職業教育校企合作地方立法現狀及立法建議

李亞平+和震

摘 要：職業教育校企合作地方立法是區域內校企合作有序開展的重要法律保障，對于推進我國職業教育校企合作制度化具有重要意義。文章概述了我國職業教育校企合作地方立法現狀，分析了較具典型性的職業教育校企合作地方法規文本，指出其在法律體系、評價體系、法案文本操作性等方面存在不足；進而在校企合作法律體系建設、科學化立法、法案文本等方面提出了建議，同時鼓勵各省市根據區域經濟發展特色、企業類型和專業大類、職業教育層次，進行差異化校企合作地方立法的探索。

關鍵詞：職業教育；政策；校企合作政策法規；地方立法

作者簡介：李亞平（1982-），女，河北承德人，《唐山學院學報》編輯，研究方向為職業教育政策；和震（1969-），男，河南焦作人，北京師范大學教育學部教授，博導，研究方向為職業教育理論與政策、比較職業教育、外國高等教育。

基金項目：唐山市社科聯項目“唐山市職業教育校企合作法律保障研究”（編號：TSSWSKL-008），主持人：李亞平。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0064-06

2010年7月《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。制定優惠政策，鼓勵企業接受學生實習實訓和教師實踐，鼓勵企業加大對職業教育的投入?！边@是第一次在國家教育改革的指導性政策文件中提出制定校企合作政策法規。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》要求推動加快修訂職業教育法，這也是重要的政策指引。2015年3月，全國人大常委會開展《職業教育法》執法檢查工作，要求“必須發揮地方立法工作對職業教育改革發展的推動、引領和保障作用”。2016年教育部頒布《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，要求“積極推動教育地方性法規規章建設，設立立法改革試點項目，鼓勵校企合作等教育法律規范尚存空白的領域先行先試，以教育立法推動教育改革，為全國性教育立法積累經驗”。這些都是對地方探索職業教育校企合作法規的政策推動。

同時，地方政府為培養與本地區經濟社會發展具有較高適切性的高技術技能人才，貫徹執行國家提出的職業教育校企合作人才培養政策，重視加強職業教育校企合作的法制化建設，開啟了職業教育校企合作地方立法的探索之路。

一、職業教育校企合作地方立法概況

（一）總體情況

據不完全統計，截至2017年1月，共有17個省開展了校企合作立法工作{1}（詳見表1）。34個法律政策文件中，從名稱上看，8項命名為“意見”，4項命名為“促進條例”，其余22項則以“促進辦法”命名（為方便表述，“校企合作意見”“促進條例”“促進辦法”在后文均簡稱為“地方立法”）。從立法使用范圍看，省、直轄市、少數民族自治區立法9項；市級立法21項，縣、區立法4項。從頒布部門來看，《湖南省關于深入推進企業與職業院校合作辦學的若干意見》是由省經信委、國資委、教育廳、人力資源與社會保障廳、財政廳、國稅局、地稅局聯合制定，《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》是北京市教育委員會、北京市交通委員會聯合制定頒布，3項是由教育局頒布外，其余都是由省或市或縣政府頒布。從文本體例上看，多數分章節制定，少數采用通篇聯排格式。

（二）34部地方立法中，較有代表性的是《寧波市職業教育校企合作促進條例》及其配套法案和《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》

1.《寧波市職業教育校企合作促進條例》是我國首例地方校企合作立法。2009年3月，寧波市政府頒布了《寧波市職業教育校企合作促進條例》，《條例》共有24條，對以下六個方面內容作了規定。第一，明確了政府指導、促進校企合作的工作機制。第二，明確職業院校在校企合作中的權利與義務。第三，鼓勵和強化企業社會責任的履行。第四，為校企合作提供資金支持。第五，建立實習學生意外傷害保險制度，企業和學校負有安全保障義務，統一辦理學生意外傷害保險，設立校企合作發展專項資金資助。第六，明確法律責任[1]?！秾幉ㄊ新殬I教育校企合作促進條例》是我國首例校企合作地方立法，對全國和其他省市的職業教育校企合作立法的制定有一定的借鑒意義。它第一次較為明確地界定了校企合作的基本含義，確定實行政府引導、院校主動、行業中介、企業參與的“四位一體”運行機制。對違反校企合作義務、損害校企合作主體的行為予以一定的責罰。對于指導和促進寧波市校企合作具有較強的指導和實踐意義。

但《條例》在實施過程中，也存在一定不足。主要表現在以下三方面：一是從法規條例內容的編排上看，通篇沒有分章分節，未能對同一法律問題進行較集中、系統、完整的表述，易造成法律適用上的混亂，很大程度上影響了該法律的效力。二是從法律文本看，政府、企業各部門的職責中，沒有明確的獎勵辦法與問責措施，導致法律效力較為低下；對于統籌協調本地區校企合作的規劃、資源配置、經費保障、督導評估等工作的職業教育聯席會議制度缺乏可操作性的細則，校企合作專項資金缺少相應實施方案。三是從實施效果看，存在缺乏專門組織機構進行行之有效的監督與評價等問題，對企業的吸引力和約束力不足，無法緩解校企合作的學校熱、企業冷的“壁爐現象”。因此，為了進一步增加法案的操作性、效力，更好地為校企合作提供法律保障，在2009《條例》的基礎上，寧波市政府于2012年頒布了配套法案——《寧波市職業教育校企合作促進條例實施辦法》。

《寧波市職業教育校企合作促進條例實施辦法》對校企合作四主體的權責給予了更為清晰的界定；明確了職業教育聯席會議的職責；進一步明晰了學生的權利和保護，如實習期間工作環境、工資的規定；詳細規定了專項資金的具體使用范圍以及專項資金的分配采用申報制，以及可作為申報主體的職業教育、企業和行業組織應該具備的條件等。可見，《實施辦法》是對《促進條例》的細化、有力補充，是寧波市深度開展校企合作的有力保障。endprint

2.《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》是我國第一部行業性地方性校企合作立法?！侗本┦薪煌ㄐ袠I職業教育校企合作暫行辦法》是于2011年北京市教育委員會、北京市交通委員會聯合制定，適用于北京市交通行業企業與交通類職業院校的校企合作。該辦法強調發揮交通職教集團、交通行業協會、交通部門、教育部門的作用，強調校企合作應當遵循自愿協商、優勢互補、利益共享的原則，堅持以需求和就業為導向，實現生產（運營）、教學、科研相結合，產業鏈和教育鏈、產品鏈和教學鏈的深度融合[2]。

行業組織在職業教育人才培養方面的指導與參與具有不可替代性，它能夠更好指導專業教學標準、課程標準、雙師型教師培養方案、學生實習實訓。該辦法的實施是充分調動行業協會力量的典范，對其他行業協會積極參與校企合作、制定相應的規章制度有一定的借鑒意義。但是受立法主體和立法內容的限制，該規章在使用范圍上具有一定局限性，行業組織的指導作用、保護參與主體的權利、獎懲措施，以及法律效力都有待進一步加強。

二、職業教育校企合作地方立法問題分析

職業教育校企合作地方立法是現代職業教育治理體系的重要組成部分，為校企合作的健康、有序發展提供較好的法律保障，對其他地方性校企合作法規的出臺具有一定的借鑒意義，也對國家出臺職業教育校企合作法案具有較好的咨詢作用。文本內容上，無論采用何種體例編寫的地方立法，都對以下主要方面做了規定。一是對參與校企合作的相關利益主體——職業學校、企業、各級相關政府機構和行業組織的職責進行了規定。二是運用經濟手段，主要是通過設立校企合作專項資金，對參與校企合作企業實行稅收方面的優惠等措施，對企業和學校給予一定的保障。三是法律責任方面，對于校企合作過程中的失責問題，給以一定的責罰規定。但總體來看，在以下方面校企合作地方立法存在著不足。

一是法律體系不完善，上位法案缺乏，地方立法數量少，法律效力弱。迄今，只有1996年實施的《職業教育法》，而與它配套的《職業教育校企合作促進條例》尚未出臺，這就使得各省市在校企合作立法方面缺少依據，立法難度加大。從地域上看，17個省頒布的34項校企合作地方立法，只有9個是省、直轄市或自治區制定的相關法律，立法率低。名稱上，只有4項以《條例》命名，占總地方立法的11.8%，其余則以《促進辦法》或《意見》命名，法律效力低下。因從法律術語角度看，“條例”是法的代表形式，須人人遵守，違法必究。而“辦法”是法規性的公文，與“條例”相比，法律效力大打折扣。

二是校企合作評價監管機制不健全。我國的職業院校與企業分別歸屬于教育行政部門和行業主管部門管理，而學校工作中的“人”“財”“物”又分別屬于不同的行政部門管理[3]。這就使得校企合作各事務、環節缺乏有效的銜接與溝通。沒有一個管理部門能夠完全統籌安排、協調管理校企合作項目，并對合作項目進行過程管理。當前，部分省市雖然立法進行一定的“管辦評分離”的探索，但是法規的操作性和協調性不夠，無法推動校企深度合作。

三是校企合作立法文本缺乏細則，操作性有待加強。首先，雖然文本對參與校企合作的政府、職業院校、企業、行業組織的職責均給以一定的規定，但細化、準確程度不夠，籠統的原則性話語較多，針對性較弱，操作性不足，這就造成對各主體的約束力、考核績效評定帶來諸多困難。比如《唐山市職業教育校企合作促進辦法》第二章關于職業院校的責任中，未對頂崗實習學生的報酬、具體工作種類和工作時間進行規定，無法保障學生在企業實習的時間與效果；第三章企業的責任規定，未能明確規定減免稅種、減免比例、具體條件等內容，使得利潤依賴性企業參與校企合作的積極性不足[4]。其次，雖然大多數法律文本都對“校企合作專項資金”予以規定，如《寧波市職業教育校企合作促進條例》就對校企合作專項資金的使用范圍制定了操作性較強的八條規定，這可以算是對“校企合作專項資金”使用的示范、模板。但相關規定還有諸多不妥之處。如校企合作專項經費的撥款額度不夠明確，無法保障校企合作經費的穩定和連續性；且校企合作專項資金的使用缺乏明確、嚴厲的責任懲罰，無法保障資金的使用安全。再次，對于追求利潤、效益的企業來說，激勵企業參與校企合作的優惠政策不足，難以解決學校熱、企業冷的壁爐現象。如2009年《寧波市職業教育校企合作促進條例》規定：對企業按合作協議，支付學生在企業實習的報酬、人身安全保險費用、學生實習和教師實踐活動有關的住宿、耗材、技術指導和管理人員補貼等有關費用，按稅法有關規定，在相關稅種稅前扣除[5]。我國的稅務部門按層次分為國稅和地稅，這兩個層級的稅法如何進行優惠、減免、統籌，未做詳細、明確的規定，導致操作性不足。責任追究方面，雖然涉及了校企合作各個主體的責任，但是缺少對于損害學生利益的責任追究，無法保障學生的利益，更不利于充分調動學校和企業參與校企合作的積極性。

三、對職業教育校企合作地方立法的建議

（一）完善職業教育校企合作立法

呼吁國家加快修訂《職業教育法》，頒布其下位法《職業教育校企合作促進條例》，用以指導各省市制定或完善校企合作法案，使校企合作有法可依。同時，建議各省市加快校企合作立法進程，制定具有較高法律效力的政策，推進校企合作有效開展。

（二）做好職業教育校企合作相關部門的統籌工作，進行科學化、民主化立法

首先，教育行政部門應該具有更大的統籌權，最大限度地處理好職業教育方方面面的關系，使“人”“財”“物”達到良好、和諧運行。同時注意處理好教育部門與行業管理部門、企業的關系，進行無障礙交流，培養符合行業標準的人才。其次，將管理權下放，充分發揮地方政府的主動權，使其根據地方經濟社會發展特點，培養具有較高適切性的人才。最后，基于大數據時代，采集數據的便捷性，應充分采集職業院校參與校企合作，如經費、學生頂崗實習、雙師型教師、實踐教學企業等方面數據，企業參與校企合作的經費、優惠政策等信息，政府的經費撥付、行會組織的引導協調、以及職業教育聯誼會等部門的相關信息，對數據進行科學合理的分析，然后進行省別、市別間的各種比較分析，從而制定出更為科學有效的校企合作政策。而政策制定的前提就是要切實建設高水平的職業教育研究隊伍，提高政策咨詢與決策水平，適時啟用第三方機構輔助監督、評價校企合作。endprint

（三）規則細化，加強法律文本的操作性

1.從校企合作主體出發，厘清各自職責與相互關系。第一，明確、細化職業院校的責任，充分發揮職校的主體作用，提高職教人才培養質量。具體需要細化教學活動、教師、學生方面的規定：一是職業院校應積極主動與行業、企業溝通，聯合制定出專業培養方案。二是認真做好專業課教師的培養深造工作，讓專業課教師真正深入到行業、企業了解相關專業的生產活動、最新動態，及時掌握企業需求，促使人才培養與企業有效對接。三是根據2016年國務院頒布的《職業學校學生實習管理規定》，制定詳細的學生頂崗實習細則。第二，細化企業的責任，保障企業的利益，增加企業參與校企合作的吸引力。一是以《條例》形式規定、細化合作企業認真履行職責，依據《職業學校學生實習管理規定》，認真接納職業院校對口專業學生實習和教師實踐，并按實習實踐活動的有關規定要求提供實習場地、設施設備，做好崗前培訓、安全教育，提供勞動保護，并按規定要求安排學生的頂崗實習實踐活動。二是用經濟手段為企業參與校企合作提供保障。設立專項資金用于學生頂崗實習過程中出現的殘次品、傷殘事故處理，免去企業使用頂崗學生的后顧之憂。細化落實企業稅收優惠政策，明確規定減免稅種、減免比例、具體條件等內容，吸引企業實現合作共贏。第三，明確政府權限、發揮其主導作用，調動行業參與、發揮指導作用。各級政府應該切實負責統籌、協調、引導校企合作各方力量，推動校企合作發展。尤其需要政府來組織、協調各相關部門力量共同支持校企合作的發展。象河南省政府一樣，設立由省教育廳、人力資源社會保障廳、發展改革委、財政廳、省政府國資委、省工業和信息化廳、商務廳等部門和部分行業協會、企業、職業院校參加的職業教育校企合作促進委員會，具體負責全省職業教育校企合作工作[6]。同時，充分發揮行業組織的作用，及時了解最新行業動態，調整人才培養方案，培養具有高適切性的人才。

2.細化責任追究條例，保護校企合作主體的利益，加強對違規者的懲戒性。具體來看，細化人身安全、經濟處罰兩個方面的責任追究。人身安全方面，對在實習實訓期間造成安全事故負有責任的職業院校教師、學生和企業職工，由職業院校或企業給予批評教育或處分。因故意或重大過失造成安全事故或重大經濟損失的，職業院?；蚱髽I承擔賠償責任后，可以向有關責任人員追償。沒有人為責任的安全事故，可以啟動頂崗實習專項資金，減少企業、學校的損失[7]。經濟處罰方面，職業院校瞞報或虛報材料，獲得相關部門的補助或獎勵，相關部門追回已發放的補助或獎勵，并給予相關責任人一定的行政處罰；對于企業來說，企業瞞報或虛報材料，獲得稅收優惠的，由稅務部門依法追繳，且五年內不得申請校企合作專項資金。

3.細化校企合作專項資金使用方案，為校企合作提供一定的經濟保障。明確、細化專項資金使用范圍，制定詳細的撥款標準，通過精確計算、確認資金的投放額度，科學管理資金以便為校企合作提供經濟支持。對專項資金使用方案進行公示，撥款和結果要公開、公示。對專項資金的使用情況，進行考核評估，并將考核結果作為下一年度資金撥發的參考。其次，設立學生頂崗實習專項資金，充分保障學生的定崗實習活動，提高企業參與職業院校實踐活動的積極性，切實提高學生的實踐能力。而專項資金使用規定也可由各省市制定的相應細則單獨予以規定。

（四）進行差異化校企合作政策法規的探索

一是根據企業類型探索制定差異化校企合作政策。在多樣化的校企合作類型中，并非所有類型的企業都是積極參與校企合作。因此，可以依據企業類型和企業所需要人力資本的特點，對企業參與校企合作制定不同的引導政策。一般而言，知識依賴型的企業，車間作業風險性較高且參與校企合作意愿較低，對于此類企業，政府對企業參與校企合作可以采取引導、非強制性的政策；體力依賴型企業，或者車間工作風險性較低的企業，參與校企合作的積極性很高，但是此類企業的一線工作只是簡單的重復勞動、知識技術含量低，人才培養質量提高有限，在政策上可以減少或者不鼓勵與這類企業合作。

二是根據區域經濟發展特色，依專業大類，進行將相關行業主管部門作為校企合作主管部門的探索。鑒于職業教育鮮明的行業屬性，可以參照《北京市交通行業職業教育企業合作暫行辦法》，考慮將專業大類的相關行業主管部門作為校企合作的主要管理機構，對校企合作的各個方面進行統籌規定，并由其進行校企合作的督導、評估。

三是根據職業教育層次，探索中等職業教育和高等職業教育校企合作分開立法。中等職業教育和高等職業教育才培養目標不同，人才培養方案也各有側重，再加上中高職學生在心里和生理上的差異，這就使得中高職院校在校企合作，尤其是學生實習、實訓方面存在較大的差異，因此可以針對中高職校企合作特點，進行更有針對性的立法嘗試。

注釋：

{1}本文所述職業教育校企合作立法是指各省、市、縣制定的以職業教育校企合作為主要內容的專門政策文件。

參考文獻：

[1][5]寧波市職業教育校企合作促進條例[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？cata_id=N183&id=20120110124701067.

[2]北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法[EB/OL].http：//www.jyb.cn/info/dfjyk/201110/t20111013_457702.html.

[3]徐涵，周樂瑞，等.改革開放以來我國職教校企合作政策的回顧與思考[J].職教論壇，2013（31）.

[4]唐山市職業教育校企合作促進辦法[EB/OL].http：//law.lawtime.cn/d689379694473.html.

[6]河南省人民政府關于印發河南省職業教育校企合作促進辦法（試行）的通知[EB/OL].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2012/05/10/010306556.shtml.

[7]上虞市職業教育校企合作促進辦法[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1449540343.html.

責任編輯 劉揚軍endprint