遼寧省城市供暖存在的問題及成因分析

王亮　劉婉瑩　游海濤

摘 要 隨著“一帶一路”的推進，以及《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》等可持續(xù)發(fā)展計劃的發(fā)布，國家在注重提高居民生活質(zhì)量的同時，發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟，建設(shè)環(huán)境友好型社會。因此，北方居民生活供暖這一重要的民生問題受到廣泛關(guān)注，供暖費用過高以及能耗和污染過重成為關(guān)注的焦點。本文在準(zhǔn)公共服務(wù)市場化轉(zhuǎn)型視角下，通過問卷調(diào)查、訪談走訪、報刊閱讀以及統(tǒng)計報表等途徑，了解遼寧省城市供暖現(xiàn)狀，從客觀現(xiàn)狀和受眾滿意度兩個維度對遼寧省城市供暖情況進行評估。從調(diào)研數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，遼寧省內(nèi)在城市供暖運作模式存在嚴(yán)重的問題：集中供暖質(zhì)量低，供暖過程中出現(xiàn)了熱費收取困難、熱費收取不合理、能源浪費和供暖污染、供熱監(jiān)管水平低等問題，使得供暖單位和熱用戶之間產(chǎn)生矛盾等。因此，本文結(jié)合準(zhǔn)公共服務(wù)市場化理論，對其進行成因分析，以適應(yīng)新時期城市居民的新要求，促使城市供暖工作更好地開展。

關(guān)鍵詞 準(zhǔn)公共服務(wù)理論 城市供暖 成因分析

一、城市供暖存在的問題

（一）熱費計量方法缺乏合理性，用戶繳費積極性不高

我國現(xiàn)行熱用戶的供暖費用基本上都是按供暖面積收取的，這就出現(xiàn)了一系列的問題。熱用戶的熱能消耗未能如同煤氣、水、電那樣精確計量，熱用戶的熱費不是按實際消耗收取，影響了熱用戶主動交費的積極性，從而造成供熱單位運營困難。

（二）管網(wǎng)調(diào)控缺乏有效手段，用戶舒適度大打折扣

一些用戶反映室溫達不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要求，甚至熱用戶表示自己還要再用輔助設(shè)備加熱；而另一部分用戶則表示室溫過高，要開窗放熱，導(dǎo)致熱量浪費。

（三）用戶缺乏有效調(diào)節(jié)設(shè)備，熱能白白浪費

由于熱用戶缺少有效的調(diào)節(jié)設(shè)備，當(dāng)居民外出或上班家中無人時，無法調(diào)節(jié)室內(nèi)溫度，室溫仍維持在較高的溫度，使得熱能白白浪費。

（四）供暖過程排泄廢物多，大氣污染嚴(yán)重

城市集中供暖過程中排放出廢氣、廢水和廢渣等物質(zhì)，這些物質(zhì)對環(huán)境也有很強的破壞力。再加上我國以煤炭為主要能源進行采暖，使得遼寧冬季煤煙型大氣污染嚴(yán)重，城市空氣質(zhì)量多屬于重度污染。

（五）缺乏監(jiān)控力度，熱用戶無自主控溫的權(quán)利

無論是溫度高或是低，熱用戶只能被動接受。家里有人或沒人時溫度都沒有變化，這樣就往往違背了熱用戶家里無人時可以降低溫度、有人時溫度再提升上來的意愿。有的用戶一個冬天家里沒人住，卻要交取暖費。

（六）投資主體單一化，難以形成良性的市場競爭模式

目前我國城市供暖企業(yè)的收費還不具備經(jīng)營服務(wù)性收費的性質(zhì)，體現(xiàn)不出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、同質(zhì)同價的市場法則。由于城市供暖收費標(biāo)準(zhǔn)不高，使得收取的城市供暖費不足以補償設(shè)施的投資和運營成本，影響了民間資本投入的熱情，使投資主體難以實現(xiàn)多元化。這就導(dǎo)致私營部門的趨利性，水污染防治目標(biāo)的市場失靈；政府管制缺乏專門的管理實體和管理隊伍，出現(xiàn)公共責(zé)任的缺失。

（七）供暖服務(wù)過程問題顯著，政府企業(yè)缺乏有效溝通

服務(wù)電話打不通、價格不合理、供暖質(zhì)量差等民生問題，反映了政府與企業(yè)的溝通不足，價值取向不一致等問題。

二、城市供暖問題的原因分析

（一）準(zhǔn)公共服務(wù)理論研究淺顯，地方實踐成果可見一斑

供暖計量方法細則不完善，收費公開度低，影響收費政策的有效落實。

由于初步借鑒國外的“分戶計量體制”，此計算方法在中國并未完全成熟，照搬的現(xiàn)象明顯。由于熱用戶的熱能消耗未能如同煤氣、水、電那樣精確計量，現(xiàn)今卻按照水電等計量方法，以消耗的熱能進行計量。

（二）準(zhǔn)公共物品市場化程度低，供暖投資主體單一壟斷

城市供暖收費不具備經(jīng)營服務(wù)性質(zhì)，投資主體單一，行業(yè)壟斷弊端顯露。

由于城市供暖并不屬于私人物品，以致供暖體現(xiàn)不出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、同質(zhì)同價的市場法則。投資主體難以形成政府、企業(yè)、用戶之間的良性互動。

（三）準(zhǔn)公共物品供給支撐薄弱，地方改造落實困難前行

傳統(tǒng)管網(wǎng)調(diào)控設(shè)備較陳舊，管理技術(shù)落后，以致熱用戶溫度感知質(zhì)量低。

傳統(tǒng)管網(wǎng)調(diào)控設(shè)備影響水力工況調(diào)節(jié)。熱用戶大多采用單管順流式供暖管網(wǎng)系統(tǒng)，而且沒有有效的調(diào)控設(shè)備，造成了水力工況失調(diào)嚴(yán)重，熱用戶室內(nèi)冷熱不均。集中供熱二次管網(wǎng)的保溫差、跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，系統(tǒng)調(diào)節(jié)不完善，導(dǎo)致熱量在傳送過程中損失多。此外，大多數(shù)熱網(wǎng)沒有進行很好的水力平衡，或者沒有水力調(diào)節(jié)設(shè)備無法進行水力調(diào)節(jié)，從而造成供給用戶的流量與所需流量有很大差異。

（四）地方政府排污資金不足，供暖廠環(huán)保意識薄弱

供暖廠廢氣過濾或處理系統(tǒng)不完善，環(huán)保意識較弱，難以在源頭上減少污染。

城市集中供暖過程中排放廢氣、廢水和廢渣等物質(zhì)，這些物質(zhì)對環(huán)境也有很強的破壞力，但是，由于當(dāng)?shù)卣斦约爱?dāng)?shù)毓┡瘡S的資金難以購置先進的排污設(shè)備等高費用清潔處理技術(shù)，也由于我國長期以煤炭——相對其他熱源來說，具有價格低、儲量足等優(yōu)勢——為主要能源進行采暖，使得供暖城市冬季煤煙型大氣污染嚴(yán)重，城市空氣質(zhì)量多屬于重度污染。除了各種資金、設(shè)備等客觀因素外，熱用戶、供暖廠環(huán)保意識差，國家相關(guān)部門監(jiān)管不到位等主觀因素也是污染產(chǎn)生的重要原因。

（五）政府企業(yè)服務(wù)職能異化，地方居民科技享受困難

政企間溝通環(huán)節(jié)被忽略目標(biāo)博弈性強，行動追求不一致，影響城市供暖有效進行。

服務(wù)電話打不通、價格不合理、供暖質(zhì)量差等問題，都反映了政府與企業(yè)的溝通不足。政府追求公益性，企業(yè)追求效益性，政府追求社會效益，而市場追求經(jīng)濟效益，因此責(zé)任互相推諉。這一方面導(dǎo)致企業(yè)盲目追求低成本，忽略了通過技術(shù)創(chuàng)新降低成本提高利潤；另一方面，使得政府對質(zhì)量把關(guān)不強，投資成本不高，對準(zhǔn)公共物品創(chuàng)新性投入力度不強。

（六）政企服務(wù)職能部分缺位，熱用戶用熱過程被動

城市供暖繳費渠道不通暢，服務(wù)中心服務(wù)差，使得熱用戶用熱過程不愉快。

一部分熱用戶認為繳費過程煩瑣，排隊時間長，浪費了一些時間；且服務(wù)人員態(tài)度變化大，容易受工作壓力影響，并向熱用戶發(fā)泄不滿情緒。

（七）現(xiàn)代環(huán)保理念如履薄冰，排污責(zé)任主體無明確意識

北方冬季空氣污染嚴(yán)重，重要原因是供暖廠責(zé)任意識較弱，對環(huán)境問題有意回避。

供暖廠負責(zé)人表明供暖廠與霧霾間并沒有顯著的因果關(guān)系，但是根據(jù)各種官方資料表明，北方冬季供暖排污是“北方霧霾的罪魁禍?zhǔn)住?，所以供暖廠責(zé)任意識的薄弱，以及其對社會污染源重視程度低。據(jù)環(huán)保局方面介紹，由于東北部分區(qū)域受靜穩(wěn)天氣影響，濕度大，風(fēng)速低，污染擴散條件差，加上進入冬季供暖季燃煤污染的疊加作用共同造成污染。遼寧省環(huán)保廳表示，目前供暖燃煤污染、焚燒秸稈、尾氣污染為遼寧主要的污染源。有專家指出，供暖后北方大大小小眾多鍋爐啟動，開始燒煤，這是導(dǎo)致空氣污染的罪魁禍?zhǔn)?。個別供暖廠使用高硫煤，更是加劇了污染，供暖人員污染責(zé)任的相互推諉，使得污染問題客觀展現(xiàn)在社會公眾面前，卻無人出來負責(zé)，這是政府環(huán)保意識宣傳的漏洞，也是環(huán)保意識、落實國家政策意識不強的表現(xiàn)。

（王亮、劉婉瑩單位為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院；游海濤單位為華南農(nóng)業(yè)大學(xué)數(shù)字與信息學(xué)院）

[作者簡介：王亮（1995—），女，山東東平人，本科，主要研究方向：企業(yè)行政管理。]endprint