美國社區學院治理結構的演變與啟示

摘 要：推進高職院校治理體系和治理能力現代化是當前院校改革的著力點。基于對美國社區學院治理結構的形成與發展過程的梳理，發現由于功能轉變帶來的治理結構及利益主體間的關系變遷既是外部環境變化的客觀呈現，更是學院內各利益相關主體運用權力及相互博弈后所呈現出的動態平衡格局。其治理結構要素包括決策系統、執行系統和監督系統三部分，呈現出治理主體的多元化、主體利益的均衡化和治理方式的扁平化的特征，因此在“治理主體是誰”和“治理主體間是什么關系”的問題上均能為我國高職院校治理結構改革提供借鑒和啟示。

關鍵詞：社區學院；治理結構；院校治理

作者簡介：買琳燕（1978-），女，河南焦作人，廣州番禺職業技術學院高等職業教育研究所副研究員，博士，研究方向為國際與比較職業教育。

基金項目：2016年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“高職院校治理結構研究”（編號：16YJA880002），主持人：查吉德；2015年度教育部人文社會科學研究規劃青年基金項目“我國高職教育國際化發展路徑研究”（編號：15YJC880052），主持人：買琳燕；2016年番禺職業技術學院“青山湖青年學者”項目“高職教育國際化發展政策研究”（編號：2016Q002），主持人：買琳燕。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0079-06

推進高職院校治理體系和治理能力現代化是當前院校改革的著力點。美國社區學院在院校治理尤其是內部治理方面有其獨特且可借鑒之處。基于此，本文梳理了美國社區學院治理結構的形成與發展過程，力求探究其背后的權力結構和治理邏輯，以期為我國高職院校治理體系與治理能力現代化提供些許參考和借鑒。

一、美國社區學院的治理框架

從外部的治理體制來看，美國社區學院分為大學管理的社區學院與州管理的社區學院。前者在組織結構上將社區學院納入大學體系，社區學院在行政上由大學副校長或其他行政人員對其進行直接領導，因此社區學院校長對大學的領導層而不是董事會負責[1]；后者實行的是通常意義上的董事會領導下的校長負責制，本文所針對的正是這類社區學院。

美國社區學院的治理結構分為外部治理結構和內部治理結構。外部治理主要是指美國聯邦政府、州政府和社區之間的分立與制衡態勢及關系。聯邦政府通過立法的形式為社區學院提供引導與幫助，參與社區學院的治理；州政府主要是通過州教育委員會的組織機構即評議委員會（Board of Regent）實現對社區學院的直接管理。因此，聯邦政府對社區學院沒有直接的管轄權，州政府則擁有絕對的管轄權。此外，還有一些社會組織也是社區學院外部治理結構中的一部分，如社區學院協會（Association of Community College）主要是對社區學院進行理論研究、專業資料收集和發布等；理事會協會（Governing Board of University and College）負責提供大學或學院理事會的發展政策、評價標準及相關培訓工作；行業協會、認證協會則承擔具體的咨詢及評估、監督任務等。社區學院的內部治理則主要是對內部利益相關者的權力與關系進行規劃、協調、制衡、管理的一種制度安排，主要是董事會、校長與各委員會機構間的權力分立與制衡態勢及關系。董事會具有統籌、協調權，校長具有行政事務權，各委員會機構則具有對事務的意見建議權（美國社區學院治理結構框架如圖1）。

二、美國社區學院治理結構的演變

（一）20世紀初的初級學院：遵從政府建立等級制管理制度

19世紀末，迫于高中畢業生數量的增長所帶來的升學壓力，在芝加哥大學校長哈珀（Harper）的建議下，一些弱小的學院降級為“初級學院”，主要功能是為全州學生提供從高中到大學的入學準備。1901年第一所社區學院喬利埃特初級學院（Joliet Junior College）創建，提供博雅人文課程，為學生進入大學做準備，事實上就是提供大學前兩年的課程。從這個意義上講，初級學院更是作為劃分本科學習前兩年與后兩年的一種工具。由于適應和滿足了地區社會的需求，初級學院發展迅速，到1940年，美國已經有456所初級學院，學生人數已達到149548人[2]。

治理結構上，初級學院遵從的是州立大學建立起來的等級制州立系統。之所以選擇遵從，除了作為完全是地方創新計劃的產物而無所可借鑒外，其本身規模、范圍和資源的局限，也在客觀上促成了初級學院不需要太復雜治理結構的事實，有的規模小的初級學院在內部結構上甚至只設立院長和教育主任兩種崗位，不同的教育主任“獨當一面”分別管理不同的教育。

這一時期初級學院的辦學職能主要是為大學本科提供轉學教育，辦學經費主要由州政府提供資助。這樣的辦學職能決定了初級學院在四年制大學領導下的從屬地位，辦學經費的來源則決定了初級學院對政府的依賴和迎合，政府的行政權力對初級學院的主導作用十分突出，因此組織管理上呈現出“預期從屬或依附”[3]的特征。初級學院被納入州立大學建立起來的等級制州立系統，其治理結構單一，呈現出以行政權力且主要是以州政府占主導的行政管理模式，具有明顯的科層管理和官僚管理體制特征，表現出明顯的世俗化趨勢。

（二）從初級學院到社區學院過渡：仿效大學建立董事會領導下的校長負責制

20世紀30、40年代，初級學院開始大量設置職業領域課程，具有了雙重的教育功能：既為學生接受大學教育做準備，也為學生就業做準備。進入20世紀50年代，公立初級學院日益增多。1950年，公立初級學院新生入學人數168043人，1960年達到393553人，1960-1970年間，初級學院入學人數增長了5倍多，達到約210萬人，1960年以后的十年間，平均每周都要開辦一所新的公立初級學院[4]。在此期間，加州初級學院的增長速度尤為迅速，加州率先將“初級學院”改為“社區學院”，作為提供學士學位前兩年課程的中轉學校使命也隨之悄然發生了改變。期間，由于《退役軍人權利法案》（the Servicements Readjustment Act， 1944）的頒布實施，二戰退伍軍人入校人數大批量增加，迫于大學不能及時吸納所有的申請者，初級學院開始重新扮演中轉者的角色。與此同時，學生的驟增使得師資力量短缺，初級學院開始從社區的工商業或其他行業聘請教師，由此掀開了社區學院與企業合作的序幕。然而隨著辦學目標的多樣和服務的廣泛，初級學院的辦學目標逐漸發生轉變，1960年以后，初級學院轉學學生占州立大學總入學人數的百分比已呈明顯的下降趨勢，大多數公立學院將轉學角色與大范圍的課程或項目結合起來，由此以社區為中心的“社區學院”逐漸取代“初級學院”。endprint

教育規模的擴大必然要求院校管理的科學化。20世紀中葉，受美國大學治理影響，社區學院開始建立評議會，教師在院校中的決策地位討論被提上日程。20世紀60年代，美國民權運動、和平運動風起云涌，機會均等觀念盛行。學院和大學內部的民主化要求空前高漲，掀起了要求進一步擴大民主參與權利的呼聲，學生通過校園運動要求提高自身在院校的地位，教師則通過成立委員會等形式要求進一步鞏固其在學校的決策權，學者米力特（Millett，J.D.）稱此時段為“院校治理的革新時期”[5]。1967年，由美國大學和學院董事會協會（American of Governing Board of Universities and Colleges）、美國大學教授協會（American Association of University Professors）和美國教育理事會（American Council on Education）共同完成的《大學和學院治理聲明》（Statement on Government of Colleges and Universities）發表，提出“共同治理”理念，指出讓利益相關者參與院校事務決策，尤其是教師應參與院校管理。由于美國的教育制度和社區學院一直以來對大學治理的效仿，這時期社區學院也基本形成了由董事會、校長、評議會“分立”的“共同”治理結構。

從“初級學院”到“社區學院”，其“學院”性質進一步確立，功能由轉學角色向職業教育角色過渡，雖然對四年制大學的依附性在逐漸減弱，但在管理體制和治理結構上仍效仿大學，學術權力在院校中作為一種獨立的力量被確立，形成了基本的治理結構框架。

（三）社區學院的形成與發展：從共同治理到多中心協調合作治理結構的探索

進入20世紀70年代，美國由“精英教育”向“大眾教育”轉型，第三次科技革命更改變了產業結構和生產方式，這種變化直接加速了社區學院功能的調整；加上美國政府頒布《職業教育法》（the Vocation Education Act， 1963）并不斷增加投入，社區學院從傳統的高等教育學術等級中逐漸退出，開始重新定位。在此時期，社區學院完成了兩個重要轉型：辦學定位上從學術型院校轉為職業培訓型院校，課程設置上則相應的從人文性課程轉為職業性課程。由于辦學定位的明確，社區學院更講求實效，與企業聯系更為緊密，更注重市場和社區的需求，特色更加凸顯。

20世紀90年代，美國院校的共同治理進入一個新的歷史時期。1998年，大學董事會協會發布《治理宣言》（Statement on Governance），對《大學和學院治理聲明》的弊端進行改革：關于決策的責任分配更加細化，教師在其他非學術性事務中的決策權被弱化，利益相關者的范圍被進一步擴大，社區領導、顧客、資金提供者等均被納入。因此，除了辦學定位上的要求，受《治理宣言》影響，企業在社區學院治理中的作用被進一步強化和突出，企業人員在社區學院中的行政管理系統和監督系統都占有了重要的位置，逐漸形成了包含企業、行政管理人員、專職教師、兼職教師、學生等多方利益主體參與的共同治理模式。

21世紀后，社區學院學生總人數達到400萬人，占美國高校新生人數的一半多，從發展趨勢看對社區學院的需求也將依然快速增長，院校治理也正逐步走向多中心治理的時代。由于理念和實踐上的轉變，如在財政來源上從依賴州政府到更依賴于州政府和各種慈善捐款，在生源上從集中在當地到開始招收大量的國際生，在職能上從轉學教育、普通教育轉變為更重視職業教育和培訓教育等，社區學院的管理和制度運行也相應有了變化，最為核心的就是開始從利益相關者角度考慮院校治理，即除了在治理地位上給予相關利益者形式上的重視，更對治理結構提出了要求。社區學院與政府、社區尤其是企業建立起了新的聯盟關系、合作伙伴關系甚至是合資關系，不僅教師與學生的參與力量逐漸凸顯，政府與社區、投資者的決策權也更為明顯。社區學院的功能定位促使其成員為了共同的利益而進行更為復雜的內外部合作，因此“通過共同治理保持相互制衡的傳統概念將不得不被更為微妙的合作概念所取代”“各利益主體間的利益沖突更多表現為協調性或協作性博弈”。[6]

這一時期的社區學院在功能上更專注于社區服務，除轉學、職業教育、技術服務功能外，又新增了繼續教育功能，從單一的職能定位開始向更綜合、更多元的方面拓展，治理結構上形成了行政權力、學術權力和市場權力相對較均衡的模式，多元性與協作性特征比較明顯。

三、美國社區學院治理結構要素與特征

（一）治理結構要素

1.決策系統。董事會是社區學院最高的權力機構和決策機構。權力任命上，董事會由州政府任命或由社區選舉產生，享有最高的行政權，但一般不設辦公室，不拿工資，不與學校有經濟利益關系。組成上，由校外多方主體構成，成員身份廣泛，有商界人士、律師、醫生、教師等，多是從本社區競選產生，數量通常為5-10人左右，代表不同的利益群體，任期5-6年；另外也設有學生董事，通常任期1年。形式上，通過定期或臨時性的董事會會議來決議重要事項。職責上，對外主要是處理與政府、社區、企業、校友間的聯系，并負責向外尋求經費支持；對內則主要是對諸如人事任免、學校發展規劃、經費籌措與撥付、績效評價等重大或全局性事項擁有決策權。此外，企業在社區學院也占據主導地位，不僅有話語權，且有決策權，全程參與相關管理活動。

2.執行系統。校長在學院內部擁有最高的行政權。董事會可面向全美甚至全球招聘遴選校長，因此校長受董事會領導，對董事會負責，是在董事會賦予的權力下依法在聘任副校長、組建管理團隊、爭取校外支持、服務社區等方面自主經營管理院校，管理事務在形式上主要通過校長會議來決議。隨著學生人數的增多，校級管理機構也在不斷擴大，有些院校還成立了許多辦公機構來處理各方面的復雜事務及執行聯邦和州的各種規定。如德克薩斯州的休斯頓社區學院（Houston Community College）擁有23個校區、6個學院、7萬多名學生，校長及其執行團隊創建了所謂“縱向垂直、橫向無界”的管理模式，對各學院實行市場化撥款機制，按社會效益最大化原則配置資源進行管理運作[7]。endprint

3.監督系統。社區學院的權力運行公開透明，董事會議事開放進行，允許任何人旁聽；從校長到普通員工，職責、權利、義務均有明文規定；各委員會既是教職員工和管理層之間的橋梁紐帶，也是教職員工參與院校治理的平臺，職責是就相關事務提出意見和建議，監督作用明顯；對于教學質量的監控，除了內部由行業、企業、科技、教育等人士組成的委員會的監督，他方認證評價制度也在客觀上起到了制衡的監控作用。因此整體上，社區學院形成了政府依法管理、院校依法自主辦學、社會各界依法廣泛參與和監督的治理格局。

（二）治理結構特征

作為美國高等教育的重要組成部分，社區學院的治理結構也具有通常意義上的權力分立與制衡特征；除此之外，隨著美國高等教育社會功能的演變，社區學院治理結構的發展也呈現出了一定的規律性，主要表現為治理主體的多元化、主體利益的均衡化和治理方式的扁平化。

1.治理主體的多元化。“現代高等教育治理，從整體意義上講是一種多源流的治理框架，即高等教育政治（政府）源流、市場（社會）源流、學術源流等治理主體多元化或多中心的治理模式”[8]。顯然，社區學院由于其辦學定位和功能作用，是一種由多元主體構成的相對比較平衡的市場（社會）化源流的治理框架。在外部，聯邦政府、州政府為社區學院構筑了一個雖多元卻相對自主自治的環境；在內部，多主體共建、共管，決策的互動性、參與性、民主性及科學性充分展現。

2.主體利益的均衡化。由于治理主體的多元，利益訴求各不相同，必然會對權力和制衡機制間的平衡提出更高的要求。利益均衡正是處理各方沖突和矛盾的價值基礎。除了美國職業教育法律的調整，社區學院內部形成的決策、執行和監督相互制約的治理結構以及嚴格的規章制度監管也為其提供了實踐依托，對利益的先后順序、上下位關系予以安排，使相關各方利益在共存和相容的基礎上達到合理的優化狀態。各主體利益在這種制衡結構下得到充分保護和均衡，院校活力得以激發，運行效率自然大為提高。

3.治理方式的扁平化。雖然從組織結構形式來看，社區學院無論是共同治理現狀還是協調治理趨勢，均是一種分權化的治理模式，但從治理路徑的本質來看，則依然是州政府或行業企業等外部力量主導的垂直性管理。從縱向的權力任命角度看，董事會由州政府任命，校長由董事會任命，委員會由董事會下設，遵循的仍舊是自上而下的垂直性等級管理，上下級關系十分明顯。所不同的，它是一種更扁平化也更科學的組織模式。如安妮阿倫德爾社區學院（Anne Arundel Community College）的學生工作主要由學生事務管理中心承擔，這一機構受主管學生工作的副校長領導，而具體的學生事務管理機構則分配在教學單位層面，且在內部保持相對的獨立性，責任明確，功能高度分化，因此整個學生管理體系呈線狀卻扁平化的模式運行[9]。

四、借鑒與啟示

通過回顧和梳理社區學院從19世紀末到21世紀治理結構形成發展的歷史，可以清晰地看到社區學院由于功能轉變帶來的治理結構及利益主體間的關系變遷，它既是外部環境變化的客觀呈現，更是學院內各利益相關主體運用權力及相互博弈后所呈現出的動態平衡格局，是一個在政府、社區、市場、學術甚至大學等多種力量間相互制衡、讓步及協調中逐步形成的歷史過程，其當下所呈現出的結構上的穩定性，既源于其自身定位的明晰，更是多種力量交互博弈的結果。治理結構解決的是“治理主體是誰”和“治理主體間是什么關系”兩大問題。總體而言，對照我國高職院校的治理現狀，構建現代治理體系及科層制為主的治理方式等一些方向性問題與美國相差不大，而在具體的操作環節如多元的治理主體如何從形式到實質的內容和功能轉化，選擇科層制的治理方式如何從過度垂直到扁平化變革以激活院校活力，則是我國高職院校治理需要花力氣面對和解決的問題。

（一）在“治理主體是誰”的問題上，治理結構隨著職能的轉變而變化，因此組織主體變革要與院校功能定位相適應

從“初級學院”到“社區學院”，從轉學教育到職業教育、培訓教育、繼續教育，再到各種功能比例的調適，從對四年制本科大學的學術依賴、地區政府的經費依附到自主辦學定位的明晰、經費籌措渠道的多元，從效仿美國大學董事會領導下的校長負責制，到建立了包含多元主體在內的具有特色化的協作治理體系，美國社區學院的辦學目標、辦學定位、組織結構在遵循自身組織邏輯的基礎上，與外部環境形成了相一致的穩定發展態勢。由此可以發現，社區學院治理結構的選擇是基于對自我定位和功能劃分認識的價值認同基礎上的，即一旦功能發生變化，其治理結構也隨之發生遷移。

現代產業發展的不同階段直接影響著高職教育的功能定位和治理結構發展。按照伯頓·克拉克對高等教育的治理觀點，高等教育系統的協調模式有三種：國家協調、學術協調和市場協調[10]，美國社區學院和我國高職院校均應屬于典型的市場協調模式。在《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中，無論是“建立學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會，制定校長任職資格標準，完善體現職業院校辦學和管理特點的績效考核內部分配機制”，還是“鼓勵多元主體組建職業教育集團，開展多元投資主體依法共建職業教育集團的改革試點”均在倡導現代治理方式，以使院校的辦學、服務能力更符合和適應市場的需求，但整體而言我國高職院校的治理現狀與此還有出入，或者說還未進入實質層面。因此，高職院校應在對自身功能定位認同的基礎上，接受并主動選擇政府尤其是行業企業介入的治理結構，搭建與外部力量如區域政府、行業企業的交流渠道，形成包括地方政府、社區、行業企業、社會組織、師生代表等組成的治理主體，并在內部建立與多元主體相一致的動態運行機制。當前，我國的社會大環境正從“以行政級別為標準的等級秩序向以市場競爭為特征的多元秩序轉變，從共同體秩序向社會秩序轉變，從單向的靜態秩序向相互的動態秩序轉變”[11]，其深刻的影響正在于高職教育對市場的反應敏感度及行動轉變上，而這種敏感及轉變正來源于高職院校是否建立了與外部市場環境相一致的治理主體及運行機制。endprint

（二）在“治理主體間是什么關系”的問題上，利益相關者的關系隨著所營造的環境轉變而變化，因此扁平化的組織結構應和剛性的規章制度相結合

社區學院的職能隨著社會歷史環境尤其是社會經濟發展的變遷而變化，學院內各權力間的關系也隨之發生變化，有著不同的配置關系。社區學院從最初對州立大學科層管理體制的依附，到效仿大學初建均衡的共同治理結構，再到建立符合自身的多主體協調治理模式，治理結構不斷調整。但所有的活動均是在法律規章和政策監管下開展。法規和政策來源既有聯邦政府、州政府頒布的法律，也有學院出臺的政策和規章、各委員會頒布的規章等。各項活動均要遵守基本的規章，并受到嚴格的法律法規約束和監管。這種將所有活動限制在嚴格的法律法規和規章制度約束下的機制，既是對社區學院事務活動的規范，也是對利益相關者基本權利的保護。

根據MBA智庫百科的解釋，利益平衡原則是“通過法律的權威協調各方面的沖突因素，使相關各方的利益在共存和相容的基礎上達到合理的優化狀態”。社區學院在處理治理主體間關系的問題上，即是通過法律、規章等對利益相關者的自主性和制約性予以明確，以使其達到較合理的配置狀態，這樣既能降低信息在上下傳遞中的失真，也給予了實踐管理者更多的自主權。對我國高職院校來說，其一，一些院校由于定位模糊，在形式上長期追求的是分權化的治理路徑，在內容上又傾向于色彩濃厚的行政化、上傳下達、條塊分割的治理方式，其結果是治理錯位，組織形式僵化，在很大程度上制約了發展；其二，普遍存在著各權力主體職權不清、邊界不明、運行無序、制約不足、監督不夠等問題，主要就是由于對行政權力、政治權利等關注度較高，對縱向權力配置關注不夠；其三，很多院校對制度管理的觀念停留在紙上，尚不談缺少太多的管理細節制定，單對已有的管理制度，也僅是“有”，對于“有了之后怎么樣”則少有跟蹤和監督，客觀上形成了權力過度集中但卻缺失權力約束的現狀。因此，我國高職院校一是應趨向于構建扁平化的組織結構，減少層級，增強組織間相互的交流溝通，確立整體觀念和系統思維；二是應完善制度，確立剛性、細致的規章制度，厘清各自的職責定位、權限邊界，保障院校各項事務活動的規范，這既是對人員行為的約束，也是對個人權益的保護，有利于治理主體間在實質意義上形成和諧關系。

參考文獻：

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責任編輯 韓云鵬endprint