PPP模式在江西特色小鎮建設中的應用探討

章臨婧 李 娟 張 燕

伴隨著國家的肯定和推廣，特別是習近平總書記對特色小鎮建設做出重要批示，全國各地加大了對特色小鎮的理論研究和實踐探索。如何解決特色小鎮投融資問題、提高特色小鎮的運營效率成為特色小鎮建設工作中的一項重要內容。PPP模式能夠通過以較少的政府資本撬動較大的社會資本，有效提高特色小鎮的建設效率和運營管理效率，成為解決江西特色小鎮建設融資問題的重要渠道和提高運營效率的有力抓手。

一、PPP模式的概念及其發展

（一）PPP模式的概念

PPP模式是國際上一種重要的多主體項目運行模式。根據財政部政府和社會資本合作（PPP）中心翻譯的世界銀行發布的“Guidance on PPP Contractual Provisions 2017”，即《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》，PPP是指“訂約當局與社會資本之間的長期協議，用于提供公共資產或服務，社會資本承擔重大的風險和管理責任，其得到的報酬受到履約情況的影響。”可見，PPP模式的核心在于政府和社會資本通過優勢合作實現共贏。

（二）PPP模式在我國的發展

1984年深圳沙角B電廠項目是我國第一個成功興建、移交的基礎設施BOT項目。1995年8月國家計劃委員會、電力部、交通部發布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》（計外資［1995］1208 號），成為我國首個推動實施BOT的政府文件。2014年以來，隨著PPP模式在創新投融資機制、提升效率等方面的積極作用被逐步認識，PPP模式在全國范圍得到了推廣應用，國家也出臺了一系列的支持文件。如國發 〔2014〕60號文、財綜［2015］15 號文、發改投資［2016］1744 號文、財建［2017］455號文等。同時通過建立PPP項目庫、開展PPP項目推介、舉辦PPP國際論壇等活動，進一步推動了我國PPP模式的實踐應用，操作程序更規范，應用領域更廣闊，模式內容更豐富。截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共計14220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋19個行業領域。［1］其中，涉及特色小鎮PPP項目共43個，分屬于旅游、城鎮綜合開發、市政工程等多個行業，涵蓋了居住區開發、商務辦公、產業園區、休閑旅游等多種業態。

（三）江西PPP模式應用推廣情況

2014年，江西省人民政府出臺了《關于鼓勵社會資本進入社會事業領域的意見》（贛府發〔2014〕39號），鼓勵引導社會資本進入社會事業領域。此后，江西省委、省政府及發改委、財政廳等部門相繼制定出臺了多項政策文件，為開展政府和社會資本合作制定了具體規則和獎勵措施。如贛府發 ［2015］20號文、贛財債［2016］93 號文、贛發［2017］5 號文等。各設區市政府也分別制定出臺了推進PPP工作的政策文件。

同時，江西建立了省、市、縣三級PPP項目儲備庫，并擇優推介。根據江西省發改委信息顯示，截止2017年10月已組織推介發布了五批PPP示范項目。2015年向社會推介發布328個。2016年第一批推介省級PPP示范項目52個，總投資881.3億元；第二批傳統基礎設施領域PPP推介項目33個，總投資333.5億元。2017年4月，第一批推介44個傳統基礎設施領域PPP示范項目，項目總投資335.85億元，涵蓋交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、重大市政工程等多個領域。

在各級政府的大力推動下，江西PPP發展迅速，但總體規模在全國處于中間位置，小規模項目較多，落地率相對較低。截至2017年6月末，江西省入庫項目380個，項目總投資金額2216.47億元，入庫項目數在全國排名14位，占全國的2.8%，項目總金額全國排名23位，占全國的1.35%，單個PPP項目投資金額（5.8億）相當于全國平均水平（12億）的一半。［2］落地率為26.36%，落后于全國34.2%的平均水平。

三、江西特色小鎮建設應用PPP模式的發展策略

（一）優化頂層設計

1.堅持綠色引領

2016年2月，習近平總書記視察江西時強調，“綠色生態是江西最大財富、最大優勢、最大品牌，一定要保護好，做好治山理水、顯山露水的文章，走出一條經濟發展和生態文明水平提高相輔相成、相得益彰的路子，打造美麗中國‘江西樣板’”。必須堅持綠色共贏的理念，以綠色發展引領項目建設，實現經濟效益、社會效益、生態效益并舉。

第一，將“生態+”理念融入特色小鎮定位與發展。特色小鎮要求小鎮建設、產業發展與周邊自然環境相協調，在進行小鎮規劃時，必須把 “生態+”理念融入到產業定位和產業發展中，結合江西地域特色、生態特色，立足新經濟等轉型升級因素，培育和打造具有競爭力的特色產業。

第二，抓好特色小鎮的環境治理和生態修復子項。特色小鎮的環境治理和生態修復等綠色項目具有投資大、周期長、技術復雜、影響面廣等特點，必須探索環境治理新模式、創新生態文明制度供給，補齊環保短板，保證特色小鎮的綠色、健康發展。

2.明確建設訴求

現在有一些地方仍將PPP模式視為單純化解地方債務風險的工具，或者輕易決定PPP項目的交易結構和投融資成本，導致項目失敗；一些特色小鎮項目既沒有穩定的現金流，也沒有明確的商業模式。要保證特色小鎮PPP項目的順利進行，必須明確項目的建設訴求。

第一，通過PPP理順特色小鎮建設中政府與市場的關系。特色小鎮建設特別強調 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的原則，必須讓PPP成為理順政府與市場關系的一個契機，使市場在小鎮的培育和營造上面起決定性作用，政府著重做好規劃引導、服務供給，從而適應國內外經濟社會環境的不斷變化、順應技術和商業模式的變革潮流。

第二，把PPP作為實現特色小鎮可持續發展目標的重要手段。2015年9月，聯合國全體成員國在紐約正式簽署可持續發展目標，并認為PPP可有效解決政府缺資金缺效率的 “兩缺”問題，更好地提供公共產品和公共服務，助推實現人類可持續發展目標。2016年，國家發展改革委將聯合國積極推進可持續發展和以人為本的PPP理念引入中國。必須依托PPP模式，將發展公共治理、推進脫貧攻堅、促進協調發展的理念貫穿特色小鎮建設過程中。

第三，運用PPP模式構建基于市場化的投資回報機制。特色小鎮強調的是產業、文化、生態、社區等多要素整合，需要利用專業化的手段解決地方政府在資金、人才、技術、能力等多方面難題。因此，特色小鎮PPP項目必須站在全域統籌的高度集中打包實現PPP運作，通過建立基于市場化的投資回報機制，建立合作伙伴關系來整合、優化資源，逐步實現帶動有效投資增長、推動區域經濟發展、惠及民生福祉等多重目標。

3.強化契約精神

政府和社會資本能否在長時間的合約期內保持穩定、良好的合作關系至關重要，因此契約精神是特色小鎮PPP項目成功與否的關鍵一環。《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見 （2016年11月4日）》特別強調，地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

第一，在PPP項目的推進過程中，政府若利用行政權力對項目進行干預，將會導致合作雙方不平等，造成社會資本的巨大損失。因此，必須在政府與社會主體的合作中強調平等、自由、誠信等觀念，形成以民商為基礎、以社會為本位的平等合作關系。

第二，合約是契約關系的一種具體呈現，必須構建政府與社會主體共贏的PPP條例，既要對項目建設內容進行詳細約定，保障各方合法利益，也要將各類不確定性因素進行規范，對各類違約行為進行約定，把風險降到最低。

第三，合約雙方對合約的履行情況決定PPP項目的成敗。政府與社會主體均可能在合作中出現違約現象，如社會資本可能在建設中途退出，政府可能超出權限范圍干預項目運行等。必須加強對履約行為的管理，建立市場化的約束機制，保證項目的順利進行。

4.健全配套支撐

特色小鎮發展到現在不過兩三年的時間，特色小鎮PPP項目處于初步探索階段，具有很多的獨特性和不確定性，必須依靠制度保障，明確權責利，避免不合法、不合規的操作，將項目做實。

第一，在政策允許的情況下，不斷建立完善匹配本地特色小鎮PPP模式的地方性法規，構建爭議解決機制和契約性安排，如地方條例、項目指南、示范性合同等，保證政府與社會資本合作的長期穩定性。

第二，建立標準化的操作程序和運作流程，通過項目經濟狀況、投資效益等進行合理評估，減少行政干預，提高審批效率，并通過高效、可行的政府管控體系減少技術風險，保障公共利益。

第三，加快構建智力支持體系，一方面要繼續加快對全省各級財政及相關部門的工作人員的專項培訓，加大人才引進或雇傭專業咨詢人員，構建一支既精通業務又具有實操經驗的復合型人才隊伍；另一方面要繼續擴充省級政府和社會資本合作 （PPP）咨詢服務機構和專家庫，并建立能進能出的通道，以內生動力不斷提高咨詢服務機構和專家庫的含金量，積極發揮第三方的專業優勢。

（二）平衡收益風險

1.優化合作范圍

第一，特色小鎮的各子項對合作的需求程度不一，如基礎設施和公共服務設施項目是最迫切需要社會資本參與的領域，土地投資以及產業發展則屬于不缺資金的項目。而特色產業是特色小鎮的最強基因和發展基礎。因此，必須突破基礎設施的限制，將PPP模式應用到特色小鎮的產業發展上，通過捆綁打包形成一體化運營建設方案，從而發揮規模效應，提高項目對社會資本的吸引力。

第二，能夠采用PPP模式的項目必須可以產生直接收益，而且規模較大、運營期較長，因此并非所有特色小鎮項目都適合用PPP模式。所以需要對特色小鎮各個子項進行識別，判斷其是否適宜PPP模式，進而納入具體的合作協議，并靈活應用多種PPP實施方式，制定最優組合方案。

第三，特色小鎮建設涉及的前期工作程序復雜、工期緊張，而且可能面臨大量的土地拆遷工作。因此可以采取項目前期拆遷及其他工作和社會資本招商同步進行的方式，先行組建項目公司作為項目法人推進項目，在社會資本通過公開招標的方式入場之后，按照有關法律、法規和投資協議進行股權轉讓，將其變更為由社會資本控股、政府方出資代表參與的特殊目的公司SPV。

第四，采用多階段競爭性磋商的方式選擇合作伙伴，促進各個社會資本方充分利用自身優勢和經驗，充分考慮風險，降低投標報價，從而使政府節約未來可能出現的付費成本，并積極吸取社會資本方的技術和管理經驗，逐步形成政府和投資人的共識。

2.兼顧多方利益

特色小鎮的開發和建設具有公益性和商業性雙重屬性。一方面，特色小鎮的建設依托于當地的自然生態、歷史人文等公共資源，其發展的根本目的也是以人文本，這決定了特色小鎮的公益屬性，公共產品或服務不能定價過高。另一方面，特色小鎮發展的基礎與核心是打造特色產業，特色產業的發展注重通過市場化的運作實現盈利，并形成規模效益；同時特色小鎮PPP項目的盈利回報能否匹配社會資本的預期收益率是社會資本選擇是否參與特色小鎮建設的核心指標，此為特色小鎮商業性的一面。故此，必須明確社會資本的收益空間和回報機制，平衡社會資本、公眾和政府之間的收益。

第一，合理的收益水平和定價機制是平衡各方收益的重要環節，必須結合具體項目的公共服務質量、運營效率、社會公眾滿意度等情況，設定一個長期相當于社會平均利潤率范圍的合理收益水平，既減少政府財政支出、公眾使用支出，又保證社會資本的收益。

第二，依據績效評價結果，綜合考慮建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等合理因素，實行動態調整的收費定價，考慮引入 “價格上限”、“成本包干”、“市政服務定價掛鉤CPI”等價格制定和調整方式，形成長期穩定的投資回報預期。

第三，在特色小鎮整體規劃層面探索盈利模式，制定多元化的投資回報機制。一是按照不同子項設置不同的回報機制，如在生態修復和環境治理子項中建立按環境績效付費機制；將可提供公共服務的項目，打造成使用者付費的項目等。二是創新政府資金補貼方式，在約定財政補貼年限、金額的基礎上，保持價格杠桿的動態性。三是根據特色小鎮產業、文化、生態等方面的特殊性，強化社會效益及其衍生效益，最大限度發揮特色小鎮的品牌影響力。

第四，為特色小鎮建設制定動態精細的績效評價體系。要分階段、分類型的建立可調節的子項考核標準和項目整體績效標準體系；要將績效考核持續、動態地貫穿在特色小鎮 PPP項目建設的全過程中；要綜合整體績效考核和各子項績效考核情況作為付費依據。

3.做好風險防范

特色小鎮PPP項目存在復雜多變的風險，必須按照風險分配優化、風險利益對等和風險可控等原則合理分配項目風險。

第一，要強化風險識別能力，對項目全生命周期內的多維度風險進行分析，充分結合項目實際和市場測算，合理劃分風險并設計防范措施。特色小鎮建設中還有很多不同于其他PPP項目的風險，比如征地拆遷、轉移就業、異地扶貧搬遷等，工作量大、協調難度高，對工期影響具有不確定性，需要根據實際情況進行合理劃分、防范。

第二，嚴格來看，PPP模式形成的建設項目本質是政府給予投資者遠期承諾的或有債務，將政府一次性財政支出轉化為長期的財政支出。如果PPP項目規模過大或地方政府財政薄弱，則很可能會給政府造成潛在財政風險。因此，一要結合財力狀況做出預算硬約束，將遠期承諾按照同期國債收益率折現，作為政府或有負債納入負債總規模中進行上限控制，防止項目風險轉變為財政風險。二要提高財政的規劃性和可持續性，加快從以往單一年度預算收支管理逐步向中長期財政規劃和資產負債管理轉變。三要以項目公司為主體進行項目融資，相關風險由社會資本股東方承擔，政府不承擔融資風險、不增加債務。

第三，雖然PPP項目合同條款對風險進行了分配，但政府和公眾仍然是特色小鎮的最終擁有者、建設者、受益者，也是所有風險的最終承擔者。同時，政府也是SPV的股東，項目的實施狀況直接影響到政府的利益。因此，必須形成風險共擔責任共負的意識，在項目進展遇到困難的時候，要主動和項目公司、社會投資方共同協調解決，化解風險。

（三）創新融資方式

1.提供支持政策

第一，對已入庫的PPP項目，要根據項目的實際情況安排前期工作經費，保障項目實施機構開展實施方案編制、項目報告編制、項目績效評價等工作的資金需求。對已經通過評價和財政承受能力論證的項目，在正式實施時將項目全生命周期內的政府付費支出納入財政中長期規劃，確保項目運營的可持續性。

第二，為充分發揮社會資本在運營管理中的技術專長和管理優勢，可建立對特色小鎮PPP項目的運營考核獎補機制，按考核結果實行分檔獎勵。鼓勵金融機構提升PPP融資服務能力，可以對成功提供融資支持、債券承銷等服務的金融機構安排一定的補償獎勵。

第三，要爭取國家開發銀行［3］或農業發展銀行［4］的放款支持，并積極申請中央財政對特色小鎮的獎勵、國家專項建設基金［5］，以及財政部的“以獎代補”支持［6］，做好獎勵資金審核撥付的組織和協調工作。

第四，鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品，充分運用商業銀行貸款、信托、基金、理財、保理融資、融資租賃、發行債券等融資方式、金融工具，建立多元化的項目融資渠道，根據項目建設內容匹配相適應的融資方式，如在建設期采取商業銀行貸款、融資租賃、直接融資等方式；在運營期通過資產證券化等方式拓寬融資渠道。

2.探索產融結合

第一，特色小鎮PPP項目是一個區域開發工程，引入金融機構有利于特色小鎮PPP項目的獲取和執行，且國家已明確鼓勵社會資本邀請有意愿的金融機構進入項目磋商進程［7］。金融機構參與特色小鎮建設的一種方式就是與其他社會資本組建聯合體，參與設立項目公司，成為項目公司的股東，深入參與項目建設運營，最后通過政府回購或股權轉讓退出。

第二、用好政府產業引導基金為特色小鎮發展引入創新項目。目前我國政府引導基金主要集中在東部地區，但隨著國家相關政策的傾斜，引導基金開始向中西部地區擴散，如2017年江西設立了首支千億元級的發展升級引導基金并實現“三落地”［8］。我國引導基金的主要運作模式有階段參股、跟進投資、投資保障及風險補助等，在運行中，要積極運用權力清單、負面清單、違約回購份額、合伙協議約定等市場化手段。

第三，PPP證券化對于盤活存量資產、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義［9］，其本質是將未來收入現值化。要將特色小鎮PPP項目底層資產進行標準化處理，并按未來收益的期限分階段實施證券化；要建設相對應的信息披露管理辦法，對股東減持動機進行識別；要積極引入各類基金，如證券投資基金、不動產投資信托基金等。

3.對接“互聯網+”

將 “互聯網+”因素引入特色小鎮PPP項目，有利于降低特色小鎮的融資成本，也有利于互聯網金融行業的健康發展。當前互聯網金融與PPP模式相結合最常見的合作方式就是P2G（private to government），即通過互聯網金融渠道為政府PPP項目進行融資，讓閑散的小額民間資本能夠參與門檻極高的PPP項目。

第一，雖然PPP項目有政府信用背書，P2G的收益能夠保持長期穩定，但比起其他的互聯網金融產品并不具有優勢，在PPP與互聯網金融發展均不成熟的情況下，吸引力相對較弱，面臨較高的流動性，因此現階段這種方式只能作為項目融資的一種補充。

第二，要積極引導互聯網企業打造綜合融資服務平臺，充分利用互聯網金融企業可以在沒有抵押物的情況下實現融資的特性，在PPP項目前期引入互聯網企業做融資導入，在做到有股權質押或資產質押后，再吸收傳統的金融機構進駐，構建一個融資生態圈。

第三、以“互聯網+”為依托，構建基于大數據的金融征信體系，在現有法律框架和監管體系下實現互聯網金融業務規范化，不斷提升互聯網金融企業的管理水平和履約能力，降低互聯網金融+PPP的合作風險，探索更多的合作方式。

［1］財政部PPP中心.全國PPP綜合信息平臺項目 庫 第 8 期 季 報 ［EB/OL］.http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/5886.jhtml.

［2］財政部PPP中心.全國PPP綜合信息平臺項目 庫 第 7 期 季 報 ［EB/OL］.http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/5422.jhtml.

［3］國家發展改革委，國家開發銀行.《關于開發性金融支持特色小 （城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》（發改規劃 ［2017］102 號）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/08/content_5166536.htm#1.

［4］住房城鄉建設部，中國農業發展銀行.《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》（建村［2016］220 號 ） ［EB/OL］.http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229169.html.

［5］住房城鄉建設部，國家發展改革委，財政部.《關于開展特色小鎮培育工作的通知》(建村［2016］147 號)［EB/OL］.http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/20160 7/t20160720_228237.html,2016.

［6］財政部.《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(財金 ［2015］158 號］)［EB/OL］.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201512/t20151217_1618396.html.

［7］財政部.《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金 ［2014］112號）［EB/OL］.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/20 1412/t20141204_1162961.html.

［8］林雍.變“輸血”為“造血”——財政金融改革激活一池春水［N］.江西日報，2017-9-22(A1).

［9］國家發展改革委，中國證監會.《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資［2016］2698號 ） ［EB/OL］.http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201612/t201 61226_832633.html.