，也不可能消除獨島爭端對韓日關系帶來的沖擊。

[關鍵詞]

獨島；美國；韓國；日本；威脅制衡

[中圖分類號] D8153 [文獻標識碼] A [文章編號] 10022007（2017

）04009108

[收稿日期] 2017-01-06

[基金項目] 2013年國家社科基金重點項目《東北亞地緣政治局勢新變化與中國的戰略應對研究》，項目編號：13AGJ003。

[作者簡介]

呂平，男，法學博士，大連外國語大學國際商務學院講師，吉林大學東北亞研究院博士后，研究方向為東北亞國際關系。（大連 116044）

獨島（竹島）爭端肇始于上世紀50年代，是日本、韓國圍繞相關島礁及其附屬水域主權歸屬而衍生出的領土爭端，也是兩國關系難于溶解的“冰點”。盡管美國并非爭端涉事方，卻因默許日本對相關島礁提出主權要求，又在“舊金山和約”模糊處理兩國海上邊界而卷入其中，至今難以脫身。21世紀以來，韓日獨島博弈呈周期性激化態勢，逐漸成為美國整合東北亞盟國資源、協調聯盟威脅應對方向的重要障礙。為此，奧巴馬執政后利用美韓、美日同盟的“威脅制衡”功能，突出朝核問題、中國崛起等議題，強化對獨島爭端的控管力度，取得了一定成效，獨島爭端對美日韓合作的干擾作用有所下降。有鑒于此，本文將著力從聯盟“威脅制衡”的研究視角出發，探究美國控管韓日島嶼爭端的措施，評估其成效并對其前景進行展望。

一、“威脅制衡”視角下美國同盟體系中的獨島難題

二戰結束后，龐大的同盟體系成為美國介入歐亞大陸事務的重要機制性保障，控管盟友間矛盾，阻止體系分化始終是其外交工作的重要內容。由于英國、澳大利亞等盟國不愿與戰敗的日本共建制度性軍事合作框架，美國自上世紀50年代起放棄了構建亞太多邊軍事同盟的設想，轉而與日本、韓國、臺灣地區分別締結雙邊防務協定，進而達到遏制中國、蘇聯并規避盟友矛盾的理想效果。由此形成的輻輳同盟結構成為美國介入東北亞事務的基本框架。

進入21世紀，隨著諸盟國對日本抵觸情緒的減弱，美國積極推動亞太盟友合作互動，在構筑多邊合作機制方面取得了一定突破。例如，澳大利亞與日本先后于2010年、2012年簽署“相互支援協議”及“情報共享協議”，[1]日本、菲律賓之間的合作亦因南海問題“升溫”而有所加強，美國主導的亞太同盟體系呈現出向網絡狀方向發展的趨向。而韓日合作因歷史、領土問題發酵，至今未能突破制度性瓶頸。盡管2015年兩國在美國的大力推動下就慰安婦問題達成了“不可逆”解決協議，并在倉促之間簽署了《情報保護協定》，但兩國軍事合作卻多受韓國民眾詬病。獨島爭議更是極大限制了美日韓構建三邊聯盟框架的可能性，令美國全面整合東北亞陸海交錯地帶盟友戰略資源的構想始終難于實現。

眾所周知，現代同盟的核心特征在于締約雙方對權力、義務邊界的清晰厘定，而主權爭議地帶、島嶼在相關條約中的地位勢必成為締約雙方爭論的焦點。一般而言，締約的非爭端當事國為避免開罪爭端另一方，不愿明確對爭端地帶所承擔的責任；而締約涉事方則基于國家主權范圍表述一致立場，堅持另一方對爭議區域與非爭議性區域承擔同等義務。冷戰期間，美國的東北亞盟友所主張領土范圍與實際控制范圍差異較大，杜魯門、艾森豪威爾政府利用中蘇朝陣營的“威脅”，迫使日本、韓國、臺灣地區在同盟保障范圍議題上做出妥協，實現軍事義務承擔界線與其盟友實際占據位置的大致重疊，對社會主義陣營明確防御底線，同時有效地節制了對盟友義務的承擔。 依據1950年《美日安保條約》，美國只對處于日本行政管轄下的國土負有防御義務，南千島群島不在此列，詳見美國國務院發言人菲利普·J·克勞利2010年11月2日答記者問，http：//www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2010/11/150291.htm，美國國務院2010-11-2；依據1953年《美韓共同防御條約》解釋，美國只對處于大韓民國行政管轄下的國土負有防務義務；根據1954年美臺共同防御條約解釋，美國只對臺灣、澎湖地區負有防務義務，詳見耶魯大學法學院：《古德曼法律圖書館法律、外交、歷史文件》，2008年，http：//avalon.law.yale.edu/20th_century/kor001.asp，http：//avalon.law.yale.edu/20th_century/chin001.asp.

斯蒂芬·沃爾特認為“威脅制衡”或“追隨強者”是驅使各國尋求聯盟的主要動因。“如果一個國家的意圖通過與之聯盟都不能改變，那么易受攻擊的國家即使成為它的盟國，也有可能成為犧牲品。在這種情況下，進行制衡就成了避免這種命運的唯一途徑”。[2]（25）因此，韓國在冷戰時代只有加入美國同盟體系才能有效制衡來自北方的威脅，同時也就喪失了與美國就主張領土范圍展開博弈的籌碼，無法迫使美國在獨島及其相關水域歸屬問題作出有利于己方的表述，為美國模糊介入相關島嶼問題，控管爭端走向留有空間。

當然，“威脅”作為一種主觀的心理認知會依據當事國對外部環境的理解而產生主次之分。在國際政治的實踐層面，國家大多同時面對多重安全議題，通過考量威脅程度，將之區分為“主要威脅”、“次要威脅”，集中戰略資源制衡前者，而對后者或以妥協消弭，或以羈縻控管，避免干擾應對“主要威脅”進程。換而言之，厘定解決、制衡威脅的次序是國家捍衛自身利益的基本要點，日本、韓國也不例外。在中國崛起、朝核問題凸顯的大背景下，獨島問題對日韓威脅程度顯然難與之相比，主次要威脅差異的存在為奧巴馬政府控制兩國爭端影響提供了有利條件。endprint

此外，沃爾特強調綜合實力并非判斷相關國家是否對當事國構成威脅的唯一要素，其與地緣毗鄰性、進攻實力、進攻意圖共同構成了“威脅”的考量因素。對遭受殖民統治的國家而言，前宗主國的“他者”身份認知亦會很大程度上影響聯盟選擇，前者通常傾向于避免與后者存留過多政治、軍事聯系。[3]（19）考慮到日本對朝鮮半島40年殖民統治歷史，不難理解韓國民眾與精英階層對與日本構筑深層次合作的疑懼之心。而獨島問題正是融合這種歷史問題與上述四種“威脅”考量因素的節點，壓縮了兩國在政治、軍事領域達成制度性合作框架的空間。 日本對獨島（竹島）主權的核心依據在于1905年1月內閣正式將獨島及其水域編入島根縣管轄，試圖將獨島問題與日本對朝鮮半島殖民統治歷史相剝離。而1951年臘斯克副國務卿亦以此為依據拒絕承認獨島屬于韓國領土，而韓方認為日方此舉出于對俄作戰需求。另外，1904年8月日本乘日俄戰爭之際，迫使大韓帝國簽署第一次韓日協約，后者外交、財政事務已落入日本顧問之手。次年11月，日本依據《日韓保護條約》設立統監府指揮韓國外交事務。遲至1906年3月韓國江原道方才與內政部聯合發布報告，反駁日本吞并獨島的要求。隨著1907年韓日第三次協約簽訂“韓國政府制定法令及重要行政上處分必先經統監承認”后韓國維權行動戛然而止。詳見韓國外交部：《韓國美麗的島嶼——獨島》，http：//dokdo.mofa.go.kr/eng/dokdo/reason.jsp，第23-24頁。

主權作為“一定領土范圍內出現的一種集中的權力……高于該領土范圍內的其他力量”。[4]（342）其排他性、讓渡的不可逆性導致任何國家都不可能輕易放棄領土主權，并會謹慎處理其他國家之間的主權糾紛。一旦鄰近國家圍繞相關區域主權歸屬發生爭議，爭端雙方通常不愿將之提交第三國或國際機構仲裁，以避免不利于己方的裁決。而非爭端涉事國為免于開罪相關國家，通常強調主權歸屬不持立場，與爭議保持距離。

在爭端博弈過程中，各當事方維權措施的使用不僅影響國際社會對爭端區域歸屬的觀感、認知，甚至關乎相關政權、政黨的執政合法性，進一步壓縮雙方妥協空間。從這個意義上看，獨島問題的歷史敏感性與慰安婦問題相差無幾。對美國而言，悖論正在于其作為爭端第三方必須保持一定的中立姿態，但考慮到日本對其亞太戰略的基石作用，又要在以獨島問題為代表的領土爭端中對日有所傾斜。所以，獨島問題對美國協調盟友之間矛盾的難度絕非其他爭議問題可比。

顯然，《美韓共同防御條約》并不具有消弭韓國來自日本方向“威脅”的功能。在美國主導日本內外事務及日本“和平憲法”雙重保障之下，這種制度缺失在冷戰時代尚可掩蓋。但在美國全力應對中國崛起，對日約束有所放松的時代背景下，韓國面對邁向“正常國家化”的日本，很可能會“追隨強者”，出現與中俄合作制衡日本的聲音，提高美國駕馭盟友外交走向的難度。[5]（31）

綜上所述，獨島問題導致了韓日在主權議題上互為威脅，降低了兩國達成制度性長期合作框架的可能性，美國只能分別溝通以控制爭端走向，政策可持續性不容高估。

二、獨島問題對美日、美韓合作的干擾與美國的控管措施

朝鮮戰爭爆發以來，美國承擔起對韓國行政管轄下領土的“保護義務”，獨島（竹島）作為“日本領土”，服務美軍“監控威脅”，觀察蘇聯在日本海活動的“前哨”作用大幅下滑。 “建議（國務卿）重新考慮獨島（竹島）問題，日本對該島嶼的索取早已有之且較為合理。應從安全角度出發，考慮在該島嶼設立氣象及雷達觀測站”，參見美國駐日本代理政治顧問斯貝爾的（Sebald）1949年11月2日至國務卿艾奇遜電文，參考United States Department of State， Foreign relations of the United States， 1949. The Far East and Australasia ， Northeast Asia， Japan， Occupation and Control of Japan， （1949）： 898。 [6]（898）以杜勒斯含混處理“舊金山和約”韓日海上邊界為標志，美國開始刻意模糊對日本主權訴求的支持立場，加速自相關爭議“抽身”。 對于獨島歸屬在“舊金山和約”當中的地位，韓日各執一詞。韓方認為和約要求日本歸還郁陵島及其附屬島嶼，獨島自然包括其中，因此將和約視為韓國領有相關島嶼依據。參見韓國外交部：《韓國美麗的島嶼——獨島》，第28頁。 為此，1951年8月10日，美國助理國務卿臘斯克致函韓國駐美大使，明確對日本領土訴求認同，卻未將支持立場轉達于日本。 日本依據美國所公開檔案，即1951年8月10日，助理國務卿臘斯克致韓國駐美大使信函支持日本主權要求，強調獨島并不屬于獨立后的韓國領土范圍，參考日本內閣官房，領土·主權調整對策室：Takeshima was treated as part of Japanese territory under the San Francisco Peace Treaty，http：//www.cas.go.jp/jp/ryodo/ryodo/takeshima-sanfrancisco.html. 次年，韓國抗議美軍將一架轟炸機命名為獨島時，美方也僅僅重復了相關立場，未做出任何妥協。

正如美國國務院東北亞事務室主任肯尼茲·楊格發給駐韓領事埃蘭·萊德納信件所寫，美國看似矛盾的舉措“僅僅是希望能夠從先前的立場中后退，使我們得以從這一爭端中脫身，同時打消韓國在與日本談判的艱難進程中提出無理要求的想法。”報告強調，一旦日本要求美國充當調停人，“無論是否獲得韓國贊同，美國都應避免處于此種尷尬位置……考慮到對兩國的需求及其承擔的義務，美國盡最大可能自此爭端脫身。”[7]此后，美國介入獨島（竹島）爭端態度漸趨消極，整體立場基本定型，具體內容包括：其一，不對相關島礁主權歸屬加以詮釋；其二，不介入韓日相關問題協調進程；其三，鼓勵兩國通過對話緩解爭端。這種“超然”立場在模糊獨島在《美日安保條約》、《美韓共同防御條約》中所處地位的同時，回避作為占領日本及接管韓國所應承擔的厘定兩國海上邊界義務，整體上限制了相關爭端影響美日、美韓關系的力度，滿足了美國維持東北亞輻輳韓國同盟結構穩定的戰略需要。endprint

然而新世紀后，韓日島嶼爭端頻頻激化，美國“模糊”立場屢受挑戰。2006年4月，日本擬議派遣船只前往獨島周邊水域進行“海洋調查”，引發韓國強烈反對。7月，盧武鉉政府搶先派遣調查船進入相關水域。在與美國的溝通過程中，時任日本外務省東亞與大洋洲事務局局長佐佐江賢一郎強調，必須使韓國付出代價，對美方“不偏不倚”立場表示失望。[8]2008年7月，美國國家地理命名委員會將獨島主權歸屬描述由“韓國領有”修改為“未明確主權”，韓國政府連夜對美國表示不滿，問題的激化一度危及小布什總統8月訪韓之旅，美國不得不將獨島文字表述恢復，方才使事態平息。奧巴馬執政后，韓日島嶼爭端呈現出周期性激化態勢，每年初春兩國都會圍繞教科書對相關島嶼表述及日本防衛白皮書涵蓋相關水域而爭吵不斷，《日韓軍事情報保護協定》被延宕四年之久，嚴重影響了美國推動區域聯盟架構向網絡化方向發展的戰略布局。

實際上，美國控管獨島水域“穩定”的權力基礎在于冷戰時期美國借助來自“北方威脅”，并形成了對日本、韓國同盟議程的絕對主導，迫使兩國擱置相關爭端，服從三方合作的整體大局。但冷戰結束后，蘇聯解體、中韓建交及朝鮮陷入經濟困境，驅使美國與日韓同盟的外在威脅呈現出下滑態勢，韓日接受在合作議程方面美國的“模糊”立場，維持合作大局的動力不足。此外，韓日外交自主意識的增強亦提高了美國協調兩國爭端的難度，兩國不再滿足美國“模糊”立場，對美國明確支持己方立場的期望有所增長與其表態形成對沖，導致美國與日韓合作頻生波折。

有鑒于此，美國自2010年起采取一系列措施，強化介入強度并爭取為糾紛“降溫”，控管日韓分歧對同盟體系的影響。首先，提高官方溝通層次，明確爭端控管立場。2012年8月，李明博總統登上獨島視察，成為首位登上爭議島礁的韓國元首，引發日本政府強烈不滿。9月，時任國務卿的希拉里出訪東北亞期間先后會見韓日領袖，強調美國正扮演建設性角色，適用“更為清晰的原則”，希望爭端通過外交途徑緩解；韓日應避免出現任何形式的對峙；以合乎國際法要求的方式引導爭端解決。[9]通過提高立場表態層次，韓日更為直觀地感受到美國克制的訴求，奧巴馬政府控管獨島爭端對其同盟合作影響的決心可窺一斑。

其次，區隔獨島、釣魚島爭端，突出中國崛起的“不確定性”。2012年8月至次年1月，美國國務院涉及獨島糾紛的談話、聽證會、答記者問記錄有8次之多，其中五次言及釣魚島爭端。 具體日期為2012年8月23日國務院發言人紐蘭答記者問；9月9日國務卿希拉里在符拉迪沃斯托克答記者問；9月20日助理國務卿坎貝爾在國會聽證會上的證詞；9月28日國務院資深官員談美日韓外長會談成果；10月15日副國務卿伯恩斯訪日答記者問。 美國助理國務卿坎貝爾在9月20日國會聽證會上甚至承認“南海、東海及日本海島嶼爭端回蕩在亞太區域中，威脅美國國家利益。”[10]獨島與釣魚島、南海問題一般，對美國而言“利益在于各伙伴、盟友發展和平關系。”此后截止2015年2月，美國國務院談及獨島問題的7次記錄中再未提及釣魚島。2014年美國的國務卿克里訪韓接受韓國記者就獨島問題提問時未做片語回應，卻對釣魚島問題侃侃而談，顯示出美國不愿同時觸及兩大島嶼爭端。[11]區隔相關爭端有利于美國控管地區安全議題走向，切斷域內領土糾紛激化與日本修正“海上邊界”訴求聯系，服務美日協同應對中國崛起的目標。

再次，突出朝核問題“威脅”，主導韓日關系進程。2012年10月，美國時任副國務卿的伯恩斯在接受韓國《朝鮮日報》、《京鄉新聞》采訪談到獨島問題時，強調“美日韓對朝鮮釋放一致的信息甚為關鍵……我們所重視的是（韓日）通過冷靜、謹慎的方式處置爭端……值此東北亞及亞太局勢成敗之際，韓日合作以及美日韓合作對地區安全、繁榮至關重要。”[12]隨后，美國政府高官在談及獨島糾紛時也對朝鮮核問題多有強調。通過區域威脅凸顯，掩蓋獨島爭端的負面效應可謂奧巴馬政府控管韓日關系走向對冷戰時期的路徑回歸，對其短時間控制爭端激化程度大有裨益。

最后，發揮智庫引導作用，探索根除獨島爭端可行性。奧巴馬執政后，獨島糾紛周期性發作對美國同盟體系造成的影響促使美國尋找根除該爭議的途徑，其中以美國戰略與國際研究中心為代表的智庫成果尤為引人注目，由其主辦的“太平洋論壇”幾乎每年都會討論獨島等困擾美日韓關系發展的議題。2010年，坦普爾大學杜杰里克教授就曾提出美國應說服日本放棄對獨島的聲索，以便美日集中力量應對中國崛起。[13] 2015年5月，葛來儀與斯考特·斯奈德合著的新作《日韓認同對沖》公開建議日本“放棄對獨島主權要求，并對慰安婦進行賠償。”[14]這種不惜開罪一方的立場認知，不僅有別于50年代美國傾向日本的表態，與冷戰期間美國對該島嶼的主權“模糊”立場亦相去甚遠。盡管奧巴馬當局并未正式接受相關意見，但根除爭端思路的出現卻揭示了美國政治精英對獨島問題控管的緊迫感。

通過對以上措施的梳理，可以看出，近年來美國執政團隊相較于以往歷屆政府對于獨島爭端立場呈現清晰化態勢，不再被動坐視爭端波及美韓、美日合作關系，管控危機積極性顯著提高。如果說美國強調“獨島糾紛的有效控制對美日韓協調應對朝鮮核威脅”是其對“威脅”塑造同盟合作的國際進程邏輯的回歸，那么美國對獨島、釣魚島乃至南千島群島問題的聯動性的警惕心理則揭示出美國政府基于區域整體布局對調整控管爭端措施所產生的動能。

三、奧巴馬執政時期美國控管獨島爭端的動因及其特點

奧巴馬在外交方面秉持“不做蠢事”原則，節制美國對中東、歐洲事務介入深度，戰略重心聚焦于亞太區域。無論是美國政府由執政伊始從“重返東南亞”到“轉向亞太”立場的轉變還是“亞太再平衡”戰略的最終確定，自始至終貫穿的是歷屆民主黨政府介入亞洲事務的傳統偏好，以及對“多邊主義”、軟實力外交方式的回歸。歷經兩任政府實踐，不難發現“再平衡”戰略的內涵在于維護美國與亞太盟友、伙伴合作關系，“平衡”中國對相關國家的影響力，防止中國成為美國區域優勢的“現實威脅”。endprint

具體來說，“再平衡”戰略主要內容體現在：在戰略重心方面，平衡對亞太、中東區域的戰略資源投入，適當突出前者；在戰略手段方面，平衡使用軍事、外交、經濟手段；在戰略實踐方式方面，平衡單獨行動自由與多邊合作方式解決、應對相關問題；在戰略合作的動力源頭方面，平衡美國領導作用與盟國分擔同盟運轉的成本的重要作用；在戰略力量方面，平衡中國崛起對地區權力均勢的沖擊，最大限度地控制由此帶來的區域“不確定因素”。[15]（43～47）勿需諱言，“再平衡”戰略縱然沒有將遏制中國作為其戰略目的，“如何制衡中國崛起的威脅”亦在其戰略之中，而構筑穩定的同盟合作則是美國解答該問題的基本前提。

隨著中國崛起態勢日漸明朗，東北亞地區內部力量平衡漸趨動搖。在國家整體實力層面，2010年中國經濟規模超越日本，僅一年時間相關數字便已相當于日本、韓國之和，中國崛起速度之迅猛可窺一斑。對美國而言，構建三邊合作基礎有助于“華盛頓、東京、首爾共同傾注外交資本……塑造地區環境，以利于應對中國崛起。”[16]（7）換言之，在中國尚不具備挑戰美國區域優勢的時代，獨島問題不過是美國維系同盟體系穩定的一個“老問題”，其重要性并不足以喚起美國解決相關問題的決心，甚至會成為美國攫取對兩國戰略優勢的籌碼。而在中國崛起的大背景下，這一問題就會成為影響美國“再平衡”戰略實踐的隱患，必須從長期視角出發加以根除。

在與美國盟友圍繞爭議島礁博弈的戰略資源方面，中國海上執法力量船只共有大型艦艇95艘、小型艦艇110艘，共計205艘；而日本海上保安廳大型船只5艘、小型船只25艘，共78艘，兩國數量差距懸殊。[17]（12～13）東海對峙呈現出有利于中國方向的傾斜，崛起的中國海上力量成為美國塑造美日同盟的安全化對象。換言之，2010年以后美國對東北亞盟友施加影響的動力遠比先前更為主動。正如《2015年美國國家安全戰略報告》所說“美國不僅要使其與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓的聯盟關系現代化，也要促進各盟國彼此互動的增強。”[18]（24）

以此視之，獨島糾紛的凸顯對美日持續合作造成了一定程度的干擾。在戰略資源投放層面，韓日盡管并未出現軍艦或執法船只對峙局面，獨島問題周期性發酵依然干擾了日本對西南方向的注意，不利于美日實現戰略重心聚焦沖繩周邊的安排。在國家安全化對象認知層面，獨島問題的根源在于日本試圖挑戰戰后國際秩序，維持殖民擴張成果而與周邊國家引發的領土爭端。相關問題的激化不僅會沖淡韓國對朝鮮的“威脅”認知，甚至為韓國存留了與中俄協調反制日本的空間，不利于奧巴馬政府吸引韓國參加美日合作的努力。“日韓關系緊張限制了美國對東北亞的政策選擇，可能引發美國與盟友關系緊張……考慮到由此可能付出的機會成本，部分政策分析人士建議美國直接介入，提升日韓關系。”[19]（26）

受此影響，2016年6月4日，美國國防部長卡特參加香格里拉對話并發表“亞太原則性安全網絡”的演講，對美日、美澳、美菲，甚至美印、美越雙邊軍事合作進展均有所提及，卻刻意漏掉美韓合作，著重強調了美日韓在反制朝鮮核武器、聯合反導演習的進展，美國政府將美韓合作關系從屬于三邊合作框架之下的定位暴露無疑。[20]從美國的政策實踐中可以看出，奧巴馬政府在激化南海、東海事態的同時也在按部就班地推動美日韓合作，彌合獨島爭端對日韓關系帶來的裂痕。由此可見，美國政府的“再平衡”戰略處于規制中國崛起的戰略設想，需要盡可能保證美日韓合作的平穩，統一美國與盟友之間“威脅”來源方向認知，以此為動力美國介入獨島爭端的態度更趨積極。此外，南海問題始終是“再平衡”戰略實踐的重要抓手，獨島爭端獲得控制還可解除日本介入南海事務的后顧之憂，有一箭三雕之效。

新時期美國地緣戰略要求“美國要采用全方面直接或間接領導方式，同時充當調節者、召集人、保證人等多重身份……作為召集人的美國應憑借其特有的對外關系、價值觀及軍事能力使各方共聚一堂，深化彼此安全聯系，應對共同的安全挑戰”。[21]（2）以此為指導，美國介入獨島爭端的各種控管措施勢必呈現出與先前歷任政府不同的特點，把獨島問題視為阻滯三國資源融通，統一“威脅”認知的栓塞，從爭端控管、問題根除兩個層面入手，控管其對美日韓合作的影響。

奧巴馬執政時期，美國介入獨島爭端措施，注重短期爭端控管措施與長期問題解決方案的區分，是“再平衡”戰略對歷任美國政府既定政策的重要突破。正如日本防衛大學前校長五百旗頭真所言：“獨島、北方四島、釣魚島問題是美國塞在日本與其鄰國之間的“冰塊”，[22]戰后美國始終利用相關爭端操縱日本與中韓俄三國的關系，強化自身對日優勢。因此，除約翰遜總統曾試探過韓日共享爭議島嶼以外，美國對從根本上解決相關爭端不甚積極。[23]奧巴馬政府一方面通過公開渠道不斷要求韓日克制；另一方面又放出要求日本思索放棄獨島主權要求的信息，表現出美國集中自身與盟友戰略資源，應對中國崛起的強大動力，由被動卷入到主動提出解決方案，表現出美國對爭端的介入力度、深度已較前任有了一定提高。

總之，保障“再平衡”戰略的穩定推進成為了奧巴馬政府積極介入韓日島嶼爭端的根本動因，而溝通內容及其行為主體方面較之前任政府更為細化、具體，顯現出鮮明的民主黨外交多邊主義色彩。與介入釣魚島紛爭的高調姿態相比，奧巴馬政府對獨島問題的介入雖低調、謹慎，言語之間對日韓的影響力度卻未見毫厘弱化。可以說持續升溫東海、南海爭端與積極控管日本海島嶼爭端遙相呼應，成為奧巴馬政府對域內各國煽動中國崛起不確定性心理，強化同盟優勢，力求達成“奇正相合”效果的重要抓手。

四、美國對獨島爭端的控管措施效果評估與前景

根據前文所述，控制進而根除獨島爭端對美日、美韓合作的影響是奧巴馬政府政策的核心目的。具體來說，這一目的可分化為防止問題再度激化，探索問題根除方案兩個戰略目標。簡而言之，相關措施的效果評估應將政策目標與其實踐成效相比較，評估最終差異以作為判斷其成敗的主要依據。總體而言，在美國控管下，獨島爭端自2013年以來呈現出明顯降溫態勢，韓日大體保持了相對的克制；但在試探日本放棄相關領土訴求方面，美國一定時期內將難以實現預期目標。endprint

自2012年李明博登上獨島以來，韓國鮮有中央行政機構高級官員視察相關爭議島礁，與俄羅斯總統、總理、衛生部長、交通部長視察南千島群島的高調維權行為形成鮮明對比，當局對在獨島營建設施的態度也轉趨消極。[24]與之相呼應，安倍第二次執政后也在淡化處理獨島問題，釋放改善日韓關系信號。2016年日本外交藍皮書中將韓國稱為“與日本擁有共同價值觀的最重要鄰國”，強調兩國將會遵照“解決慰安婦協議的相關精神處理相關問題”。[25]（25）針對當年8月15日韓國議員視察獨島一事，日方也僅以外務省局級官員身份表示抗議了事，并壓制島根縣向海牙國際法院起訴韓國的要求。[26]正如美國所期望的那樣，自2012年以來至2016年初，韓日關系獲得穩定改善，獨島爭端呈現出一定降溫態勢，對美國部署薩德系統，構建美日韓合作機制的干擾作用趨于弱化。

然而，美方在有關試探日本放棄相關聲索的努力并未獲得正面回應。日本政界雖然對相關言論未有批判之語，態度卻極為冷淡。在動搖韓國對相關島礁實際控制權問題上，日本行動低調且持之以恒。安倍政府的《外交藍皮書》、《防衛白皮書》堅持將獨島納入日本領土范圍。2016年4月15日，領土與主權對策企劃調整辦公室定期公布竹島英文資料，加強對外宣傳力度。日本防衛相稻田朋美更有意圖前往獨島，遭韓方禁止入境的記錄。而日方巡邏船只僅2016年1至8月在獨島周邊海域就曾出現63次，工作密度之強顯示日本正加速收集相關海域資料，對韓國構成了相當的壓力。[26]凡此種種均證明日本修改戰后海上邊界的訴求并不會因美方的立場而發生改變。

有鑒于此，奧巴馬政府控管韓日島嶼爭端措施雖令相關爭端降溫，卻無法根除獨島問題對美日韓三邊合作的干擾。領土問題的排他性、絕對性大大縮小了日韓達成妥協的空間，美國復制慰安婦案例不可逆解決的難度不言而喻。此外，美國控管獨島糾紛取得一定收效離不開朝韓緊張對峙，韓國安全注意力北移的大背景。換言之，朝鮮半島緊張局勢有利于美國掩蓋韓日主權爭議依舊的現實，一旦朝韓關系有所改善，不能排除韓國安全注意力再次東移的可能性。況且，在韓國民眾眼中，獨島爭端是日本殖民侵略遺留問題，不僅事關國家獨立地位且與戰后國際秩序息息相關，其敏感程度絕非美國單方面施壓所能控制。

著眼未來，美國能否實現對獨島爭端的持續控管存在一系列影響因素。從特朗普執政以后的種種言論來看，其對美日、美韓防務成本分擔多有詬病，但利用與日韓軍事合作關系作為與中國博弈的籌碼思維并未變化，其延續奧巴馬政府既有控管措施的可能性較大，不能排除其尋求在美日韓三邊合作框架內采取更為有利控管措施的可能性。

美國維系其控管措施的最大影響因素來自于客觀層面，即獨島問題作為主權國家領土爭端且與日本對朝鮮半島殖民歷史緊密相關，爭議的存在導致兩國互相構成威脅，韓日都不可能為了所謂“三方合作大局”而在主權問題上妥協，從而斷絕了美日韓建立制度性軍事聯盟的可能。獨島問題可能成為長期困擾美國同盟體系的死結，中國對此應予以充分重視。

更為重要的是，美國政府對爭端的有效控管得益于朝鮮核問題以及中日戰略競爭態勢的凸顯，而非對兩國威脅共識的有效塑造，限制了相關控管措施的戰略深度，同時也不足以推動兩國從根本上解決爭端。對日本而言，盡管對朝核問題和中國崛起的戰略重要性有所重視，但日本在戰后從未有通過外交談判成功與鄰國解決領土爭端的先例。從戰略層面審視，日本現階段服膺于美日同盟的根本目標在于“借船出海”，成為擁有全部主權且去除“自虐史觀”的“正常國家”。即便美國多次敦促，安倍內閣依然在韓日有關慰安婦問題談判中維持強硬姿態，其所表現的正是日本對美戰略合作的兩面性。所謂“中朝威脅”只是日本依附美國突破戰后秩序限制的借口，但希望借此說服日本對韓國讓步，獲得成功的幾率微乎其微。

對韓國而言，一方面，考慮到中日競爭態勢的常態化及中國在解決朝鮮核問題中不可或缺的作用，為解決來自北方威脅而在主權問題妥協不僅不符合韓國國家利益，也將令其傾力打造的東北亞陸海溝通“橋梁”構想付之東流，朝核問題所產生的威脅顯然不足以令美國說服韓國放棄在爭議島礁的維權措施。另一方面，縱使中韓關系面臨薩德問題困擾，韓國在審視中國崛起方面亦與日本存在一定距離，并未將之視為國家戰略威脅。[28]（27）因此，中國不會成為美日韓合作機制化的催化劑，更不可能成為韓國節制維權行動的動因。此外，文在寅執政后如何與前政府后期具有爭議性的各項政策劃清界限，最短時間內凝聚朝野共識將成為其執政之初的主要任務，不能排除其在獨島問題上采取更為積極維權措施的可能性。

五、結論

盡管美國較為成功地利用朝核問題、中日競爭態勢，緩解了獨島問題對美日、美韓關系的沖擊，但缺乏一致戰略意義的“共同威脅”認知將成為限制美國長期控管韓日島嶼爭端成效的“阿基里斯之踵”。對中國而言，隨著美日深化對南海事務的介入力度，需要盡早籌劃反擊兩國的舉措。在戰略層面，當務之急在于夯實受到薩德系統部署沖擊的中韓戰略合作關系，重新確認兩國互不為威脅的共識，避免日韓軍事、政治合作關系升級。而在處理釣魚島爭端時，應注意其與獨島、南千島群島問題的聯動作用，構筑域內各國戰后國際秩序的認識，限制美日韓合作對中國造成的負面影響。

參考文獻：

[1]李良勇：《日澳簽署軍事合作協議，雙方稱“歷史性時刻”》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/2010-05/21/c_12125249.htm，2010年5月21日。

[2][美]斯蒂芬·沃爾特：《聯盟的起源》，北京：北京大學出版社，2007年。

[3][美]巴里·布贊：《美國和諸大國：21世紀的世界政治》，上海：上海世紀出版社，2007年。

[4][美]漢斯·摩根索：《國家間政治：權力斗爭與和平》，北京：北京大學出版社，2006年。

[5]Mark E. Manyin， U.S.-South Korea Relations， Congressional Research Service， 2016。endprint

[6]United States Department of State， Foreign relations of the United States， 1949. The Far East and Australasia， Northeast Asia， Japan， Occupation and Control of Japan， 1949.

[7] Wikisource， Letter from Office of Northeast Asian Affairs to E. Allan Lightner American Embassy， Pusan Korea， https：//en.wikisource.org/wiki/Confidential_Security_Information_about_Liancourt_Rocks. 52-11-14.

[8]Digital National Security Archive， Liancourt rocks： ROK Should "pay a cost". FM AMEMBASSY TOKYO TO RUEHC/SECSTATE WASHDC IMMEDIATE 3937，Jul 06， 2006.

[9]Hillary Rodham Clinton， Press Availability in Vladivostok， Russia， U.S. Department of States， http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/09/197534.htm， September 9， 2012.

[10]Kurt M. Campbell， Testimony Before the Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs， U.S. Department of States， http：//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2012/09/197982.htm， September 20， 2012.

[11]Marie Harf， Deputy Spokesperson， Daily Press Briefing， U.S. Department of States， http：//www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2014/02/221643.htm， February 13， 2014.

[12]William J. Burns， Deputy Secretary： Interview With Chosun Ilbo and Kyunghyang Shinmun， U.S. Department of States， http：//www.state.gov/s/d/former/burns/remarks/2012/199236.htm. October 16， 2012.

[13]Robert Dujarric： Enhancing Japan' s position in the Senkaku Dispute， Center For Strategic and International Studies， October 15，2010.

[14]Kim Hyo-jin， US experts call on Japan to renounce Dokdo， Koreatimes， http：//www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2015/05/116_179198.html， 19 May 2015.

[15]婁偉：《美國“亞太再平衡”戰略新態勢及中國應對》，《河南師范大學學報（哲社版）》，2016年第1期。

[16]Richard L， Armitage and Joseph S. Nye， The U.S.-Japan Alliance， anchoring stability in Asia， Center for Strategic and International Studies， August 2012.

[17]Department of Defense， Asia-Pacific Maritime Security Strategy， August 2015.

[18] White house， National Security Strategy， February 2015.

[19]Mark E. Manyin， U.S.-South Korea Relations， Congressional Research Service， October 20， 2016.

[20]Secretary of Defense Ash Carter， Remarks on "Asia-Pacific's Principled Security Network" at 2016 IISS Shangri-La Dialogue， U.S. Department of Defense，http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/791213/remarks-on-asia-pacifics-principled-security-network-at-2016-iiss-shangri-la-di. June 4， 2016.

[21]符祝慧：《釣魚島爭端是美國亞洲戰略產物》，聯合早報，http：//www.zaobao.com/special/report/politic/sino-jp/story20121009-93596，2012年10月9日。

[22]U.S. Department of Defense， Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities For 21st Century Defense， January，2012.

[23]葛元芳：《韓日獨島爭端探源：美國曾天真地想讓雙方共享》，人民網，http：//history.people.com.cn/n/2012/0903/c198306-18901346-1.html， 2012年9月3日。

[24]胡若愚：《韓國取消在獨島建新設施》，新華網，http：//japan.xinhuanet.com/2014-11/07/c_133771443.htm，2014年11月7日。

[25]Ministry of Foreign Affairs of Japan， Diplomatic Bluebook 2016， 29 July 2016.

[26]共同社：《日本政府擬暫不就竹島問題向國際法庭起訴》， http：//tchina.kyodonews.jp/news/2016/08/125558.html， 2016年8月15日。

[27]吳榮煥：《朝野議員光復節在獨島高呼大韓民國萬歲》，中央日報，http：//chinese.joins.com/gb/article.do？method=detail&art_id=155807，2016年8月16日。

[28]Mark E. Manyin， U.S.-South Korea Relations， Congressional Research Service， October 20， 2016.

[責任編輯 豁 然]endprint