優化運用再貸款發放貸款定價機制研究

王軍峰+張烽+夏振洲

【摘要】通過對河南的調研，本文厘清了金融機構的貸款成本、合理利潤率，并根據最高加點幅度把金融機構對再貸款的需求分為紅燈區、黃燈區和綠燈區，從而更直觀地描摹了金融機構對再貸款的中間需求強度。再貸款的最終需求方最重要的關切是貸款的數量，但金融機構即使運用再貸款提供低利率的信貸，亦有可能因金融機構的“撇脂”式選擇而導致支持目標的偏離。2017年以來，河南省開展優化運用扶貧再貸款發放貸款定價機制試點工作，利率加點限制政策的小幅放松，再貸款使用量和對目標群體支持的精準性都有較大程度的提高，貨幣政策工具的作用發揮更加充分。加點幅度提高后，使用再貸款發放貸款的利率仍處于偏低水平，有進一步提升的空間。結合當前扶貧攻堅以及支農、支小的戰略要求，本文認為把金融機構使用再貸款發放貸款的利率上限提高至縣域涉農貸款平均利率水平，更能發揮再貸款定向支持和調結構的效能。

【關鍵詞】再貸款 利率定價 河南省

再貸款是我國央行重要的貨幣政策工具。近年來，我國新增再貸款主要用于促進信貸結構調整，引導擴大縣域、扶貧和“三農”領域的信貸投放。為使行文更為簡潔，在沒有特別指明的情況下，本文討論的再貸款僅限于支農再貸款和扶貧再貸款。2014年末，支農再貸款管理由“限投向”轉向“限投向、限利率”（其后的扶貧再貸款也沿用了該管理模式）后，支農再貸款、扶貧再貸款的需求趨弱，其信貸引導功能弱化。因而，應該優化運用再貸款發放貸款定價機制，引導金融機構更好地運用央行政策資金，實現信貸調控目的。本文以河南省為例，調查了“限投向、限利率”對中間需求和最終需求的影響，以及增強試點地區金融機構定價彈性后扶貧再貸款的運用績效，提出了優化運用再貸款發放貸款定價機制的政策建議。

一、從“限投向”到“利率、投向雙限”的嬗變

自1999年開辦以來，人民銀行對支農再貸款的投向就有明確的要求，這也是信貸調控的應有之義。再貸款的制度供給方面最引人注目的變化是從“限投向”躍遷至“投向、利率雙限”模式。2014年12月下發的《中國人民銀行關于完善信貸政策支持再貸款管理，支持擴大“三農”小微企業信貸投放的通知》，要求利用支農再貸款發放的“三農”貸款利率加點幅度在實際支付的各期限檔次支農再貸款利率上加點不得超過5個百分點。隨后，銀發〔2015]166號文件把加點幅度調整為不得超過4個百分點，銀貨政〔2015]6號文件將其一步收窄至3個百分點。銀貨政〔2016]4號文件，在原則上加點幅度不超過3個百分點的基礎上，允許符合宏觀審慎條件的地方法人金融機構最高加點幅度按不超過5個百分點掌握。

銀發〔2016]173號文件，規定運用扶貧再貸款資金發放的貸款利率不得超過一年以內（含一年）貸款基準利率，按照目前的情形，最高加點幅度僅為2.6個百分點。2016年，銀貨政〔2015]6號文件決定在河南、云南兩省開展優化運用扶貧再貸款發放貸款定價機制試點工作，主要內容是擴大扶貧貸款利率的上限區間，賦予使用再貸款的機構適度的定價自主權，將扶貧再貸款的使用量、精準扶貧貸款發放的比例與貸款利率上限掛鉤，以期更好地將扶貧社會責任與商業可持續發展目標兼顧起來。

二、設定貸款利率上限有悖于市場化改革

近年來，再貸款在央行貨幣政策操作中的作用更加突顯。2017年3月末，全國支農再貸款、扶貧再貸款合計余額為3463億元，是另一最常用貨幣政策工具——再貼現余額的2.83倍。再貸款數額較大，對支持“三農”、扶貧有重要的意義，對使用其發放貸款的最高利率予以限制，本意是解決涉農領域的“融資貴”問題。但政府隱性補貼一般會導致較低的還貸率，而且低利率的信貸資金并不一定使普通農戶真正受惠。所以，一般市場經濟國家，中央銀行只調整再貸款的基礎利率，而讓商業銀行自己決定零售存貸款利率。日本是大規模運用再貸款的國家，上世紀50～70年代，日本銀行的再貸款政策近乎于直接地對企業產生了作用，即日本銀行通過對商業銀行的直接貸款為企業提供了大量的資金。同時，日本銀行通過其它的一系列政策工具（如窗口指導）加強對商業銀行和企業資金流向的控制[1]。但是，其未直接限制運用再貸款發放貸款的利率。

賈麗均[2]對支農再貨款本身利率形成機制提出了質疑，認為其作為資本市場當中最后的管制利率，不利于推進市場化改革，同時也大大降低了支農再貨款的政策效果。再進一步思考，嚴格限制金融機構運用再貸款發放貸款的利率，更有悖于市場化原則，更不利于發揮金融機構支農的主動性。朱乾宇[3]認為設定利率上限使貧困人口更加難以獲得貸款服務，最終傷害的是窮人。從再貸款使用的實踐來看，使用再貸款發放貸款的利率由央行設定上限，金融機構為爭取最大利益一般也按照上限發放貸款，再加上部分央行分支機構或金融機構對使用央行再貸款發放的貸款進行創新，比如推出的“央貸扶”、“項目直貸”等產品，容易產生人民銀行是第一貸款人的錯覺，對貸款的按期回收將產生一定影響。

因而，在我國利率市場化全面推進的背景下，也應積極優化使用再貸款發放貸款的定價機制，逐漸消除利率上限政策帶來的不利影響。

三、對“限利率”后果的研究

研究顯示，隨著再貸款資金運用利率約束增強，再貸款的需求趨弱。如劉毅勤等[4]的調查顯示，支農再貸款放貸利差收窄，由原來利差為9.56個百分點，下降到目前的2.98個百分點，減少了6.58個百分點，認為地方法人金融機構為追逐利潤最大化，會有意識減少再貸款的借入，增加系統內調劑資金或同業資金來對沖凈利差減少損失，因此，在一定程度上影響其申貸積極性。

遲松等[5]對呼倫貝爾市的調查顯示，運用支農再貸款發放的涉農貸款利率最高為5.85%，而其運用支農再貸款之外資金發放的涉農貸款加權平均利率為11.07%，認為在這種情形下，操作既容易發生道德風險，又讓部分農牧民難以接受，還增加了支農機構與農牧民之間的矛盾，影響了金融機構的聲譽。endprint

石建成[6]的統計表明，在加點幅度最高為3個百分點的條件下，信用社經營再貸款，經營好了賺個平，一旦形成不良貸款就意味著賠本，信用社運用支農再貸款的積極性幾乎為零。

張興倫[7]的測算結果和石建成基本一致，認為農村信用社借入支農再貸款就意味著虧損，虧損幅度近1個百分點。

周師慷[8]認為受資金成本、貸款風險、地方政府等影響，貸款利率上限要求未能有效執行，建議逐步放開再貸款利率浮動上限要求。

從現有文獻可以看出，再貸款管理制度變遷已經影響到了金融機構，特別是欠發達地區的金融機構使用再貸款的積極性。而這些金融機構是傳導央行信貸調控意圖的重要橋梁，所以要維護再貸款工具的有效性，有必要從制度供給層面優化再貸款的使用條件。此外，限制貸款加點幅度的初衷是解決弱勢領域“融資貴”的問題，但最終需求方信貸融資的最大“痛點”——融資數量不足，從這個角度看，也有必要優化再貸款的供給制度，引導金融機構為最終需求者提供數量較為充足，利率適中的信貸服務。

四、“限利率”對再貸款中間需求的影響

再貸款的發放對象是法人金融機構，本文把法人金融機構對再貸款的需求稱為中間需求。在只限制投向的條件下，金融機構可以根據貸款對象的風險狀況靈活確定貸款利率，從而獲取和運用自有資金相當的收益水平。在此種情形下，再貸款的中間需求較為旺盛，支農、扶貧信貸總量也會因此而增加，央行信貸調控的目的將順利實現。限制利率加點幅度后，金融機構自主定價的權利受到侵蝕，但只要能獲取適度的利潤，金融機構，特別是資金較為緊張的法人金融機構還是有動力申請再貸款的。基于上述邏輯，我們判斷限制利率政策對中間需求的影響，關鍵在于厘清其貸款成本，確定合理的收益。

本文以扶貧再貸款為例，在河南省選擇了10個貧困縣的信貸成本做了調查。測定貸款成本時，本文考慮了資金來源成本、貸款管理費以及稅費成本（見表1）。結果顯示，農村信用社（農村商業銀行）的貸款成本率為3.84%。村鎮銀行的規模遠小于農村信用社或農村商業銀行，所以管理費用率偏高，導致這一指標較高，達到了4.65%。兩類金融機構貸款成本平均率約為4.25%，我們粗略地將其視為金融機構貸款成本率。本文未將貸款預計損失、計提撥備等因素納入成本影響因素，如果納入，則貸款成本率還將進一步提高。

為了確定金融機構運用再貸款的合理利潤率，本文對河南省周口市16家地方法人金融機構近三年資金運用主要渠道的收益率做了調查（見表2）。數據顯示，不同的資金運用渠道利潤水平差異較大：貸款投放、債券投資風險大收益水平較高，年利率分別達到了6.12%和3.21%；系統內存放和同業存放風險小，收益較低，年利率分別為0.94%和1.75%。本文征求了金融機構高級管理人員、有關專家的意見，多數被調查者認為合理的利潤率不應低于同業存放所獲取的凈收益率。因而，本文把1.75%確定為金融機構運用再貸款的合理利潤率。

有了成本和合理收益這兩大分界點，我們可以把扶貧再貸款的中間需求劃分為三個區間：使用再貸款資金發放貸款的最高利率低于金融機構資金成本，中間需求處于紅燈區，再貸款的信貸導向功能難以發揮；使用再貸款資金發放貸款的最高利率高于金融機構資金成本但低于成本加合理利潤率，中間需求處于黃燈區，再貸款的信貸導向功能部分發揮；使用再貸款資金發放貸款的最高利率高于金融機構資金成本加合理利潤率，中間需求處于綠燈區，再貸款的政策導向功能充分發揮。

支農再貸款和扶貧再貸款差異最顯著的是資金來源成本，因而本文認為扶貧再貸款的兩個分界閾值再加一個百分點就應該是支農再貸款的分界點。

目前，河南省使用再貸款發放貸款利率的“天花板”分別為：符合宏觀審慎管理要求的金融機構使用支農再貸款發放貸款的年利率為7.75%，其他機構為5.75%；參與優化運用扶貧再貸款發放貸款定價機制試點工作金融機構為6.75%，其他機構為4.35%。因而，我們不難推斷，在目前的加點規則下，只有符合宏觀審慎管理要求的金融機構使用支農再貸款和參與優化運用扶貧再貸款發放貸款定價機制試點工作金融機構，這兩類機構的利率水平處于綠燈區間。使用支農再貸款而又不符合宏觀審慎管理要求的金融機構執行貸款利率處于黃燈區間。未參與定價機制試點的使用扶貧再貸款金融機構利率水平處于紅燈區間。

按照上述標準，以河南省周口市為例，該市共有16家法人金融機構，對再貸款需求處于綠燈區的僅有6家機構，處于紅燈區有10家金融機構，限制最高利率影響到了多數金融機構對再貸款的需求，因而從中間需求的角度來看，這一限制因素應該取消或弱化。

五、“限利率”對最終需求的影響

設立再貸款政策工具的最終目的在于解決弱勢領域信貸支持不足問題。因而，在制度供給側方面，要考慮弱勢領域融資的主要“痛點”，即要厘清涉農經濟主體貸款需求是利率優先還是數量優先。為實現這一目的，本文以農業大市周口市為例進行了問卷調查。本次調查對農戶、農民專業合作社、涉農企業分別發放調查問卷500、300、100份，各收回486、272、100份有效問卷。調查結果顯示（見表3），追求數量優先的三類“農字號”主體分別是追求利率優先三類“農字號”主體的5.1、7.7和38倍，說明涉農經濟主體獲得信貸支持的主要約束體現在數量上的不足。本文對翼龍貸網扶溝運營中心調查顯示，該中心致力于發放額度不超過6萬元小額貸款，年利率是正規金融機構貸款平均利率數倍，發展勢頭仍然較好。這從另一個側面說明，三農、扶貧領域的利率承受能力和意愿還是相當強的。因而，近年來再貸款貨幣政策傾向于解決融資貴問題，這與目前需求側的訴求存在較嚴重的錯位。

從前文對再貸款的中間需求分析來看，再貸款限利率政策會導致金融機構的中間“梗阻”。那么，即使金融機構從央行借到了再貸款，能以較優惠的利率精準支持目標群體么？

已有的類似研究結果并不樂觀。以扶貧貸款為例，當年扶貧貸款發放對象一般是參考上年人均收入水平，主要發放給中低收入人口。2009年，農村貧困線標準為農民人均純收入1196元，2011年11月中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準。但2010年扶貧重點縣只有20.6%的扶貧貸款發放給上年人均純收入低于2000元的農戶，38.2%發放給了人均收入在2000至3000元之間的農戶，有19.8%發放給了上年人均純收入在3000至4000元的農戶，有21.4%發放給了上年人均純收入高于4000元的農戶。與上年相比，貸款給上年人均純收入低于3000元的農戶比例下降，高于3000元的農戶比例上升（中國農村貧困監測報告，2011）[9]。2013年，人民銀行鄭州中心支行對河南省54個貧困縣的調研數據也顯示，獲得貼息貸款的貧困戶僅占9.86%，占比較低。也就是說，扶貧為目的貸款大多落入了非貧困群體的囊中。endprint

從以上數據我們可以看出優惠貸款的靶向性難以令人滿意。使用再貸款資金發放的貸款利率僅為一般涉農貸款利率水平的一半左右，其瞄準精度又如何？人民銀行要求使用再貸款的金融機構設立資金使用臺賬，為我們深入探究其投放規律提供了憑借。目前，扶貧再貸款雖然規定“優先支持建檔立卡貧困戶”，但未設定比例限制，因而算是“軟約束”，所以可以大致認為再貸款的投向都是涉農領域。在這一較寬泛的約束下，金融機構追求利潤最大化，可能出現“撇脂”式支持，即優先支持風險較小的企業，其次是普通農戶，最后才是建檔立卡貧困戶。表4是河南省某市支農再貸款的支持對象表。從統計結果可以看出，金融機構使用支農再貸款的近四分之一投向了農戶，再加上新型農業經營主體、其他農業經濟組織和涉農龍頭企業，“農字號”經營主體占到了約85%，說明其支農使命完成的較好。

表4顯示，金融機構使用央行扶貧再貸款的28%投向了農戶范疇，但建檔立卡貧困戶得到支持的比例只有10%。農戶再加上新型農業經營主體、其他農業經濟組織和農業龍頭企業，“農字號”經營主體只占到了47%，相比較而言其扶貧、支農使命完成的不盡如人意。

央行的兩大貨幣政策工具為何在同一地區投放領域結果有如此差別呢？本文推測主要原因是扶貧再貸款發放的貸款利率上限為基準利率，處于其需求的紅燈區間，使用意味著虧本。但金融機構為其他考量，比如塑造承擔扶貧義務的形象、獲得較好宏觀審慎評估（MPA）結果等，也申請了再貸款。但為了在政策允許范圍內避免更大損失，所以盡量選擇縣域內信貸較小的企業作為投放對象，故央行的信貸結構調控效能弱化。該市支農再貸款發放的貸款利率上限為7.75%，處于其需求的綠燈區間，利潤能夠覆蓋風險，因而其“撇脂”行為被弱化，央行信貸結構調控效能得以較好實現。

六、增加利率定價彈性的成效

2016年12月末，河南省被確定為優化運用扶貧再貸款發放貸款定價機制試點省份，試點的主要內容是增強運用扶貧再貸款利率定價彈性。河南省選擇了12個貧困縣的17家地方法人金融機構，分別作為試點縣和試點機構。按照“金融抑制”理論，對利率限制的放松，金融將會發揮更好的作用，本文對河南的試點情況作了調查。

（一）商業可持續性增強，中間需求趨強

試點地區提升了利率加點上限，發揮了價格在信貸市場中“看不見手”的作用，有助于金融機構實現保本微利。試點前，某金融機構測算每使用1億元再貸款，該單位虧損180萬元，認為該項業務自身不具有商業可持續性。本文調查顯示，試點后金融機構運用扶貧再貸款資金發放貸款利率大多高于最優惠貸款利率1-2個百分點，每億元貸款具有100～200萬元左右的盈利空間。由于實現了商業可持續，試點機構使用扶貧再貸款的積極性明顯提高。至2017年5月末，全省17家試點機構扶貧再貸款余額達41.4億元，較2016年末增長120%，其中，多家機構增長超過或達到150%。

（二）使用再貸款發放的貸款利率上升，扶貧精準度提高

試點前，金融機構受制于央行最高加點幅度限制，運用扶貧再貸款資金發放的貸款基本上全部按照上限——年利率4.35%發放，形成了“一刀切”的局面，既不能體現信貸風險水平，又缺乏對精準扶貧的激勵。試點后，5個百分點的加點幅度為金融機構創造了差異化定價的空間，參與機構運用扶貧再貸款發放貸款利率在4.35%-6.75%之間，加權平均利率在6%左右。當前，河南省民間借貸年利率一般為18%以上，農村信用社、農商行、村鎮銀行使用自有資金發放貸款的加權平均年利率為10%左右，其中，存單質押貸款利率為4.35%，抵押貸款利率為8.54%，一般擔保貸款利率為10.44%，相比較而言，使用再貸款發放的貸款利率雖較原有模式有所提高，但仍處于偏低水平。

對貧困主體的信貸業務盈利空間顯現，參與試點的金融機構精準扶貧的內生動力增強。試點啟動前，17家金融機構使用扶貧再貸款資金發放金融精準扶貧貸款對貧困戶（含支持企業帶動的貧困戶）平均覆蓋面僅為8.82%。截至2017年4月，參與試點的17家金融機構使用扶貧再貸款資金發放金融精準扶貧貸款對貧困戶平均覆蓋面提升至14.75%。淅川等4個農信社使用扶貧再貸款資金發放金融精準扶貧貸款對貧困戶的覆蓋面達到20%以上。

（三）再貸款使用量擴大，帶動整體扶貧融資成本降低

2017年前4個月，河南省17家試點機構累計借用扶貧再貸款20.5億元，超過2016年下半年借用額4.2億元。運用扶貧再貸款發放的貸款在全部貸款中的比重不斷提高，帶動試點整體利率穩中有降，截至4月末，試點機構整體貸款加權平均利率9.0%，較上年末下降0.3個百分點。例如，2017年1-4月太康縣農商行使用扶貧再貸款發放貸款2.1億元，占該縣新增貸款的48%，帶動全縣扶貧貸款加權平均利率下降1.32個百分點。提高貸款利率上限，在解決主要矛盾——貧困主體融資難問題的同時，也緩解了次要矛盾——貧困主體融資貴問題，試點地區金融精準扶貧貸款量價同步優化。

可以看出，利率加點限制政策的小幅放松，再貸款使用量和對目標群體支持的精準性都有較大程度的提高，貨幣政策工具的作用發揮更加充分。試點后，使用再貸款發放貸款的利率僅為6%，綜合比較仍處于偏低水平，有進一步提升的空間。結合當前扶貧攻堅以及支農、支小的戰略要求，本文認為把金融機構使用再貸款發放貸款的利率上限提高至縣域涉農貸款平均利率水平，更能發揮再貸款定向支持和調結構的效能。

七、政策建議

制度規則深刻影響著金融機構對再貸款的需求以及金融機構對弱勢領域的支持行為。在當前“利率、投向”雙限模式下，再貸款的中間需求受到抑制。由于金融機構使用再貸款的數量不足，人民銀行因而缺乏足夠的引導手段，誘導金融機構直擊涉農、扶貧領域融資難的核心，即擴大對這些領域的信貸數量。因而，央行要從再貸款的制度供給入手，放寬對使用者定價的約束，指導金融機構在再貸款的基礎上創新多樣化的信貸產品，不斷提高其支持的精準度，以更加市場化的途徑實現信貸結構調控的目的。為此，本文提出以下建議。endprint

（一）適當提高加點彈性

按照上文測算，金融機構的貸款管理成本、稅費成本，再加上貸款預計損失、計提撥備，其成本會超過3%。要適當提高金融機構使用再貸款資金發放貸款加點的彈性，使絕大多數金融機構實際發放的貸款利率落入再貸款需求的綠燈區，調動金融機構參與扶持弱勢領域的積極性和主動性。本次調查的信貸投放利潤率在6%左右，涉農貸款的平均利率在10%。因而本文建議再貸款的加點幅度提高至6～8個百分點，這樣既能保證使用再貸款的金融機構有適度的利潤，又保證了使用央行再貸款資金發放的貸款的利率不高于涉農貸款的平均利率。

（二）建立再貸款“事前承諾-事后評估”制度

一是事前承諾。人民銀行可以規定：支農再貸款用于農戶的比例不低于30%，扶貧再貸款用于貧困戶的比例不低于20%的申請機構，最高加點幅度可以為8個百分點；支農再貸款用于農戶的比例不低于20%，扶貧再貸款用于貧困戶的比例不低于15%的申請機構，最高加點幅度可以為7個百分點；支農再貸款用于農戶的比例不足15%，扶貧再貸款用于貧困戶的比例不低于10%的申請機構，最高加點幅度可以為6個百分點。金融機構可以按照本單位的經營策略和縣域經濟的實際，對再貸款的投向做出申請承諾，并執行相應的最高利率。二是事后評估。再貸款到期后，由借用再貸款金融機構的所在地人民銀行分支機構進行支持效果評估，對達到承諾效果的，按照其申請再貸款時人民銀行認可的加點幅度執行。對未達到承諾效果的，按照最高加點不超過6個百分點執行，多收利息部分以罰款的形式上繳國庫。

（三）創新再貸款使用效果評估指標體系

在放松利率限制的同時，加大對使用再貸款投向的引導，提升支農、扶貧的精準性。人民銀行及其分支機構要通過重點考核使用再貸款的機構每季度“涉農貸款占全部貸款的比重”、“精準扶貧貸款占全部貸款的比重”等指標，督促金融機構提高支農、支小的精準程度，充分發揮再貸款的政策引導作用。

（四）用好宏觀審慎評估（MPA）激勵約束機制

適當提高“央行資金運用”分值在宏觀審慎評估中所占的權重，使運用再貸款規范，扶貧、支農效果顯著的金融機構更容易取得“A”檔。對于未使用或使用央行資金不規范的金融機構適當扣減“央行資金運用”得分值，從而督促其積極落實央行的信貸政策。

參考文獻

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作者簡介：王軍峰（1966-），男，河南項城人，本科，高級經濟師；張烽（1971-），男，河南淮陽人，本科，經濟師；夏振洲（1975-），河南鹿邑人，經濟師，碩士，研究方向：農村金融。endprint