江西特色小鎮建設的制約因素及PPP模式的應用

章臨婧 丁德良

江西特色小鎮建設的制約因素及PPP模式的應用

章臨婧 丁德良

特色小鎮作為連接城市與農村的紐帶，是新型城鎮化的最新探索和實踐，也是推動江西省國家生態文明試驗區建設，努力打造美麗中國“江西樣板”的重要途徑。在推進特色小鎮的發展過程中，制約江西各地特色小鎮建設的兩大因素分別為特色小鎮的融資及其運營。PPP模式能夠從減輕地方財政壓力、調動社會投資積極性以及提高特色小鎮運營效能幾個方面為江西特色小鎮建設提供保障。在特色小鎮PPP項目進行分類的基礎上，對其運作方式、實施模式、回報機制等進行探討。

特色小鎮；江西；制約因素；PPP模式；運作模式

特色小鎮是新型城鎮化的最新探索和實踐，也是推動江西省國家生態文明試驗區建設，努力打造美麗中國“江西樣板”的重要途徑。當前，國家把特色小鎮作為一個具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和社區功能的發展空間平臺，全國各地都在抓緊時機創建特色小鎮，江西特色小鎮建設已經進入了加速階段。

一、江西特色小鎮發展的兩大制約因素

在推進特色小鎮的發展過程中，江西各地都遇到了很多問題和困難，其中比較突出的是特色小鎮的融資和運營問題。

（一）穩定的建設資金來源不足

資本規模決定了小鎮特色產業的發展規模和速度，因此持續穩定的資金來源是特色小鎮發展的基礎保證。當前，中央及省級層面都在不遺余力地支持鼓勵特色小鎮進行多渠道投融資創新，主要有政府財政支持、政策性資金、社會資本、金融機構融資等。但江西作為欠發達地區，地方政府財政實力較弱、債務壓力較大，民間投資增速也出現了疲軟態勢，要維持大量的、持續的資金投入非常困難。

1.政府傳統融資渠道受限

一方面，國家已經明確對地政府債務實行規模控制和預算管理，市縣一級政府不能進行舉債，融資平臺公司也不能增加政府債務［1］，從 2016 年貴州地方政府集體撤回“承諾函”的事件即可看出中央政府對違規出函、違規擔保等操作的打擊力度。與此同時，只有在政府采購目錄中的項目才能采用政府購買服務的方式實施,建設工程與服務打包已被禁止作為政府購買服務項目［2］。

另一方面，截至2012年底，江西省11個市本級、90個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的46.72%，大大高于各省平均水平［3］。在第二次全國特色小鎮的評選中，住建部曾多次發文警惕小鎮地產化問題，對于房地產概念小鎮采取一票否決。在其公布的專家評審意見中，“免房地產化”概念共被提及28次。因此，很難通過特色小鎮的土地出讓收入來償還政府債務。

2.民間投資增速放緩

民營經濟是推動我國經濟增長的重要力量，民間投資對消費和就業都有很強的帶動作用。隨著我國經濟發展進行新常態，一些傳統行業出現產能過剩嚴重的情況，市場環境偏緊，轉型升級壓力大，新舊動能轉化還需要較長時間；同時一些領域存在市場化改革不到位、對民間投資準入門檻設置過高等情況，貸款難、貸款貴等問題依然是困擾民間融資主體的重要因素。在多種因素的共同影響下，2012年以來我國的民間投資增速出現了逐年下滑的態勢。2013年全國民間固定資產投資同比名義增長23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年跌至10.1%，2016年則僅比上年增長3.2%。

江西的民營投資情況與全國相比形勢見好，但前景仍然不容樂觀。2012年以來，江西民間投資累計完成46472.07億元，年均增長21.8%。其中，2016年增速為9.8%，占全部投資的71.4%，對全部投資增長的貢獻率為51.6%，比全國平均水平高出不少，但相比2015年17.5%的增速回落7.7個百分點，同時占比回落2.7個百分點，貢獻率下降了28.3個百分點［4］。作為占比超七成的固定資產投資主要組成部分，民間投資增長乏力、增速放緩，同樣制約了特色小鎮投資的快速增長。

（二）規劃運營相對滯后

在我國大力投身全球化的背景下，政治經濟環境不穩定、商業模式不斷創新、技術變革速度加快等一系列因素，都會影響到特色產業及特色小鎮當前以及今后的發展狀態，對影響特色小鎮建設各種因素的評估很難做到準確。首先，特色小鎮概念提出的時間還比較短，能夠直接采用和借鑒參考的案例或依據很少。一般來說，政府是特色小鎮項目規劃的編制者和執行者，如果政府頂層策劃、規劃能力不足，會在很大程度上給特色小鎮建設帶來困難。其次，從以往的經驗可以發現，城鎮的公共設施和公共服務項目如果采用政府建設并運營的方式，很容易出現成本高企、人員冗余、效率低下等問題。最后，互聯網時代信息快速傳遞，市場環境的不確定性和商業模式的可復制性帶來了市場趨勢難以判斷、成本難以控制、參與者違約等各類運營、管理風險。特色小鎮建設中要做到精準規劃、高效運營具有一定的難度。

比如在第二批全國特色小鎮名單公布的同時，住建部還一同公布了《專家組對第二批全國特色小鎮的評審意見》，其中專家組對江西8個特色小鎮的評審意見中，出現了8次關于小鎮規劃和環境整治的內容，如“修編規劃、完善鎮區規劃、提升鎮區風貌”等；8次關于小鎮運營和產業運營的內容，如“豐富產業內涵、延長產業鏈、提升產業支撐、探索小鎮運營模式”等；同時，還涉及到了3次關于體制機制的內容，如“加快體制機制改革、創新投融資機制體制”等。可見，在江西特色小鎮的建設中，小鎮的規劃與運營可以說是一項艱巨的任務，選擇合適的運營管理方式尤為重要。

二、PPP模式是江西特色小鎮建設的必然選擇

（一）有效減輕政府的財政壓力

（2）從全局角度來看，生境質量變化有較高的空間自相關性，呈現空間聚集的分布模式，從局部角度看，也呈現空間自相關性，在耕地、建設類用地密集分布的區域，生境質量始終較低，是變化的冷點區，而在林地、耕地分布密集和轉換活躍的區域，是生境質量變化的熱點區。

PPP模式能以較少的政府資本撬動較大的社會資本。比如在江西省贛州市南康區家居特色小鎮PPP項目中，政府出資代表出資7479.82萬元，預計帶動總投資390438萬元，在項目合作期內，每一年度全部PPP項目從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例最高也只有8.4%。而且PPP模式適用于新建項目、已建項目、改擴建項目等各種形態的項目建設。PPP模式下新建項目投資不計入政府新增債務統計，存量項目將把存量債務轉移至社會資本方，既能帶動有效投資增長，又確保不新增政府債務、化解存量債務，降低影響江西經濟持續健康發展的隱患。

（二）充分調動社會投資積極性

2016年7月18日，李克強總理主持召開各省（區、市）政府負責人促進社會投資健康發展工作會，他指出“必須要發揮好財政資金‘四兩撥千斤’的作用，充分釋放社會投資尤其是民間投資的巨大活力。”同時，在對社會資金進行引導時，必須防止將資金投向產能過剩、污染環境的行業。［5］特色小鎮“特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居”，在特色小鎮中推廣PPP模式能夠成為穩定民間投資的一個重要途徑，發揮民間資本補短板、優結構的作用，推動大眾創業、萬眾創新，促進發展新經濟、培育新動能。

（三）提高特色小鎮的運營效能

特色小鎮PPP項目是一個長期的項目工程，前期

三、PPP模式應用于特色小鎮的方案設計

特色小鎮PPP項目屬于在基礎設施建設基礎上的片區綜合開發，地方政府主要關注經濟和產業發展、就業和稅收、公共產品供給等領域，社會資本則聚焦于產業整合、區域開發、招商引資等市場化運作。

（一）子項分類

按照區分公共服務項目和產業發展項目的原則，特色小鎮PPP子項可以分為三種類型，一是公共服務及基礎設施類項目的建設和運營；二是地產一級開發以及經營性設施建設；三是地產和產業的運營維護。具體如下表1所示。

表1 搖特色小鎮PPP子項分類

（二）運作方式

政府指定或設立項目實施機構履行政府職能，與社會資本簽訂合作協議、授予SPV特許經營權，并負責決策、監管、政策支持及其他服務等，保證公共利益最大化。

社會資本（或社會資本聯合體）向SPV投入注冊資本金與項目開發資金，并于特色小鎮各子項建設經營期結束后逐步移交給政府。

政府出資代表與選定的社會資本 （或社會資本聯合體）按比例出資組建SPV（特別目的公司Special Purpose Vehicle)。SPV作為投資及開發主體，借助政府的公信力，負責提供特色小鎮建設運營一體化服務，通過市場運作，實現資源整合，完成特色小鎮開發與建設全過程。SPV需要根據特色小鎮子項目的不同類型，選擇全資運作、參股運作或外包給其他企業投資建設等不同運作方式，完成小鎮的投資建設。比如：基于特許經營權進行土地整理、產業開發、建設公共基礎設施等；通過業務外包完成建設施工、產業研究及部分子項目的運營維護等；通過成立子公司負責特色小鎮的項目融資，通過與各類金融機構建立融資協調機制，進一步拓寬融資渠道等。

金融機構參與特色小鎮PPP有兩種方式，一是作為社會資本與其他的社會資本形成聯合體與政府直接合作,并通過政府回購或股權轉讓退出；二是通過貸款、信托、基金、資產證券化等方式為PPP項目提供資金。

圖1 特色小鎮PPP項目的運作方式

（三）實施模式

以公共資產的所有權、使用權等的控制狀態為基礎，結合新建、存量兩方面的建設需求，可將能夠用于特色小鎮建設的PPP模式進行如下表2分類。

表2 搖適用特色小鎮建設的PPP模式分類

在具體實施方案的選擇上，要根據不同的行業劃分、子項運營時間以及PPP模式應用的不同階段選擇不同的合作方式，還要考慮收益水平、定價機制、風險分配等多方面因素，因此需要采用多方式組合的形式匹配特色小鎮建設，如和特色產業相關的可私有化的設施或服務采用BOO/TOO，其他新建項目采用BOT模式。

（四）回報機制

考慮到特色小鎮PPP項目的運營成本和收入來源，可以采用使用者付費、政府付費與政府可行性缺口補貼相結合的回報機制，社會資本的回報以小鎮增量財政收入為基礎，并通過特色小鎮市場化運作的整體經營效果獲得收益。

第一，對于經營性子項，SPV直接從消費者處收取費用，包括服務收入和通過廣告、傭金等創收手段產生的市場收入。

第二，若項目的運營收入不足以彌補項目建設投資，如學校、醫院等準經營性子項，由政府以可行性缺口補貼方式保障SPV的合理回報。政府償付來源一般包括土地出讓、稅收及非稅收入、專項資金等。

第三，對不具備向使用者收費條件的非經營性子項，如道路、公園等，按成本加成或約定比例的方式進行補償，但上限不應高于特色小鎮財政收入增量的企業分享部分。

（五）合同體系

特色小鎮PPP項目的主要參與者包括地方政府、社會資本、SPV、金融機構、保險機構、運營商、承包商等，需要通過構建合同體系（如圖2）來確立和調整彼此的權利義務關系。其中，PPP項目合同是整個合同體系的基礎和核心，一般涉及投資協議和特許經營合同。投資協議由政府與選定的社會資本簽訂，主要約定合作內容、年限、項目公司成立等事宜。特許經營合同

由政府與SPV簽訂，約定合作期間的雙方責權利等內容。此外，在特色小鎮建設過程中，很可能會涉及農村集體資產的開發利用，需要政府、SPV和農村集體經濟組織共同對此進行權益約定，保障集體資產和農民權利。

圖2 特色小鎮PPP項目的合同體系

（六）風險分配

特色小鎮PPP項目參與方多、合作期長、不確定性大，必須結合特色小鎮的建設特色，按照風險分配優化、風險收益匹配和風險可控等原則進行風險分配。一般而言，商業風險及建設風險一般由社會資本方承擔；政治風險由政府承擔；經濟風險及不可抗力風險等由政府和社會資本方共同承擔。具體風險分配傾向如下表3所示。

表3 搖特色小鎮PPP項目風險分配傾向

［1］國務院.《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43 號）［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

［2］財政部.《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87 號）［EB/OL］.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/20 1706/t20170602_2614514.html.

［3］中華人民共和國審計署辦公廳.中華人民共和國審計署審計結果公告2013第 32 號（總第 174 號）［Z］.2013.

［4］2012年-2016年國民經濟和社會發展統計公報及江西省國民經濟和社會發展統計公報［Z］.

［5］李克強主持召開各省（區、市）政府負責人促進社會投資健康發展工作會議［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/19/content_5092779.htm,2016-07-19

章臨婧（1985—），女，中共撫州市委黨校講師，碩士，研究方向為管理科學、經濟管理；丁德良（1961—），男，中共撫州市委黨校教授，研究方向為經濟學。（江西撫州 344000）

江西省社會科學研究“十三五”（2017年）地區規劃項目“PPP模式在江西特色小鎮建設中的應用研究”（17DQ15）

黃貝如］