西方智庫理論研究現狀評析

文/胡瀟文

西方智庫理論研究現狀評析

文/胡瀟文

本文聚焦于智庫如何介入政策制定過程這一核心問題，對現有的西方主要的智庫研究法方法進行梳理和對比，試圖從智庫定位、功能、影響政策的方式等幾個方面來分析現有的智庫理論，嘗試回答智庫如何影響決策，并在此基礎上提出智庫理論研究的著力點。

智庫的屬性和功能

（一）對智庫屬性的理解

1.對智庫屬性的宏觀解釋

對智庫屬性的理解最初是建立在對社會結構和資源分配的背景下的。在多元主義流派視角下，智庫和其他利益團體一樣，是廣泛存在的多元主體中的一員，智庫是否能爭取到政治權利資源，關鍵在于智庫與其他利益集團之間的競爭、沖突和討價還價。智庫是多權力中心格局下，為了爭取權力資源而不斷競爭的獨立存在。

與多元主義相對應的精英主義也是西方政治理論中描述政治社會資源結構的重要流派，它與多元主義的邏輯起點是相同的，都承認人類社會中權力與資源分配的不平等性。但與多元主義不同，精英主義認為在權力資源的配置上，每個群體得到的資源并不是一樣的，占人口少數的精英控制了大份額的資源。在精英主義視角下，智庫被視為統治精英的工具，智庫不需要與其他團體競爭便擁有優先的資源和權利。

新葛蘭西主義強調觀念的重要性，認為觀點和物質條件是捆綁在一起的，不是此消彼長的關系。在新葛蘭西主義下，智庫的核心在于觀點和知識，專業知識會將利益與利益分配之爭轉化為意識形態之爭， 對于維護權利平衡有重要作用。

2.對智庫屬性的中觀解釋

制度主義把智庫看作是由專家匯集而形成的思維和認知的集合，提出認知（學術）共同體（epistemic communities）的概念。在制度主義下，認知（學術）共同體是指由一批具有較高專業水平和政策影響力的、能在特定領域提供政策建議的專家網絡，在學術領域遵循共同的價值導向，智庫就是這樣一個集合。

專家參與理論將重點細化到智庫專家上，專家參與理論沒有把專家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在專家及專家群上，也由此提及了智庫的存在，認為智庫的核心就是專家，智庫研究應該專注于專家的屬性和行為，指出專家的行為會受到兩個方面因素的影響：一是政策本身的屬性；二是專家與政策之間的網絡關系。該理論認為這種網絡關系是決定專家行為和影響力的重要變量。

知識運用理論則將重點細化到智庫專家所掌握的知識上，它的核心觀點是：知識的一些形式會影響政策制定，但也不是產生后就能立即轉化為政策，需要時間的積累。知識可以成為政策發展的動力。此外，還有很多理論指出，專家觀點的屬性（the nature of expertise）也是影響專家政策參與的重要因素。專家觀點的屬性包括專家對科學和政治之間關系的個人認識，以及專家研究成果的形式。

（二）對智庫介入政策過程方式的理解

1.多元主義的自由競爭觀

多元主義視角下，智庫介入政策過程的方式類似企業參與市場自由競爭的狀態，表現在三個方面。一是智庫依靠他們的“政策建議”在“售賣觀點的市場上”與其他競爭者競爭，以此來影響行政及司法領域內的決策官員。二是智庫的存在支持和鼓勵了政治的多元化，促進了公眾對政治過程的參與，增強了公眾話語權。三是多元主義強調媒體的作用。智庫影響決策過程的方式和渠道是多種多樣的，但是智庫如何影響到決策上層是難以測量，甚至是難以得知的。在這種情況下，按照多元主義的觀點，智庫只能通過與其他利益主體在“售賣思想觀點的市場”上競爭，以增加曝光率和提升知名度來取勝。

2.精英主義的精英網絡觀

與多元主義不同，精英主義強調，大部分政策建議的產生其實只是一小撮精英團體運作的結果，并非是各個團體共同參與的結果。精英主義認為，智庫的功能主要基于精英的行為和精英的影響力。首先，精英主義強調權力的不對等性，認為政治體制實際上是被精英群體所把持的，那些會威脅到在位者利益的觀點是永遠得不到采用的。其次，智庫精英與行政精英、企業董事會之間有密切的關系。精英主義強調精英共識，強調精英之間的關系網絡。

3.新葛蘭西主義的社會共識觀

新葛蘭西主義認為，智庫深深地鑲嵌于公民社會，其主要功能在于產出一系列的政策建議，并推進這些政策觀點與公民社會互動，在這種交互式過程中實現議題和觀點的合法化，進而在霸權的秩序下實現政府和社會團體之間的一種非脅迫性的權力關系。在這個過程中，由于各種力量都在政治斗爭中尋找權利的平衡，智庫就成為觀點形成、擴大和傳播的中心，智庫的作用在于匯集各方觀點，整合并加工它們，然后統一擴散出去。簡言之，新葛蘭西主義把智庫視為社會共識的推動者，是權力不平衡的社會體系下維持統治的“穩壓器”，具有很強的社會功能。

4.制度主義的認知共同體

制度主義研究的重點在于認知（學術）共同體本身及其如何介入政治過程。而這個研究思路源于政策過程的研究。一個項目被提上議程是在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。這種共同作用也就是問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）三者的連接與交匯。制度主義指出，由智庫組成的認知共同體本身就是政策過程的一部分，認知共同體的形成本身就被看作是政策過程的一部分，而智庫就是認知共同體不可缺少的組成部分。

不同智庫理論的研究重點及圖譜

研究智庫如何介入政策過程是智庫研究的核心議程，它實際上包含了對智庫性質和功能的思考，以及對智庫運作機制的探索。在這一點上，不同的派系有不同的邏輯體系和側重點。

多元主義深深根植于美國的多元主義傳統，認為智庫是提升決策質量和決策透明度的重要因素，能在開放的民主過程中提升民眾與政府間的互信。然而，多元主義存在許多缺陷，最主要的一點是，多元主義雖然假設所有利益團體都能影響政策，但沒能充分證明為什么有的團體影響了政策，而其他團體卻對決策沒有影響。除此之外，多元主義還忽略了社會權利資源不對等的現實，無法解釋如何避免社會權利資源不對等導致的各個利益團體之間的非平等性競爭。同時，多元主義也忽略了決策者在決策過程中的主導性，決策者不只是結果的裁決者，他們往往會選擇有助于其政治議程發展的團體來參與決策過程。除此之外，多元主義把智庫和其他機構團體的產出簡單的歸結于“觀點”，而觀點是難以被測量和比較的，這種總結也簡化了各個不同機構之間競爭的復雜性。最后，智庫的蓬勃發展與民眾權利的擴大之間并沒有明顯的關聯，相反，有觀點認為，在某種程度上，智庫的擴展會造成普通公民在參與公共政策上話語權的減弱。

精英主義將研究重點放在精英身上，成為許多智庫研究的首選方法，但是精英主義的缺陷也是顯而易見的。首先，精英主義低估了智庫的多樣性和基本功能，把精英視為影響決策的主要的決定因素，忽視了智庫作為一個整體的存在可能發揮的整體性作用。有研究認為，精英主義過于關注狹隘的社會背景、關注精英的價值觀以及掌控國家機構運行的幕后力量，并通過這些來推斷社會經濟狀態和政治力量之間存在的關聯，把精英看作是“真正的幕后決策者”。其次，如同決策黑箱一樣，精英網絡也是難以被了解和測量的，精英網絡的穩定性也是不確定的。最后，精英主義沒有對“精英”作出定義，也因此難以對精英作出準確的測量。

制度主義在實際運用上相對容易操作，但它把研究重點放在認知（學術）共同體及其產生的政策流上，沒有進一步對決策機制作出探索，也沒有系統的分析政策流與決策體系之間的聯系，沒有判定這種聯系的有效性，這些都導致制度主義方法存在很大的局限性。

新葛蘭西主義的論證建立在物質與觀點是互為聯系的假設上，但無法解釋觀點有時會先于物質基礎的特點，某種程度上限制了對智庫的獨立性和專業性的解釋。

由于視角和重點的不同，各派在對智庫的研究方法上表現出差異，可以說到目前為止還沒有一種占據主流的方法。在假設智庫對政策過程的影響力是智庫的研究核心的前提下，本文將進一步分析各個方法的理論重點。

從功能上來看，智庫的主要功能有上下兩個維度。向上的維度指向政府的決策機構和決策者，在這個維度上，決策咨詢機制是最重要的部分，也是主要的存在部分，智庫與決策者之間的聯系或多或少地都處在這個機制的框架下。對決策架構和對決策過程的研究，實際上都是對決策咨詢機制的研究。 向下的維度指向公民社會，這個維度描述了公眾、其他社會組織和媒體與智庫之間的聯系。智庫通過出版書籍和刊物、組織會議等方式提升了公眾了解、參與公共政策的空間，為公眾影響決策進程提供了間接的路徑。在這個過程中，智庫也提升了自身的影響力。

然而，在假設智庫對政策的影響力大小是智庫研究的核心議題下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵蓋了決策過程的一個部分，并且在實際應用中也很難說明哪一個派系的方法產生的作用更大，這就迫切要求在梳理理論的基礎上，分析總結智庫研究的特點，并探尋一種有效的理論研究框架。

現有智庫理論的主要問題及對中國智庫研究的啟示

以上分析已經對現有主要智庫理論進行了比對，并嘗試將其放入決策過程的架構中進行定位，從中也發現了目前智庫研究的主要問題：

第一，對智庫的理解，目前尚未實現對其外在形式和核心特質的統一研究。目前的主要研究并沒有理清或者嘗試統一研究的目標對象，到底是智庫整體，還是專家本身。制度主義專注于研究智庫本身，但是主要是對智庫結構、人員、科研成果的梳理，是一種對智庫專業程度的研究，而非智庫觀點的研究。而多元主義和新葛蘭西主義均關注智庫存在的大環境，尋找智庫以外的影響因素，相對來說并沒有對智庫內核本身進行探索。而從專家或精英視角來觀察智庫影響力的方法，具有較多的技術手段和可行性，但是仍然難以摸索到專家和決策者之間的聯系網絡。故內外兩種方法多年來難以統一，這也造成智庫研究目前無法形成系統理論的根源。

第二，對智庫參與決策的路徑是什么并沒有給出明確的答案。這個問題其實是上一個問題的延伸，如果智庫研究是基于社會結構性視角，那么智庫參與決策的路徑考察，就是基于整體的社會政治體制和社會文化環境的，具體來說，就是需要考察決策機制的開放程度、決策體系的架構、參與決策過程的主要行為體，以及大眾媒體和各類社會組織等。如果是基于專家和精英的視角，那么對智庫參與決策的路徑考察，就是從專家或者精英的觀點來入手，考察精英與決策者之間的關聯，把研究的重點放在對精英觀點的研究、精英網絡的挖掘等方面。

第三，國際關系視角下的智庫研究與傳統的公共政策視角下的智庫研究是否存在差異？無論哪個理論，都沒有將智庫的研究分類為國內研究或是國際問題研究，傳統智庫理論起源和發展于公共政策學科，研究的對象大多在于智庫的政策建議如何影響公共政策。外交政策雖然也是公共政策的一部分，但在決策部門和決策流程方面，與國內公共政策的制定都有差別，決策的對象也不同，故傳統的智庫理論在多大程度上可以運用到國際關系分析中，還沒有具體討論。目前，只有專家參與理論里提到政策的屬性維度，即研究的主題是國內理論或是國外理論，這一點對研究的方法和結果會造成影響。

我國智庫的發展環境和路徑與西方智庫是大有不同的。從智庫如何發揮影響力這個角度看，我國采用的是自上而下的決策模式和自下而上的信息反饋和政策建議模式。在決策之前，黨政軍相關部門的智庫可能會提供政策建議與咨詢，決策層作出決定之后，智庫的參與則具有必然性。這時的智庫參與主要表現在以下幾個方面：

第一，對決策進行解釋說明和理論化，將決策的合理性對國內外進行宣示；第二，對決策如何具體實施和執行提供政策建議，如何將宏觀的政策語言和外交目標轉變為具體而有效的政策，這取決于政府對智庫的主要需求；第三，對決策執行的效果進行反饋并提供改進建議。盡管很難確切知悉政府決策前智庫的政策建議是否發揮了作用，但可以確定的是中國的體制內智庫為決策層提供了大量的智庫產品，同時中國的智庫還對決策起到了解釋、說明和完善的作用。但由于智庫對政府的依賴性，智庫的獨立性很難存在，智庫提出顛覆政府政策的建議和研究是比較少見的。但由于民主集中制和官僚決策程序的存在，各部門之間的競爭也為智庫的生存和發揮政策影響力提供了土壤。

中國的智庫研究要建立在這樣一個基本假設上，即智庫的政策影響力是智庫存在的核心價值，智庫研究應當圍繞這個核心，在以下幾個方面聚焦：

第一，對智庫屬性的理解，重點放在智庫的政策屬性上。這個定位明確了智庫不僅是一個社會組織或者單純的學術機構，也不是一個政府部門，智庫應當結合學術和政策為一體，在政策過程中有較為優先的位置。在這個過程中，可以結合精英主義所提倡的精英網絡和媒體網絡、專家參與理論所強調的專家和決策者之間的委托代理關系、研究如何加強智庫與決策者之間的關聯、如何利用媒體、如何使智庫兼具學術屬性并能發揮政策性效能。

第二，對智庫介入政策方法的研究，重點集中在與決策層之間的聯系上，即集中在決策圖譜的上半部分。聚焦精英主義倡導的精英網絡、制度主義的次政府活動，尋找決策機制在哪些情況下可以進入，有哪些渠道可以進入，智庫如何通過架構的調整、人員的配置和活動的設計，達到有效參與政策過程。

第三，對智庫的自身建設，重點集中在智庫如何通過人員和架構的設置來滿足最大化的獻策能力。這就需要仔細研究制度主義關于智庫自身建設的理論，研究知識運用理論的技術性方法，使得智庫的政策能力得到有效提升。

第四，對于智庫的外圍影響力，即智庫對公眾和社會的影響力的研究。中國智庫的運作機制整體是自上而下的，公眾對智庫和政策的影響力是間接的，西方多元主義和新葛蘭西主義的理論方法對于理解公眾和社會的作用有很大幫助，可以作為中國智庫研究的外圍影響力研究的方法進行借鑒。

當然，如何通過理論研究來指導智庫科學的發展更不僅僅是研究范疇內的問題，還涉及決策體系的完善、決策咨詢制度的發展，甚至從大的方面涉及社會文化結構的變遷。在目前的智庫發展熱潮下，中國智庫研究應當集中在中國的政治結構背景下，發展具有中國語境和中國特色的智庫理論研究方法。>

（作者系云南省社會科學院南亞東南亞期刊部助理研究員；摘自《學術論壇》2017年第2期）