農民工就業的法律援助及保障機制的完善思考

單森林 俞志褕 陳 罡

農民工就業的法律援助及保障機制的完善思考

單森林 俞志褕 陳 罡

農民工在就業過程中權益容易被侵犯，如何保障農民工就業中的合法權益是社會各界普遍關注的問題。通過從定義及特征、法律援助措施、法律援助的不足、保障機制的不足等四方面對農民工就業的法律援助現狀進行闡述，對法律援助的必要性進行分析，在此基礎上對法律援助的保障措施提出建議。

農民工；就業；法律援助；保障機制

一、農民工就業的法律援助現狀

（一）農民工的定義及特征

所謂“農民工”，實際是指“身在城市從事非農業工作的農業戶口的工人”。［1］農民工根據標準不同，可以做出多種分類。根據年齡標準可分為青年農民工、中年農民工、老年農民工；根據時代不同標準可分為第一代農民工、新生代農民工；根據“流入地嵌入”程度的標準可分為兩棲農民工、移民農民工、打工農民工、無根農民工。［2］盡管依標準不同分類而有所不同，當前的農民工有如下特征。

1.年齡上的中青性。如在江西省城市務工的農民工，其年齡一般在18至60歲之間，于中年、青年者居多，且男性占比較多。

2.身份具有過渡性。盡管城鎮化的發展，讓不少農民工轉變成了城市人，但也有不少農民工從身份認同的角度而言，其更傾向于認同自己是“農村人”，城市對其而言，其心理認同是“過客”，歸根農村是必然的結果。

3.職業的流動性。從職業分析，第一代農民工恰逢我國城鎮化建設蓬勃發展時期，第一代農民工從事建筑行業者居多，而新生代農民工就業于城市的建筑、運輸、快遞、餐飲等多個行業。互聯網等新興媒體的出現，各行業的更替頻率加快，農民工職業流動頻率也在加快。

4.地域的邊緣性。盡管農民工常年在城市打工，但是其醫療、養老等都還是按著農村的政策執行，并未享受到與城市居民同等的待遇。

5.權益保護的脆弱性。大多數農民工，尤其是第一代農民工自身法律意識比較淡薄，依法維權能力較弱，其合法權益很容易被侵犯，引發了一些群體事件。

6.收入的不穩定性。大多數農民工因職業流動性大等多方面因素的影響，收入不穩定。同時，大多數農民工的工資水平較之于城市在崗職工的平均工資而言，處于偏低狀態。

以上特征也反映出對農民工進行法律援助并提供保障措施的復雜性和必要性。

（二）農民工就業的法律援助措施

當前針對農民工就業中的法律援助措施，以江西省為例，主要是國務院出臺行政法規和系列規范性文件，地方配套落實，同時地方結合本地實際情況出臺更為具有針對性的措施予以保障。

1.國務院出臺了行政法規和系列規范性文件。2003年國務院為保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務出臺了 《法律援助條例》。自2006年始，國務院就農民工就業及有關問題先后出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5 號）、《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號）、《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發 〔2014〕40號）、《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發〔2016〕1號）等規范性文件。

2.江西省出臺了配套規范性文件。為保障經濟困難和其他符合法定條件的公民獲得必要的法律服務，促進和規范法律援助工作，根據國務院《法律援助條例》和有關法律、行政法規的規定，結合江西省實際，制定了《江西省法律援助條例》，并于2014年1月1日起實施。自2006年始，江西省人民政府依據國務院的規定，結合本地實際，先后出臺了《江西省人民政府關于解決農民工問題的實施意見》（贛府發〔2006〕25號）、《江西省人民政府關于進一步做好為農民工服務工作的實施意見》（贛府發 〔2015〕27號）、《江西省人民政府辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的實施意見》（贛府廳發 〔2015〕48號）、《江西省人民政府辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的實施意見》（贛府廳發 〔2016〕33號）等規范性文件。

3.江西省出臺了結合地方特色實際的系列規范性文件。自2005年開始，中共江西省委、省政府及省人社廳結合江西省情出臺了更具有針對性的系列規范性文件。如：《中共江西省委江西省人民政府關于構建和諧勞動關系的實施意見》（贛發〔2015〕21號）、《江西省人民政府關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的實施意見》（贛府發 〔2015〕36 號）、《江西省勞動和社會保障廳關于印發〈江西省建設領域農民工工資支付管理暫行辦法〉的通知》（贛勞社勞〔2005〕13號）。

自2015年以來，國家以及地方都更加重視農民工問題，對農民工就業中的問題從開始關注建筑領域的欠薪問題轉變為對勞動關系、返鄉創業等就業問題的全面關注。同時，《法律援助條例》在位階上也只停留在行政法規和地方性法規層面。

（三）農民工就業法律援助措施的不足

盡管國務院及各省都出臺了一系列的規范性文件對農民工的合法權益進行保護，但對農民工就業在法律援助措施方面仍然存在不足：

1.農民工就業法律援助措施較少。雖然《江西省法律援助條例》“第二十六條法律援助主要包括下列形式：（一）法律咨詢、代擬法律文書；（二）刑事辯護、刑事訴訟代理；（三）民事訴訟代理、行政訴訟代理；（四）仲裁代理、調解代理以及其他非訴訟法律事務代理；（五）公證援助、司法鑒定援助；（六）法律、行政法規規定的其他形式。”但是該條例針對的群體是經濟困難人員，不完全針對農民工。在現實中，針對農民工就業中的法律援助措施及形式僅限于律師或法律工作者在仲裁階段的法律咨詢、文書代寫等法律援助措施。對于非訴方面以及涉及有關部門配合維權方面，措施較為欠缺。

2.農民工就業法律援助措施范圍較小。一是從事法律援助措施的人員較少。雖然依《江西省法律援助條例》第二條規定“法律服務機構包括律師事務所、基層法律服務所、公證機構、司法鑒定機構等。法律援助人員包括律師、基層法律服務工作者、公證員、司法鑒定人、法律援助機構工作人員和法律援助志愿者。”但當前從事法律援助措施的人員主要以少數律師和法律工作者為主體，其他部門人員較少涉及。二是被法律援助措施的事項少。根據《法律援助條例》第十條“公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助：（一）依法請求國家賠償的；（二）請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；（三）請求發給撫恤金、救濟金的；（四）請求給付贍養費、撫養費、扶養費的；（五）請求支付勞動報酬的；（六）主張因見義勇為行為產生的民事權益的。省、自治區、直轄市人民政府可以對前款規定以外的法律援助事項作出補充規定。公民可以就本條第一款、第二款規定的事項向法律援助機構申請法律咨詢”，涉及農民工法律援而言主要是：（一）、（二）、（五）、（六）四項。 三是接受法律援助措施的人員范圍小。《江西省法律援助條例》第二十一條“經濟困難證明應當載明申請人家庭人口、就業狀況、家庭財產、家庭人均收入等信息，由申請人住所地或者經常居住地鄉鎮人民政府、街道辦事處出具”，農民工是在外務工群體，有些農民工在就業中需要法律援助，但其未必符合經濟困難的標準。同時，農民工常年在外務工，需要回鄉開具證明來證實經濟困難，這就限制了被援助的范圍。

3.農民工就業法律援助過程未全覆蓋。當前，農民工就業中的法律援助主要體現在糾紛階段，也就是事中處理階段，但是在事前預防、事后跟進等方面的措施及力度卻十分缺乏。

（四）農民工就業法律援助保障機制的不足

農民工就業法律援助措施存在不足，究其根源在于其缺乏保障機制。這種保障機制涉及到立法、司法、行政等多個部門。當前的保障機制主要存在如下問題。

1.在立法上，沒有對農民工進行界定。目前沒有法律對農民工的概念進行界定。《法律援助條例》和與其配套的地方性法規，也只是針對困難群眾，并非針對農民工。

2.在司法上，對農民工保護力度不強。如拖欠農民工工資，雖然有刑法保障，但在現實中，啟動刑事程序并不容易，且在刑事程序中，針對農民工缺乏有力的法律援助措施。同時，即便是在勞資糾紛案件中，農民工勝訴，申請強制執行，遇到負債累累的企業，仍然存在找人難、執行難問題。

3.在財政上，對農民工就業法律援助的資金支持較少。當前，鮮有有關政府及其部門出臺強有力的措施進行專項資金支持。法律服務是一項專業性強、收費較高的服務工作，強有力的法律援助措施需要專項資金的支持，才能確保落實到位。

4.在監督上，缺乏對輕微侵權措施的責任追究機制。如對于拖欠數額較小的農民工工資等輕微違法行為，有關部門追究力度并不大，積極性不高，這讓少數農民工對于輕微的侵權行為只能忍氣吞聲，從而放縱了違法群體。雖然產生這些問題的原因多種多樣，但究其根源卻是監督及責任追究機制不健全。

5.在隊伍建設上，法律援助隊伍建設較為單一，未做到全覆蓋。當前針對農民工就業中的法律援助隊伍建設較為單一，并未形成合力。目前法律援助隊伍建設以司法部門牽頭，律協組織配合，公安、工商、人社、衛計委、不動產登記、金融系統等有關部門未形成聯動體系。

二、對農民工就業進行法律援助的必要性

從大的方面而言，對農民工就業進行法律援助是加強創新社會管理的重要舉措，是法治國家建設的題中之義，更是實現社會公平正義的助推器。從小的方面而言，對農民工就業進行法律援助是做好服務農民工就業工作，讓其共享社會改革發展成果的必然措施。

（一）是做好農民工服務工作的需要

截止2016年統計數據表明，全國共有農民工2億8171萬人，江西省農民工總量1181.6萬人。其中，外出農民工813.3萬人；本地農民工368.3萬人［3］。該比例占全省總人口的四分之一，占全省就業人口近二分之一。眾所周知，就業是農民工最為關心與貼切的問題，提供法律援助有助于保障農民工合法就業，這是法治社會中做好農民工服務工作，讓其享受社會改革發展成果的題中之義。

（二）是確保社會和諧穩定的需要

以江西為例，農民工隊伍占全省就業人口近二分之一。農民工群體的穩定關系著社會穩定。但農民工隊伍的穩定很大程度上取決于該群體的就業是否得到合法保障，就業后待遇能否得到落實，遇到侵權后其合法權益能否得到維護。不少農民工引發的社會群體事件，均系因農民工合法權益得不到及時的法律援助所引發。法律援助措施如果從源頭開始介入，必然會有助于理順農民工就業中的法律關系，預防社會群體事件的發生，使農民工這個群體能夠得到法律的保護，進而確保整個社會的和諧穩定。

（三）是法治社會發展的需要

當前，通過法律層面對農民工合法權益進行保護的力度仍然較弱，這也是農民工問題一直存在并被重視的根源之一。法治社會是全社會的法治，法治社會的發展需要全員參與。對農民工進行法律援助，有助于農民工增強法律意識，運用法律維權，也有助于提高用工單位的法律意識，依法依規用工。這是我國法治社會發展的需要，也是我國法治社會發展的必然。

三、農民工就業的法律援助措施及保障機制的完善思考

農民工就業是一個長期存在并發展的問題。只有不斷加強和完善才能有助于維護和保障農民工合法權益，才能有助于維護社會穩定，實現國家的長治久安。針對前文中存在的問題，如何進一步豐富農民工就業的法律援助措施，完善其保障機制，本文就此問題重點以江西省為例對此提出幾點思考意見。

（一）健全法律援助措施方面的思考

1.拓展法律援助范圍。對農民工就業的法律援助不僅僅體現在法律咨詢方面的援助，還應在涉及農民工就業的非訴業務、調查取證、申請工傷認定、參與訴訟等方面提供援助，不僅在仲裁程序中提供援助，還需在民事、刑事訴訟等方面提供法律援助，使援助方式實現多樣化，援助過程全覆蓋。同時還可以拓展參與法律援助的主體及人員范圍，使其不僅僅局限于律師、法律工作者等人員。

2.拓寬法律援助渠道。在充分利用和發展傳統渠道進行法律援助時，要不斷拓寬以互聯網等新興媒體為媒介的社交渠道。可借鑒江西《新法制報》的“公益律師群”、“公益律師進社區”等QQ群和活動。有關部門可以聯合媒體開辟“農民工律師援助群”等QQ群和微信群。拓寬法律渠道應貼切實際，使農民工能接受、樂意接受。

（二）健全法律援助保障機制方面的思考

1.要在立法方面提供保障。當前法律援助渠道、范圍受限，法律援助效果不佳，主要原因是立法保障不足。可以探尋對“農民工”的概念進行有限度的界定，在各單行法中通過修正案的形式出臺相應的保障措施，使保障的權威性更高，如：以現有的《法律援助條例》為基礎，對其進行修正，使其能夠運用于農民工這一特定群體。只有在立法上著手，明確不同主體的權、責、利，才能為實現拓展法律援助范圍及渠道提供法律保障。如面對僵尸企業［4］的情況，立法可以賦予執行層面直接將“老板”及股東列入失信名單，如此不僅可以在一定程度上逼出跑路的“老板”，還可以形成震懾力，使企業合法合規經營，減少對農民工合法權益的侵犯，同時也有助于誠信社會建設。

2.要在執行力度上提供保障。盡管國家出臺了多項法律援助的措施，江西省也推出了“法銀媒”執行平臺，但落實到具體的執行層面，還會常出現“找人難、找財產難”等“執行難”局面。導致這些問題的原因很多，信息無法形成資源共享確是主要原因之一。要化解這些難題，可從建立大數據平臺，實現公安及法院定位系統、發布系統在一定范圍內共享，不動產、金融、交通、工商、司法、媒體、民政等平臺在一定范圍內的聯網與共享，這種共享平臺應該全域、全過程覆蓋。法律援助只有實現這種全域、全過程覆蓋才能產生實效。

3.要在激勵監督機制上提供保障。法律援助措施難以落地生根，究其根源在于執行力上出了問題。另一個因素是人員的積極性不高。農民工工資被拖欠，涉案數額不大、人數不多的情況下，很容易被忽視，農民工合法權益易受損。面對僵尸企業等情況，在現實中“公司所負債務，公司無財產可供執行，又無財務賬目或拒不提供財務賬目”的情況普遍［5］。這就需要執行人員進行查證，由于工作量較大，執行人員主動做此項工作主動性不高，根源在于責任追究等監督激勵機制存在缺陷。建議對此進行完善，從程序、時效、責任、獎勵等方面進行制度設計，探尋內外激勵監督機制。

4.要在人財物上提供保障。對農民工法律援助措施不到位，力度不夠，一個重要原因就是人、財、物保障不到位。律師及司法人員是專業技術人員，也是稀缺資源。但對農民工法律援助保障是一個涉及范圍廣、涵蓋內容多的工程，不僅僅是律師隊伍及司法從業人員的事情，也是社會各界所需要普遍關注的事情。農民工法律事務專業性強、耗時長，建議可設立以國家及地方財政為主導，社會各界贊助的財政保障機制，建立聯合工商、稅務、不動產、人社、律協、保險及司法部門等全員參與的援助人員保障機制，建立固定場所、流動場所、互聯網線上線下相結合的物質援助保障機制，這樣才能為法律援助的落實提供基礎支撐。

5.要探尋職業保險等新型法律援助保障機制。農民工群體權益極易受到侵犯，抗風險能力較弱，現實操作中工傷保險需要與其他社保項目一同繳納，所以許多企業不愿意辦理工傷保險，但一旦發生風險就缺乏抵抗力。有些企業購買了意外險，但意外險賠付比例較低。所以，建議積極探尋針對農民工群體的職業保險和擔保的法律援助機制，在工傷保險與意外保險之間探尋出新的保險品種，使企業和農民工都能夠接受。同時，建議有關部門要求股東用個人財產在一定范圍內提供擔保，以防范侵權行為。

綜上，農民工就業的法律援助及保障措施是一項復雜而又值得深入研究的課題。隨著社會經濟發展，這一課題的研究必然會被重視。只要我們認真分析原因，積極主動回應社會期待，結合實際，一定能夠探尋出更多更好的辦法，切實保障農民工在就業過程中的合法權益。

［1］國務院發布的2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》.

［2］朱磊，雷洪.論農民工的分類及其轉型［J］.社會學評論，2015，（5）.

［3］《2016年江西省國民經濟和社會發展統計公報》.

［4］單森林，周丹.現行法律框架下追加跑路型僵尸企業股東為被執行人的思路探析——從一個執行案例說起［J］.青年時代，2015，（32）.

［5］2014年3月1日實施的《中華人民共和國公司法》.

單森林（1984—），男，南昌師范學院馬克思主義學院講師，兼職律師，憲法與行政法學碩士研究生，研究方向為法學教學與實踐；（江西南昌 330032）俞志褕（1986—），女，南昌市青山湖區人民法院民三庭副庭長，法學碩士，研究方向為司法實踐；（江西南昌 330029）陳 罡（1973—），男，南昌市新建區人民法院長堎法庭副庭長，研究方向為司法實踐。（江西南昌 330100）

江西省社會科學規劃項目“公共服務均等化視角下的農民工就業服務體系研究”（15GL06）

熊文瑾］