基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問(wèn)題及完善建議

摘 要 刑事立案監(jiān)督權(quán)是我國(guó)法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在立案階段的重要體現(xiàn)，在遏制有案不立、有罪不究等執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象方面，起到重要的作用。然而，不能忽視的是，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在刑事立案監(jiān)督方面，仍然存在著一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。本文針對(duì)司法實(shí)踐中基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出建議，以求對(duì)此項(xiàng)工作有所裨益。

關(guān)鍵詞 刑事立案 監(jiān)督 存在問(wèn)題

作者簡(jiǎn)介：高雪梅，青島市市北區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.333

一、刑事立案監(jiān)督的涵義及淵源

關(guān)于刑事立案監(jiān)督的涵義，學(xué)界有不同的看法，筆者較為贊同的一種觀點(diǎn)是，刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院以及檢察院自身的刑事立案活動(dòng)是否合法、所作出的立案決定或不立案決定是否正確所進(jìn)行的監(jiān)督。

刑事立案監(jiān)督從確立到逐步發(fā)展完善經(jīng)歷了一定的過(guò)程。1979年刑事訴訟法未對(duì)立案監(jiān)督作專(zhuān)門(mén)規(guī)定。1996年《刑事訴訟法》第87條首次明確了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督等并列，作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的重要職責(zé)之一，初步解決了司法實(shí)踐中長(zhǎng)期以來(lái)告狀無(wú)門(mén)、訴權(quán)得不到保障的難題。對(duì)于“不應(yīng)立案卻立案”的情況，刑訴法并未作出詳細(xì)的規(guī)定，但1999年施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及2000年下發(fā)的《關(guān)于人民檢察院立案監(jiān)督工作問(wèn)題的解答》，明確了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)此種情形依法進(jìn)行監(jiān)督。2010年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督改革工作座談會(huì)上，公布了 《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）（會(huì)簽稿）》，首次將刑事案件信息通報(bào)制度、催辦制度等納入刑事立案監(jiān)督制度之中，對(duì)刑事立案監(jiān)督作出較為詳細(xì)的規(guī)定。2012年，山東省人民檢察院下發(fā)了《山東省檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督工作細(xì)則（試行）》，對(duì)刑事立案監(jiān)督工作做出了更為詳細(xì)的規(guī)定。但此細(xì)則只是在山東省檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部試行，實(shí)施范圍較窄，法律位階較低。

二、基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

一是思想上的配合優(yōu)先論。基層檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)而言，其工作環(huán)境更容易面臨著熟人圈、人情圈的影響，因此，很多基層辦案人認(rèn)為，工作中除了職能上的監(jiān)督外，應(yīng)把配合、協(xié)作放在首位，監(jiān)督過(guò)多影響單位關(guān)系，也影響干警個(gè)人關(guān)系，從而產(chǎn)生監(jiān)督上的消極情緒。二是工作上的審查逮捕優(yōu)先論。實(shí)際工作中，治安形勢(shì)嚴(yán)峻，刑事案件數(shù)量大幅上升，偵監(jiān)部門(mén)辦案人員有限，往往把主要精力放在案件批捕上，立案監(jiān)督工作還非常薄弱。三是業(yè)務(wù)上的被動(dòng)接受論。很多基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督的線索不去主動(dòng)排摸，對(duì)立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)法律運(yùn)用不熟練，立案監(jiān)督工作基本停留在為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)被動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督上，普遍缺乏積極主動(dòng)的姿態(tài)。

另外，部分偵查等機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案監(jiān)督工作存在抵觸。很多偵查人員認(rèn)為公檢法應(yīng)該站在一條戰(zhàn)線上對(duì)抗犯罪，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督則是找偵查機(jī)關(guān)的茬，對(duì)立案監(jiān)督工作存在抵觸心理，在執(zhí)法理念、立案把關(guān)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等方面的偏差也容易導(dǎo)致對(duì)立案監(jiān)督工作的不配合。

（二）監(jiān)督對(duì)象及案件范圍不全面

從理論上講，檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的客體是立案活動(dòng)，既包括公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)，也包括檢察院自偵部門(mén)的立案活動(dòng)，還應(yīng)包括法院自訴案件的立案活動(dòng)。但對(duì)基層檢察院來(lái)說(shuō)，監(jiān)督的指向一般是公安機(jī)關(guān)，檢察院內(nèi)部對(duì)自偵部門(mén)立案情況進(jìn)行監(jiān)督，到底屬于內(nèi)部監(jiān)督還是司法監(jiān)督，尚沒(méi)有統(tǒng)一的界定，監(jiān)督的效力也就很難保證。另外，人民法院既然可以成為刑事立案的主體，也理所當(dāng)然屬于監(jiān)督的對(duì)象，但目前有關(guān)法律法規(guī)中并沒(méi)有予以明確。

（三）監(jiān)督手段不完善

目前，檢察機(jī)關(guān)只有通過(guò)要求偵查機(jī)關(guān)出具不立案說(shuō)明、通知偵查機(jī)關(guān)立案或者撤銷(xiāo)案件等手段，開(kāi)展刑事立案監(jiān)督工作，監(jiān)督手段略顯簡(jiǎn)單、薄弱，并且上述措施均具有程序性強(qiáng)但強(qiáng)制性弱的特點(diǎn)，往往使刑事立案監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中不能得到充分有效發(fā)揮。

（四）監(jiān)督線索渠道不暢通

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及工作實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展刑事立案監(jiān)督工作，案件線索主要來(lái)源于被害人申訴以及在審查案件卷宗過(guò)程中的發(fā)現(xiàn)。首先，在案件辦理過(guò)程中，人民群眾的法制觀念相對(duì)較為匱乏，對(duì)法律法規(guī)條文或個(gè)人權(quán)利知之甚少，即使其權(quán)利遭受侵犯，也往往知情不報(bào)；其次，實(shí)踐中要發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索需要辦案人具有敏銳的洞察力、較高的責(zé)任心及較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查偵查機(jī)關(guān)案卷材料，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索的情況也比較難；最后，刑事案件信息通報(bào)制度及信息共享平臺(tái)尚未全面建立，此項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（五）“兩法銜接”機(jī)制滯后

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制仍存在很多問(wèn)題，從一定程度上影響了立案監(jiān)督工作的開(kāi)展。一是信息共享平臺(tái)尚未建立，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)處于被動(dòng)監(jiān)督的狀態(tài)。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)移送案件存在抵觸情緒。部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)表面上積極配合，但實(shí)際上對(duì)該項(xiàng)工作存在抵觸、不滿情緒，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督妨礙了其權(quán)力的行使，增加了工作負(fù)擔(dān)等等。三是監(jiān)督行政案件是否移交專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，立案標(biāo)準(zhǔn)難以把握。四是監(jiān)督行政單位移交案件缺乏統(tǒng)一文書(shū)，影響監(jiān)督的規(guī)范性。

三、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議

（一）努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，協(xié)調(diào)一致做好立案監(jiān)督工作

一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化意識(shí)，清除障礙，增強(qiáng)立案監(jiān)督自覺(jué)立案監(jiān)督中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，立案監(jiān)督工作才會(huì)有新的起色。豎轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，摒棄配合優(yōu)先論等錯(cuò)誤觀點(diǎn)，在工作中做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。另一方面，偵查機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)消除抵觸情緒，積極配合檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作，對(duì)于監(jiān)督過(guò)程中產(chǎn)生的分歧，應(yīng)積極通過(guò)正常的法律程序溝通解決。endprint

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

首先，通過(guò)法律的形式或者較高位階的規(guī)定的形式將刑事立案監(jiān)督的范圍、步驟、措施等予以詳細(xì)明確。例如，充實(shí)立案監(jiān)督案件的范圍，明確檢察院除對(duì)“當(dāng)立不立”、“不當(dāng)立亂立”、“不當(dāng)撤亂撤”幾種情形的監(jiān)督外，增加“立而不偵”、“有罪不究”、“以罰代刑”、“以勞教代刑”等案件的監(jiān)督。通過(guò)明確的立法授權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)全面且更為有效的監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)。明確檢察院的監(jiān)督對(duì)象，既包括公安機(jī)關(guān)，也包括檢察機(jī)關(guān)的自偵部門(mén)，還包括法院的自訴案件，從而把檢察院內(nèi)部監(jiān)督提升到司法監(jiān)督的高度，并有意識(shí)地增加對(duì)法院自偵案件立案情況的監(jiān)督，緩解對(duì)這兩方面監(jiān)督“先天不足”的狀況。規(guī)定當(dāng)被監(jiān)督對(duì)象影響檢察院在立案監(jiān)督過(guò)程中行使知情權(quán)、詢問(wèn)權(quán)、督促權(quán)的情況下的救濟(jì)措施。其次，完善刑訴法中有關(guān)辦案期限的立法。在辦案實(shí)踐中，通常會(huì)發(fā)生以下現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)偵查機(jī)關(guān)不立案的案件監(jiān)督立案后，偵查機(jī)關(guān)雖然立案，但是仍然不進(jìn)行細(xì)致偵查，導(dǎo)致案件“掛而不破”。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確規(guī)定偵查機(jī)關(guān)的結(jié)案時(shí)間，防止辦理案件久拖不決，提高辦案效率。再次，在法律中明確檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督部門(mén)具有一定的刑事案件調(diào)查權(quán)，并將該調(diào)查權(quán)的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、適用范圍、實(shí)施步驟、證據(jù)效力等予以明確。

（三）完善相關(guān)配套制度

第一，加強(qiáng)宣傳普法，拓寬監(jiān)督線索渠道，并要善于從新聞熱點(diǎn)中挖掘案件線索。擴(kuò)寬檢務(wù)公開(kāi)形式，加強(qiáng)法制宣傳，使人民群眾了解、掌握法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，鼓勵(lì)人民群眾主動(dòng)檢舉、申訴，擴(kuò)大立案監(jiān)督線索來(lái)源。檢察機(jī)關(guān)辦案人員也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作主動(dòng)性，通過(guò)關(guān)注報(bào)紙、雜志等媒體信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握有價(jià)值的線索，進(jìn)而介入調(diào)查，使檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督職能真正發(fā)揮實(shí)效。

第二，建立完善刑事案件信息通報(bào)制度和備案審查制度。目前乳山市院、環(huán)翠區(qū)院等已與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)建立了信息通報(bào)制度，目的重在落實(shí)和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)基層院刑事案件信息通報(bào)制度落實(shí)情況的督導(dǎo)和檢查，使該項(xiàng)制度真正實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

第三，加強(qiáng)辦案人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有條件的單位可設(shè)置獨(dú)立部門(mén)負(fù)責(zé)立案監(jiān)督工作。應(yīng)進(jìn)一步整合現(xiàn)有資源，挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員承擔(dān)此項(xiàng)工作，同時(shí)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高辦案人員敢于和善于監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)提高辦案人員的業(yè)務(wù)水平。

第四，完善“兩法銜接”工作機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，并爭(zhēng)取黨委、人大、政協(xié)等的支持。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法部門(mén)，搭建行政執(zhí)法與刑事司法工作信息共享互通平臺(tái)，并明確牽頭部門(mén)，促進(jìn)“兩法銜接”工作順利開(kāi)展。

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廖繼林.關(guān)于刑事立案監(jiān)督的法律思考.檢察理論研究.1996（1）.

吳道明.對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件如何開(kāi)展立案監(jiān)督.中國(guó)刑事法雜志.1997（5）（總第29期）.endprint