政府清廉評價的中國話語體系建設

文/郭劍鳴

政府清廉評價的中國話語體系建設

文/郭劍鳴

在全球治理語境下，頗具影響的世界性評價越來越多，諸如清廉指數、預算透明度、創新力指數、治理能力指數、發展指數等等。清廉評價因涉及政府的正義性問題，對一國的主權會產生合法性的影響，更需特別重視。

政府清廉評價是具有主權屬性的話語權

任何國家的話語權都是“國家話語權利和國家話語權力的統一體”。 但任何國家的話語權利和權力又都不是一個簡單固定的地理和法理邊界問題。國家和政府合法性的鞏固固然有賴于其歷史傳統、法理依據和現實的施政績效，但又離不開與此相得益彰的建構性解釋。這種解釋的法理資格和客觀能力就是每一個國家在國際和國內場合捍衛其合法性的話語權利與權力的統一。政府清廉評價正是國家合法性建構解釋的一個重要組成部分。建構主義經典的認知理論認為，“圖式”是最關鍵的關于使客觀知識內化為認知的結構。政府清廉評價的話語體系及其形成的結論無疑就是人們認知政府形象的圖式和國家身份建構的一個重要來源。不論從何種維度和標準，也不論是歷史上或現有國際組織對政府的清廉評價，都會涉及政府的德性、公正性、合法性和有效性等因素，但基于何種話語體系、由誰掌控話語體系以及如何運用這種話語體系，會直接影響其關于各國政府清廉狀況的評價客觀性。而一旦評價做出并有效傳播開來，就構成人們對一國政府清廉認知的“圖式”。 當前，有關國際組織開展的政府清廉度評價越來越成為國際上觀察地區投資環境、政府作風和社會輿情的常用指標。而且，廉政評價正在發生“蝴蝶效應”，它可以直接影響或間接嵌入到其他的評價話語體系中，影響人們對一個國家的創新能力、競爭能力和治理能力的認知。可見，關于政治和政府的評價對國家主權的影響力不容小視。關鍵是如果這個評價“圖式”是不公正的，即便國家和政府意志層面可以置之不理、不參與和不采信，但在自媒體時代，卻很難約束他國政府、國際組織、跨國公司以及本國民眾不去接受這一“圖式”。面對評價話語的中傷，傳統的主權維護方法難以發揮應有的功能，必須豎立自己的清廉評價話語權，才能展開“以牙還牙”式的回擊。

西方主要廉政評價體系的缺陷及其非對稱性影響

當今世界的政府清廉度評價雖各具特色，但都存在一些共同的缺陷：

其一，評價理念和標準的單一性。這些評價主要以西方“憲政”理念和會計準則為標尺來評判各國公務行為是否存在“腐敗”及其程度，無視各國社會制度與民眾文化背景的顯著差異，因而缺乏公正評價的價值觀基礎。

其二，評價主體和應用的商業性。這些評價征詢的對象主要是專家和商業人士，以商界人士的民意調查和商業風險的分析為基礎，而忽略了普通民眾對于腐敗現象的態度，并不能代表完整意義上的公眾意見。特別是一些主要的評價機構如透明國際的資金主要來自歐美發達國家的資助，這就容易將未提供資助的國家置于不利評價的境地。

其三，評價數據和樣本的間接性。多數評價機構不是根據自主的原始調查數據編制統計指數，而是采用其他民調機構的調查報告加工合成的，而且使用的數據極為有限，采集的不同國家清廉狀況的數據標本量差異又很大。其評價結果在科學性上也值得質疑。

其四，評價過程和方法的主觀性。評價機構所采信的調查對象多數并不是被調查國公眾，而主要是到訪過這些國家，與被評價國家政府、企業和公民有過短暫接觸或有生意往來的人士，他們對該國實際清廉情況的了解主要通過海內外新聞媒體的報道間接形成的，容易出現誤判而缺乏客觀性。

在上述評價話語和施評模式主導下，事實上也出現了大凡秉持西方價值和文化傳統的國家被評為較高等級，即比較清廉或存在輕微腐敗；而其他國家被評為較低等級，即腐敗比較嚴重、極其腐敗和最腐敗，大有“上品無寒門，下品無望族”現代版的嫌疑。特別是長期以來發達國家控股的跨國公司為了在發展中國家迅速形成壟斷而大肆行賄，比如，輝瑞、葛蘭素史克、朗訊、西門子等都曾在有關國家深陷行賄丑聞，然而這些輸入性的腐敗卻都通過所謂的國際調查機構和商人列舉為發展中國家的腐敗證據。但即便是這樣有著諸多公正性、可信性、科學性和客觀性質疑的評價，卻在影響國際社會和國內公眾認知各國政府清廉狀況中起著毋庸置疑的作用。一方面，美國等西方國家常拿這樣或那樣由他們掌控的評價數據在聯合國、二十國集團、亞太經合組織等重要國際場合對其他國家提條件、加壓力。另一方面，在國內也有兩種現象值得警惕：一是國際清廉評價機構的評價結果已在我國公眾認知政府清廉狀況中形成“先入為主”式的影響；二是國際清廉評價體系和施評模式對我國清廉狀況研究起到示范性影響。可見，對主要西方國家而言，這些清廉評價報告給他們增加的是正能量，因為這種評價為他們增添了內部合法性和外部好感與吸引力；而對另外的國家來說則主要是負面的，經常給他們造成了“莫須有”的合法性流失。

將中國反腐敗的“故事”建構成制度性的清廉評價話語

制度性話語權就是“用制度形式固化的話語權，它通過制度化形式對國際事務產生長期影響”。 維護這種話語權當然需要有好的話語形式和話語內容。用習近平總書記的話說就是“講好中國故事，傳播好中國聲音，闡釋好中國特色”。建構中國特色清廉評價話語體系和話語權也是如此。

1.中國倡導和努力打造的清廉是一個對腐敗“零容忍”的公權力運行環境。

這一建設理念和目標在多個方面突破了西方簡單狹隘的清廉評價范疇，更為先進和全面。其一，中國對腐敗“零容忍”的清廉理念不局限于制度邊界。在西方“法治”概念下的腐敗與清廉的區分是根據法與制度規定為邊界的，但由于法和制度的制定是由政黨政治控制的，它可以通過制度和法律抑制腐敗，也可以修改法律和制度將一些明顯會影響公權力運行的做法藏納其中。中國一直在完善抑制腐敗的法律、扎緊權力的制度籠子，不僅在法律與制度內是不容忍腐敗的，還將抑制腐敗的高壓傳導到非制度范疇的作風和社會風氣層面，是一種追求從源頭上保障清廉的理念。其二，中國對腐敗“零容忍”的清廉要求不局限于“在任官員”群體。現代政治體系一般都會約束在任（或離任一定時間內的）官員經商辦企業，防止利益輸送。但中國的廉政追求并不止步于此，還要約束縣級及以上在任官員的家屬經商辦企業行為，并對一定崗位的“裸官”現象予以排除。相比之下，西方一些國家的總統、州長等重要公職人員本人就是商人也不鮮見，即便他們任職后申明將生意交給親人打理，但至少也是對重要公職人員近親屬經商的制度性容忍，多少還預留了公權力外溢的空間。其三，中國對腐敗“零容忍”的清廉問責范圍不局限于“公權力消費”領域。單純的“公權力消費”恰當與否可以用法律和制度去評判和糾責，但是對私人消費的正當性除了接受法和制度審查之外，還需要更多地接受道德和公序良俗的拷問。正如習近平總書記要求的“領導干部要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家”。

2.在低薪酬和高奉獻中實現廉價政府的建設目標。

中國共產黨無論是在革命時期還是在建設時期，對公職人員的薪酬水平及其增長都是從嚴把握的。方志敏樹立了革命年代清貧之廉的典范。中國現今的公務員薪酬增長率一直低于行政管理費增長率；公務員薪酬增長率低于人均國內生產總值增長率和人均財政收入增長率；公務員薪酬水平趕不上經濟社會發展步伐，在各行業薪酬中的位置始終處于中值位置，薪酬水平偏低。如果拿中國同等級的公務員與西方任何一個清廉度排名靠前的國家公務員進行薪酬比較，不論是絕對數還是與本國其他行業比較的相對數，都要低得多。倘若再將中國公務員比較常見的“五加二”、“白加黑”工作模式，特別是對所轄地域、分管業務、提供服務的責任近乎無限擔當考慮進來，就更加廉價了。換言之，中國是在相對低薪酬、高奉獻的約束下，實現高增長和低腐敗的，這種不依賴制度性成本提升，而是綜合運用制度約束和非制度約束（歷史文化、政黨動員、意識形態宣傳）的合力，或許是更多發展中國家需要的廉政建設路徑選擇，因而更具有推廣意義。

3.以增加公眾獲得感為依歸的清廉評價標準。

習近平總書記關于“我們著力解決發生在基層和群眾身邊的不正之風和腐敗問題，讓正風反腐給老百姓帶來更多獲得感”的講話，明確指出了中國建設的清廉不是自封、自賞的，也不是別的遠離中國實情的機構評判出來的，而是由中國民眾依據自己的切身感受認可的，其標準就是廉政建設的努力能否讓民眾享有更多的政治權利、得到更多的經濟實惠、擁有更公平的發展機會和法制保障以及更健康的生活環境。這其中有三方面的中國經驗可以對豐富世界清廉評價話語體系做出貢獻：其一，政府清廉與否的評價權只能老老實實交給本國公眾。正所謂“鞋子合不合腳自己穿著才知道”。對一國的廉政制度、廉政實踐和廉政成效，本國公眾最有發言權。因為，公眾對政府清廉與否的感知評價就像一架先敵發現腐敗的“預警機”。公眾對腐敗的感知，最能揭示什么樣的腐敗、什么人的腐敗、什么層次的腐敗、什么腐敗行為最讓他們痛恨、最需要遏制和最需要先行遏制。公眾的感知也最能給出什么樣的機制、方式才是最有反腐敗效果的。其二，強化民生實務一線工作領域的廉政建設，讓公眾在廉政建設中增加獲得感。許多評價機構和廉政研究者往往注重從一國一地查處高官、審判貪腐案件和處理違紀人員等數據中獲得評估素材。中國廉政建設踐行的是“抓鐵有痕、踏石留印”的務實精神，不做“反腐秀”，更不把正風反腐工作與增加公眾實惠當做“兩張皮”，而是將正風反腐在做足黨政機關干部工作的基礎上，進一步走進社會、走進公眾、走進民生實務，開展各種形式的工作作風專項整治活動，將廉政建設與公眾希望做的“難事辦好”、“好事辦實”有機結合起來。換言之，腐敗乎？清廉乎？不在于一些與腐敗案件相關的數據，而在于讓公眾在提升獲得感中體認到廉政工作的成效。其三，以整體治理觀應對腐敗問題，將廉政建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局中統籌推進。清廉反腐不是單純的政治建設。西方思維中的“法治”、“公開”、“透明”和“預算控制”等因素盡管是廉政建設必要的制度保障，但還不是廉政建設的真諦，不能僅僅根據這些因素來度量評價政府的清廉。倘若為了滿足其中一些因素，政府公職人員縮手縮腳、不敢擔當、無所作為和大搞隱形的慵懶散政，那么這種高清廉的數據肯定不會是民眾需要和喜歡的。中國不斷提升政府清廉度是為了推進國家治理體系和能力現代化，可持續地保障公民有體面的生活。為此，我們打出的“一手抓貪腐、一手治慵懶”“德、績、廉一體考核”的組合拳。公職人員既要做到清廉，又要做到有作為。在保持中高速經濟社會發展中實現比較清廉和穩定的政治格局，這才是中國反腐敗“故事”需要講給西方聽的精彩之處。

中國清廉評價體系建設的科學安排

1.評價指標和內容的科學性。

首先，它必須符合中國自己的廉政價值觀。中國清廉評價指標要綜合中國優良的道德傳承、現行的反腐敗法律、制度和中國共產黨的紀律規定等多方面的要求，不能囿于西方法治、“憲政”和預算框架內的狹隘清廉觀，應該有比西方清廉評價更豐富的內容。其次，它必須反映中國民眾對反腐敗的現實要求。清廉評價是民評，不是政府自評，所以，反腐敗的評價導向要更多考慮人民的感受，而不是公務機關和公務人員自身的感受。中國老百姓更多關注清廉的作為能否給他們帶來實惠，否則，程序清廉的行為也不一定會被他們感知評價為清廉。因此，中國的清廉評價話語要更有親民感，表達民眾的獲得感。再次，它要完整反映清廉建設過程的內在邏輯。2012年黨中央作出“八項規定”后，全國各級政府和部門都緊密結合實際，開展了內涵豐富的反腐敗制度和實踐創新。如何將這些創新成果反映到清廉評價的話語中來呢？一個好的辦法就是按照廉政推進的過程邏輯，從“制度—行為—結果”逐項將其總結進來，好比“順藤摸瓜”一個不漏。為此，這個評價話語體系至少應該包括制度完備性 、程序公正性 、業務規范性 、行為正義性、作風正派率、文化清明度、結果公平度、成效顯著度等內容。最后，廉潔反腐敗的公眾感知指標體系選取須依照四個原則。（1）完整性原則。評價指標應盡可能全面地反映地方政府廉潔行政各方面的因素。（2）重要性原則。在完整性的基礎上，指標要能體現地方政府反腐敗、廉政建設中重要的具有典型性、代表性的指標。（3）系統性原則。廉潔、反腐敗的公眾感知指標之間互相聯系和互相制約。縱向指標之間是相互聯系的，具有不同層次的包含關系；橫向指標之間是相互制約的，即不同方面的指標之間具有制約關系。（4）可操作性原則。評價指標均應盡量選擇量化指標，并可用于指標與指標之間的兩兩比較。

2.施評模式的科學性。

要保證中國的清廉評價有高信度和高效度，必須在施評過程中做到：一是不夾帶評價機構自己的價值標準和感情直覺，完全忠實于受訪民眾的感知。二是直接訪談調查，全部依據一手數據，不受新聞媒體、政府發布信息的影響，不唯地方查處的違紀人員和審判的貪腐案件數作為評價標準，對所有評價區域都沒有典型經驗意義上的偏好，也不先驗地看待某個地方的黨風、政風和社會風氣。否則，就會產生逆向選擇的風險。三是堅持屬地評價，即本地常住居民評價本地政府清廉狀況，避免異地評價的膚淺、不負責任和缺乏對屬地政府清廉狀況持續一貫的認知等因素的干擾。四是科學劃分評價內容的輕重和權重，體現廉政建設對不同層次公職人員的差異化要求。中國是超大公民的國家，有世界最大規模的公務人員隊伍，他們的區域和身份特質差異很大，對他們都按一個最高標準進行清廉評價不現實也不科學。中國政治語境下，廉政查考的范圍不僅僅拘于法與制度的邊界，實質上包括了“公德良俗—國家法律與制度—黨風黨紀”三個遞進的衡量標準，其中，守公德是清廉的基礎，守法制是清廉的保障，守黨風黨紀是清廉的信仰。但是，從公眾感知角度看，他們對公德、法制和黨紀的認知程度有可能反過來，特別是公眾對基層公務員行為清廉的判斷很大程度是基于公德民俗標準。因此，對不同層次、區域的公務員清廉評價指標和權重應有所區別。

（作者系浙江財經大學公共管理學院教授；摘自《學習與探索》2017年第4期）